本文關鍵詞：論我國農(nóng)村社區(qū)管理體制改革，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

我國農(nóng)村社區(qū)管理體制改革研究初探

摘要: 本文探討了當前我國農(nóng)村社區(qū)建設中的突出問題即農(nóng)村社區(qū)管理體制改革問題，分析了我國農(nóng)村社區(qū)的設置原則、農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的兩種模式以及在目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的理論依據(jù)和現(xiàn)實選擇，以期為我國農(nóng)村社區(qū)管理體制改革提供理論參考。

關鍵詞: 農(nóng)村社區(qū)；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；農(nóng)村社區(qū)管理體制

黨的十八大做出了“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設”的戰(zhàn)略部署，開展農(nóng)村社區(qū)建設是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差別、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要措施，是推進社會主義新農(nóng)村建設的有效途徑和重要內(nèi)容, 是提高廣大農(nóng)民生活質(zhì)量和文明程度的迫切要求。村社區(qū)建設包括社區(qū)服務、村民自治、體制改革、基礎設施建設等多方面內(nèi)容。農(nóng)村社區(qū)管理體制變革是農(nóng)村社區(qū)建設的重要方面。本文將探討以下問題: 一是農(nóng)村社區(qū)的設置原則；二是農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的兩種實踐模式；三是農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的理論依據(jù)和現(xiàn)實選擇。

一、農(nóng)村社區(qū)的設置原則

農(nóng)村社區(qū)的設置模式，包括設置的地域范圍和組織形式。根據(jù)對目前農(nóng)村社區(qū)建設實踐的考察，我國農(nóng)村社區(qū)的設置應堅持以下幾個原則。

1. 應以建制村為組織形式和地理范圍來設立農(nóng)村社區(qū)組織形式及所轄范圍。這是基于目前大多數(shù)農(nóng)村開展社區(qū)建設的實踐以及多方面綜合考量的結(jié)果。在社區(qū)組織形式上，規(guī)定一村一社區(qū)，即將行政村改為農(nóng)村社區(qū)，統(tǒng)一命名為X X社區(qū)村民委員會，簡稱社區(qū)村委會�！吧鐓^(qū)”標識著農(nóng)民生活方式、生活環(huán)境的城市化、現(xiàn)代化，所謂“社區(qū)下鄉(xiāng)，農(nóng)民有了新活法”。同時也意味著農(nóng)村社會管理和服務方式的城市化，實現(xiàn)公共服務的均等化，農(nóng)民和市民一樣享有國家提供的公共服務、社會保障, 農(nóng)民的生活不再只有自我保障和家庭保障。同時，“社區(qū)”還意味著建立一個村民之間友善互助、文明和諧、村民對社區(qū)有歸屬感、認同感的社會生活共同體。因此名稱的更改蘊涵著豐富深刻的意義和內(nèi)容。“村民”委員會意味著在生產(chǎn)方式、人口聚集、生態(tài)景觀、社會保障等方面仍保有農(nóng)村的特點，屬于農(nóng)村社區(qū)。只有經(jīng)過村改居之后的社區(qū)才能改名為社區(qū)居民委員會。

社區(qū)村委會仍適應于《村委會組織法》，社區(qū)居委會則適應于《居委會組織法》。這是與目前我國城鄉(xiāng)社會管理二元體制相適應的一種現(xiàn)實選擇。如果不分條件地、僅從名稱上進行村改居，而在養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、低保、社區(qū)管理與服務等方面不能與城鎮(zhèn)居民實行統(tǒng)一的制度, 那么就不會給村民帶來任何實際利益, 而且會激發(fā)農(nóng)民的過高期望, 進而導致管理上的困難和混亂。

2. 一村一社區(qū)的設置有助于與現(xiàn)行村民自治相銜接。村民委員會是我國農(nóng)村基層分布最廣泛、制度最完善、干部群眾認同度最高的社區(qū)組織，社區(qū)村委會的提法有利于充分利用現(xiàn)有村委會的組織資源、權(quán)威資源開展社區(qū)建設。一村一 社區(qū)的設置不改變原有村莊經(jīng)濟關系、權(quán)力關系，有利于農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。一村一社區(qū)的設置不增加新的組織機構(gòu)、不增加新的管理層級，可以降低管理成本、協(xié)調(diào)工作, 建設精干高效的村級組織機構(gòu)。目前的農(nóng)村社區(qū)建設實踐在地方政府的主導下、通過部門分工、合力推動，在各實驗區(qū)取得了初步成果, 但普遍存在村民參與程度不高的現(xiàn)象。將村民自治引入社區(qū)建設，使村民在政府組織開展的各項社區(qū)建設活動中享有話語權(quán)、參與權(quán), 必然有助于調(diào)動村民的參與積極性, 使政府的主導作用與村民的主體作用有機結(jié)合。

