本文關鍵詞：論地方政府間稅收不當競爭的法律規(guī)制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論地方政府間稅收不當競爭的法律規(guī)制（二）

作者：徐孟洲 葉姍編輯：studa0714

【摘要】地方政府間稅收競爭的產(chǎn)生，客觀上基于財政分權的結果，主觀上緣自地方政府績效的考慮。對處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的中國來說，雖然稅權高度集中于中央，地方政府間稅收競爭同樣難以避免。若地方政府間稅收競爭能遵循一定的秩序要求，無疑將有益于資源配置的優(yōu)化和公共服務質(zhì)量的提高。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期制度約束環(huán)境的弱化與地方政府事權界定的模糊，使得稅收競爭進退失據(jù)、容易逾越正當?shù)慕缦�。地方政府間的稅收不當競爭亟待全面的法律規(guī)制，以便為稅收競爭提供常規(guī)性的制度保障，符合“依法治稅”精神。
【關鍵詞】財政分權；政府績效；稅收競爭；稅收不當競爭；法律規(guī)制
【正文】
　　三、規(guī)制稅收不當競爭行為的思路

　　構建規(guī)范政府間稅收競爭秩序的法律制度框架，既可以保證稅收競爭積極作用的發(fā)揮，也可以防止稅收不當競爭引起的混亂。稅收不當競爭問題的解決，遵循法學的思維范式，可以通過常規(guī)性地提供規(guī)范的稅收法律制度，，以完善規(guī)制稅收競爭秩序的法律制度體系。

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　　相比發(fā)達國家“財權與事權的界限法定”的情況來說，我國政府間財權與事權的界限不明確，因此，地方政府選擇的稅收競爭方式，很容易受稅權劃分的意外變動和頻繁調(diào)整的負面影響。換言之，地方政府因?qū)χ醒肴狈Ρ匾湃�，而不惜各顯神通，在稅源的爭奪上大動腦筋。改革開放后到1994 年稅制改革前，地方政府間稅收競爭圍繞著給外資提供稅收減免優(yōu)惠展開，表現(xiàn)出地方政府侵犯中央政府統(tǒng)一稅權的特點；1994 年稅制改革后，地方政府間稅收競爭轉(zhuǎn)向稅收返還政策上的競爭，地方政府將稅收返還給投資者，以吸引投資。

　　在發(fā)達國家，地方政府官員政績的好壞主要由選民進行評價，其行為主要對當?shù)剡x民負責，選民的滿意程度是稅收政策所要考慮的首要因素。我國現(xiàn)行官員考核機制使得稅收政策更多的是要考慮上級官員的滿意程度。處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的中國，很多問題都依賴高速經(jīng)濟增長來解決。經(jīng)濟增長率，特別是國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），成為官員政績評判的最重要指標。盡可能吸引外資，是保持經(jīng)濟高速增長的有效途徑。地方官員不會把太多的心思放在提高轄區(qū)內(nèi)社會總體與個人的公共服務質(zhì)量上，地方政府間難免出現(xiàn)惡性的稅收競爭。我國公共財政體制建設剛剛起步，稅收競爭決策主要由行政機關及其官員作出，監(jiān)督與制約都較為不足，即使行政機關作出錯誤決策，也沒有責任需要承擔，更遑論責任追究機制了。

　　針對上述問題，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的中國可以通過清晰界定各級政府間財權關系以及事權與財權的界限，降低地方稅收競爭行動預期的不確定程度，促使地方政府選擇有利于地方經(jīng)濟長遠發(fā)展的稅收競爭形式。另外，還需要引入“綠色GDP”等新指標來構建合理的地方官員政績考核制度、提高稅收競爭決策過程的民主程度、充分發(fā)揮同級人大的監(jiān)督職能、完善預算的民主編制與有效執(zhí)行。目前，地方保護主義已成為目前制約全國統(tǒng)一市場形成的最主要障礙。[27]大量以行政區(qū)劃為界限的“地方政府經(jīng)濟圈”各自獨立運行，使全國市場處于分割狀態(tài)，商品與要素的自由流動嚴重受阻，市場機制在更大區(qū)域內(nèi)優(yōu)化資源配置的功能失效。[28]僅僅依靠行政措施和稅收立法權集中的手段，不足以消除地方保護主義，更無法規(guī)制稅收不當競爭。

　　各地自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，財政能力和稅源情況有很大差別，可賦予地方適當?shù)牧⒎�。稅收立法權全部集中于中央，財政分權不徹底，某種程度上加重了稅收不當競爭。中央稅和共享稅的稅收立法權和稅收政策制定可以集中在中央，但對一些地域性的、較為零散的稅源則可以通過地方立法來征稅。大稅種的統(tǒng)一性對維持國內(nèi)統(tǒng)一大市場有重要意義，對于地方稅種，則可考慮中央只負責制定這些地方稅稅種的基本稅法，如確定稅目稅率的可調(diào)整范圍，稅收減免的幅度、范圍等，但具體實施辦法、稅目、稅率調(diào)整、稅收減免及其征收管理等權限應賦予地方。29有關地方稅的稅權若能明確下放，不僅能給地方政府適當?shù)亩愂湛臻g，也有利于循合法渠道解決目前地方財政困難與嚴重的“費擠稅”、“重費輕稅”現(xiàn)象。[30]

