本文關(guān)鍵詞：論我國農(nóng)村社區(qū)管理體制改革，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

我國農(nóng)村社區(qū)管理體制改革研究初探

摘要: 本文探討了當(dāng)前我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的突出問題即農(nóng)村社區(qū)管理體制改革問題，分析了我國農(nóng)村社區(qū)的設(shè)置原則、農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的兩種模式以及在目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的理論依據(jù)和現(xiàn)實選擇，以期為我國農(nóng)村社區(qū)管理體制改革提供理論參考。

關(guān)鍵詞: 農(nóng)村社區(qū)；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；農(nóng)村社區(qū)管理體制

黨的十八大做出了“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的戰(zhàn)略部署，開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差別、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要措施，是推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑和重要內(nèi)容, 是提高廣大農(nóng)民生活質(zhì)量和文明程度的迫切要求。村社區(qū)建設(shè)包括社區(qū)服務(wù)、村民自治、體制改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多方面內(nèi)容。農(nóng)村社區(qū)管理體制變革是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要方面。本文將探討以下問題: 一是農(nóng)村社區(qū)的設(shè)置原則；二是農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的兩種實踐模式；三是農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的理論依據(jù)和現(xiàn)實選擇。

一、農(nóng)村社區(qū)的設(shè)置原則

農(nóng)村社區(qū)的設(shè)置模式，包括設(shè)置的地域范圍和組織形式。根據(jù)對目前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐的考察，我國農(nóng)村社區(qū)的設(shè)置應(yīng)堅持以下幾個原則。

1. 應(yīng)以建制村為組織形式和地理范圍來設(shè)立農(nóng)村社區(qū)組織形式及所轄范圍。這是基于目前大多數(shù)農(nóng)村開展社區(qū)建設(shè)的實踐以及多方面綜合考量的結(jié)果。在社區(qū)組織形式上，規(guī)定一村一社區(qū)，即將行政村改為農(nóng)村社區(qū)，統(tǒng)一命名為X X社區(qū)村民委員會，簡稱社區(qū)村委會�！吧鐓^(qū)”標(biāo)識著農(nóng)民生活方式、生活環(huán)境的城市化、現(xiàn)代化，所謂“社區(qū)下鄉(xiāng)，農(nóng)民有了新活法”。同時也意味著農(nóng)村社會管理和服務(wù)方式的城市化，實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，農(nóng)民和市民一樣享有國家提供的公共服務(wù)、社會保障, 農(nóng)民的生活不再只有自我保障和家庭保障。同時，“社區(qū)”還意味著建立一個村民之間友善互助、文明和諧、村民對社區(qū)有歸屬感、認(rèn)同感的社會生活共同體。因此名稱的更改蘊(yùn)涵著豐富深刻的意義和內(nèi)容�！按迕瘛蔽瘑T會意味著在生產(chǎn)方式、人口聚集、生態(tài)景觀、社會保障等方面仍保有農(nóng)村的特點，屬于農(nóng)村社區(qū)。只有經(jīng)過村改居之后的社區(qū)才能改名為社區(qū)居民委員會。

社區(qū)村委會仍適應(yīng)于《村委會組織法》，社區(qū)居委會則適應(yīng)于《居委會組織法》。這是與目前我國城鄉(xiāng)社會管理二元體制相適應(yīng)的一種現(xiàn)實選擇。如果不分條件地、僅從名稱上進(jìn)行村改居，而在養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、低保、社區(qū)管理與服務(wù)等方面不能與城鎮(zhèn)居民實行統(tǒng)一的制度, 那么就不會給村民帶來任何實際利益, 而且會激發(fā)農(nóng)民的過高期望, 進(jìn)而導(dǎo)致管理上的困難和混亂。

2. 一村一社區(qū)的設(shè)置有助于與現(xiàn)行村民自治相銜接。村民委員會是我國農(nóng)村基層分布最廣泛、制度最完善、干部群眾認(rèn)同度最高的社區(qū)組織，社區(qū)村委會的提法有利于充分利用現(xiàn)有村委會的組織資源、權(quán)威資源開展社區(qū)建設(shè)。一村一 社區(qū)的設(shè)置不改變原有村莊經(jīng)濟(jì)關(guān)系、權(quán)力關(guān)系，有利于農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。一村一社區(qū)的設(shè)置不增加新的組織機(jī)構(gòu)、不增加新的管理層級，可以降低管理成本、協(xié)調(diào)工作, 建設(shè)精干高效的村級組織機(jī)構(gòu)。目前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐在地方政府的主導(dǎo)下、通過部門分工、合力推動，在各實驗區(qū)取得了初步成果, 但普遍存在村民參與程度不高的現(xiàn)象。將村民自治引入社區(qū)建設(shè)，使村民在政府組織開展的各項社區(qū)建設(shè)活動中享有話語權(quán)、參與權(quán), 必然有助于調(diào)動村民的參與積極性, 使政府的主導(dǎo)作用與村民的主體作用有機(jī)結(jié)合。