3. 應注意區(qū)分農(nóng)村社區(qū)設置與社區(qū)服務輻射范圍之間的差別。由于農(nóng)村地域廣闊、人口密度低、村民居住分散, 為降低成本、避免資源浪費，實踐中農(nóng)村社區(qū)服務中心的設置形式多種多樣。村民委員會是我國農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的群眾性自治組織。社區(qū)服務中心是面向一定地域的居民開展的以公益性服務為主的非營利性社會服務機構(gòu)，是一種綜合性的社區(qū)服務組織，一般定位為事業(yè)法 人地位, 而不是一級行政組織。不同層級的社區(qū)服務中心擔負不同的職能、輻射不同的地域范圍。

4. 還應注意區(qū)分農(nóng)村社區(qū)設置與自治形式多樣化的關系。在當前農(nóng)村社區(qū)建設實踐中出現(xiàn)了以江西省為代表的、以自然村落為基礎建立社區(qū)的一村多社區(qū)模式, 這一模式適合于村民居住分散的農(nóng)村、由于其規(guī)模范圍較小、村民自治效果顯著。筆者認為, 這體現(xiàn)了自治形式和層次的多樣化, 正如城市中居委會合并擴大后, 轄區(qū)內(nèi)有多個居住小區(qū), 出現(xiàn)了更貼近居民、更便于居民參與的小區(qū)自治、業(yè)主自治。自治形式的多樣化與農(nóng)村社區(qū)組織的設置并不矛盾。目前江西的村落社區(qū)建設也出現(xiàn)了新的改良形式, 力圖形成建制村與自然村落上下貫通的

新形式。2008年九江市彭澤縣開始了“中心+ 村落”農(nóng)村社區(qū)建設新模式的探索, 即以村委會行政區(qū)劃范圍為單位, 建立以村“兩委”成員為主體的村級農(nóng)村社區(qū)服務中心；以農(nóng)村自然村或中心自然村帶周邊零星自然村為范圍，成立以農(nóng)村“五老”為主體的村落社區(qū)志愿者協(xié)會開展農(nóng)村社區(qū)建設，以此激發(fā)村“兩委”干部的責任感，進一步調(diào)動村落社區(qū)志愿者協(xié)會和村民參與的積極性。

二、我國農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的兩種實踐模式

根據(jù)對農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的力度, 可以把目前的農(nóng)村社區(qū)建設實踐分為兩種。一種是改良式建設，即不改變目前城鄉(xiāng)二元社區(qū)管理體制，仍然保持現(xiàn)有的村委會體制，通過加強農(nóng)村基礎設施建設，推動城市社區(qū)公共服務向農(nóng)村延伸和覆蓋，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境、縮小城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，這是多數(shù)農(nóng)村社區(qū)建設實踐中的作法。另一種是革命式建設，力圖徹底打破城鄉(xiāng)二元社區(qū)管理體制的分割狀態(tài)、改革村委會組織，實現(xiàn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)管理體制。例如上海浦東等地提出“村資分開”, 實行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會分開, 使村委會與城市居委會一樣成為履行社會管理和服務職能的單一性組織。

農(nóng)村社區(qū)建設過程中是否要創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制、如何創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制? 筆者認為，必須立足于我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)關系來回答此問題。