　　行政權與司法權的根本區(qū)別在于：行政權是管理權，司法權是判斷權。判斷的前提是關于真假、是非、曲直所引發(fā)的爭端的存在。稅收是行政權的管理行動之一，司法判斷是針對真與假、是與非、曲與直等問題，根據(jù)特定的證據(jù)（事實）與既定的規(guī)則，通過一定的程序進行認識。[31]司法權作為一種判斷權，不僅應獨立于行政權，而且可以給行政權必要的監(jiān)督。依法行政迫切需要強化司法權對行政權的制約力度。西方國家踐行三權分立、以權力制約權力的理念。中國雖實行議行合一的制度，但并不排除權力的分工與監(jiān)督，在權力制約機制中，行政權按照立法權提供的方向行使權力，司法權按照立法權賦予的標準行使權力。目前，司法權對行政權的監(jiān)督主要是指對行政案件的審理——即對行政權具體行政行為的司法審查。司法是一個國家社會公道實現(xiàn)和公民權利救濟的“最后堡壘”，一個社會的法治發(fā)育程度往往以司法能夠容納和解決社會問題的深度和廣度為衡量的重要依據(jù)。司法不是萬能的，也始終不是最優(yōu)的糾紛解決手段，但沒有司法是萬萬不能的，“司法是公認的維護社會正義的最后一道防線”。

　　中央與地方關系是中國長期面臨的一個問題。中央政府擁有強大的獨立執(zhí)行力量的同時，完全可以放心地讓地方政府擁有更大的自主權�！笆晃逡�(guī)劃”對政府間稅收競爭雖無規(guī)定，但責任政府觀念與政府問責制的確立，反映了立法與行政嘗試通過內(nèi)部設計體制保障因素和相互依賴機制來化解或消滅政府間權力沖突。一個政府，不論其權力來自于人民通過投票表達的明確授權，還是人民的默示同意，都應該是一個可以問責的政府。政府的權力與義務必須平衡，不能要求政府對實際上不能完全自主決定的事物負責任，也不能使政府做最終不必自身承擔后果的決策。當然，僅僅通過立法和行政來調(diào)整稅收競爭，是不夠的，適當引入司法調(diào)節(jié)方式，可以避免政府間直接對抗的不利因素，也可以彌補立法和行政的不足。盡管司法的現(xiàn)狀不盡如人意：存在司法獨立性不夠、司法權不統(tǒng)一等種種問題。然而，“價值判斷”畢竟是司法權的本質(zhì)所在，司法權協(xié)同配合立法權與行政權是必須且可行的。

　�。ǘ┓稍鯓右�(guī)制稅收不當競爭

　　要素流動日益頻繁和技術與信息的飛速發(fā)展，加快了稅基的地域流動，導致地方政府為爭奪流動性資源而引發(fā)稅收競爭。稅收競爭使地方政府間的行為相互制約，客觀上促進了資源的優(yōu)化配置。對政府間稅收競爭進行正當與否的價值判斷，既需要理論上的判定標準，也需要實踐上的認識準則。32可以構建一系列客觀指標來判斷稅收競爭是否不當：如果稅收競爭會侵蝕稅基、扭曲稅負或資本流向、阻礙資源流動、增加征稅成本的話，這樣的稅收競爭就應被視為“不當”。如果要從司法規(guī)制的角度來達到減少甚至消滅政府間稅收不當競爭的目的的話，至少有兩個途徑：通過地方政府間直接訴訟與通過裁決私人間或私人與政府間訴訟來間接協(xié)調(diào)政府間財政關系。理論上說，兩種途徑都是可行的，但實際上并不盡然。

　　司法權的屬性決定了其不宜對所有爭議進行審查，除了法律上特別承認的情況外，應該將其審查范圍限定于“法律上的爭訟”：必須存在法主體之間的有關法律利益的具體爭訟或必須存在通過法律判斷能夠解決的爭訟。[33]當中央與地方的立法都直接適用于個人，政府間的權限沖突可能使法律沖突以私人或私人與政府間利益糾紛的形式大量表現(xiàn)出來，不必而且大多數(shù)情況下不以兩者之間直接對抗的形式體現(xiàn)。即使是美國這種典型的聯(lián)邦制國家，其最重要的關于聯(lián)邦和州之間權力范圍調(diào)整的判例，往往不是直接發(fā)生在兩個政府之間的訴訟，而是涉及個人利益的案件或純粹是私人間的訴訟。

  本文關鍵詞：論地方政府間稅收不當競爭的法律規(guī)制，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。