1. 我國農(nóng)村社區(qū)管理體制的改革既要順應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史潮流，又必須與其現(xiàn)有架構(gòu)相協(xié)調(diào)。農(nóng)村社區(qū)建設是在我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的社會背景下開始的, 但同時也是在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的框架下展開的。從理論講, 城鄉(xiāng)之間的差異主要體現(xiàn)在生產(chǎn)方式和人口密度的不同。而我國的城鄉(xiāng)關系不同于其他國家的最大特色在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征鮮明。因此,黨的十八大特別指出: 要著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有三重表現(xiàn): 一是城鄉(xiāng)之間在社會經(jīng)濟發(fā)展水平上的差距，二是城鄉(xiāng)社會政策的二元化。城鄉(xiāng)在以社會保障為核心的社會政策方面差異顯著, 在保障水平、保障方式、資金來源、管理制度等方面均體現(xiàn)出制度性差異。三是城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制的二元化。在管理制度上，農(nóng)村一般是指“擁有農(nóng)業(yè)用地、資產(chǎn)仍為集體所有，戶籍性質(zhì)為農(nóng)業(yè)戶口, 基礎設施未納入城市管理,居民社會保障、社會福利執(zhí)行農(nóng)村標準�！蔽覈青l(xiāng)差距非常大, 城鄉(xiāng)發(fā)展差距的縮小、城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)一絕非朝夕之事。這兩個難題的破解必然是一個復雜、長期的過程，這些

復雜的制度安排絕非短期可以解決, 需要各級政府根據(jù)各地經(jīng)濟條件、城市化程度等因素進行精心設計、統(tǒng)籌安排。

2. 村委會與居委會在職能上的差異顯著是城鄉(xiāng)基層管理體制二元化的主要表現(xiàn)。村委會承襲了計劃經(jīng)濟時期人民公社體制下政經(jīng)不分的歷史遺產(chǎn)，仍是一個多功能的組織，對本村負有社會管理、政治動員、生產(chǎn)經(jīng)營、辦理公益等多種功能，集經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、村民自治和服務于一身，對村莊負有全面責任，類似于計劃經(jīng)濟時期的城市單位，盡管在實行家庭承包經(jīng)營后，村委會不再直接組織農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營，但是仍對集體資產(chǎn)負有經(jīng)營管理的職能，，一些地方村黨支部、村民委員會和村經(jīng)濟合作社，領導班子交叉任職，集體經(jīng)濟組織和村委會實際上仍是一體化的。而在組織功能高度分化的城市社會，居委會功能單一，是一個對居民履行社會管理和服務職能的群眾性自治組織，不再擔負發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的職責，城市的生產(chǎn)經(jīng)營功能則由企業(yè)擔當。目前農(nóng)村村干部工資和辦公費用已經(jīng)由財政支付，但其他的公共事業(yè)建設如道路、水利、治安、保潔、村民福利等還由農(nóng)民或村集體自我投入、自我負擔、自我管理。而城市社區(qū)的公共事業(yè)建設則由城市政府投入建設，由市政、教育、公安、環(huán)衛(wèi)等不同部門進行管理。通過比較農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的工作目標，可以發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層自治組織職能的明顯差異，村委會的工作目標包含了實現(xiàn)經(jīng)濟目標、生產(chǎn)經(jīng)營目標、改造社區(qū)環(huán)境、保障村民福利等經(jīng)濟、社會多重目標。而城市社區(qū)的工作目標主要圍繞社區(qū)服務、協(xié)助政務、社區(qū)自治、社區(qū)管理等方面，而且城市社區(qū)為居民提供的社會福利、社會保障、文化教育等社區(qū)服務更為豐富、全面。

改良式的農(nóng)村社區(qū)管理體制改革是在保持現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)管理體制、保持城鄉(xiāng)二元社區(qū)管理制度下，改善農(nóng)村基礎設施、加強公共服務供給、完善村民自治、提高村民生活質(zhì)量的社會改良運動。革命式的農(nóng)村社區(qū)管理體制改革則是要變農(nóng)村社區(qū)管理為城市化社區(qū)管理, 村委會由全能組織變?yōu)閱我唤M織, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層組織與管理體制的一體化。農(nóng)村社區(qū)組織體制改革包括兩個層面, 一是通過“政經(jīng)分開”, 剝離村委會的經(jīng)濟管理職能，使之由“政經(jīng)合一”的組織變?yōu)樾惺股鐣芾�、居民自治職能的基層群眾自治組織。將經(jīng)聯(lián)社、股份合作經(jīng)濟社等集體經(jīng)濟組織與村委會分離, 經(jīng)濟組織實行企業(yè)化管理, 對股東負責、對社員負責、自負盈虧。村民自治組織則由財政供給，負起村民自治、社會管理的責任。

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