3. 應(yīng)注意區(qū)分農(nóng)村社區(qū)設(shè)置與社區(qū)服務(wù)輻射范圍之間的差別。由于農(nóng)村地域廣闊、人口密度低、村民居住分散, 為降低成本、避免資源浪費，實踐中農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的設(shè)置形式多種多樣。村民委員會是我國農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的群眾性自治組織。社區(qū)服務(wù)中心是面向一定地域的居民開展的以公益性服務(wù)為主的非營利性社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，是一種綜合性的社區(qū)服務(wù)組織，一般定位為事業(yè)法 人地位, 而不是一級行政組織。不同層級的社區(qū)服務(wù)中心擔(dān)負(fù)不同的職能、輻射不同的地域范圍。

4. 還應(yīng)注意區(qū)分農(nóng)村社區(qū)設(shè)置與自治形式多樣化的關(guān)系。在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐中出現(xiàn)了以江西省為代表的、以自然村落為基礎(chǔ)建立社區(qū)的一村多社區(qū)模式, 這一模式適合于村民居住分散的農(nóng)村、由于其規(guī)模范圍較小、村民自治效果顯著。筆者認(rèn)為, 這體現(xiàn)了自治形式和層次的多樣化, 正如城市中居委會合并擴(kuò)大后, 轄區(qū)內(nèi)有多個居住小區(qū), 出現(xiàn)了更貼近居民、更便于居民參與的小區(qū)自治、業(yè)主自治。自治形式的多樣化與農(nóng)村社區(qū)組織的設(shè)置并不矛盾。目前江西的村落社區(qū)建設(shè)也出現(xiàn)了新的改良形式, 力圖形成建制村與自然村落上下貫通的

新形式。2008年九江市彭澤縣開始了“中心+ 村落”農(nóng)村社區(qū)建設(shè)新模式的探索, 即以村委會行政區(qū)劃范圍為單位, 建立以村“兩委”成員為主體的村級農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心；以農(nóng)村自然村或中心自然村帶周邊零星自然村為范圍，成立以農(nóng)村“五老”為主體的村落社區(qū)志愿者協(xié)會開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，以此激發(fā)村“兩委”干部的責(zé)任感，進(jìn)一步調(diào)動村落社區(qū)志愿者協(xié)會和村民參與的積極性。

二、我國農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的兩種實踐模式

根據(jù)對農(nóng)村社區(qū)管理體制改革的力度, 可以把目前的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐分為兩種。一種是改良式建設(shè)，即不改變目前城鄉(xiāng)二元社區(qū)管理體制，仍然保持現(xiàn)有的村委會體制，通過加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城市社區(qū)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸和覆蓋，改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境、縮小城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，這是多數(shù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐中的作法。另一種是革命式建設(shè)，力圖徹底打破城鄉(xiāng)二元社區(qū)管理體制的分割狀態(tài)、改革村委會組織，實現(xiàn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)管理體制。例如上海浦東等地提出“村資分開”, 實行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會分開, 使村委會與城市居委會一樣成為履行社會管理和服務(wù)職能的單一性組織。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中是否要創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制、如何創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制? 筆者認(rèn)為，必須立足于我國現(xiàn)有的城鄉(xiāng)關(guān)系來回答此問題。

1. 我國農(nóng)村社區(qū)管理體制的改革既要順應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史潮流，又必須與其現(xiàn)有架構(gòu)相協(xié)調(diào)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的社會背景下開始的, 但同時也是在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的框架下展開的。從理論講, 城鄉(xiāng)之間的差異主要體現(xiàn)在生產(chǎn)方式和人口密度的不同。而我國的城鄉(xiāng)關(guān)系不同于其他國家的最大特色在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征鮮明。因此,黨的十八大特別指出: 要著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有三重表現(xiàn): 一是城鄉(xiāng)之間在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差距，二是城鄉(xiāng)社會政策的二元化。城鄉(xiāng)在以社會保障為核心的社會政策方面差異顯著, 在保障水平、保障方式、資金來源、管理制度等方面均體現(xiàn)出制度性差異。三是城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制的二元化。在管理制度上，農(nóng)村一般是指“擁有農(nóng)業(yè)用地、資產(chǎn)仍為集體所有，戶籍性質(zhì)為農(nóng)業(yè)戶口, 基礎(chǔ)設(shè)施未納入城市管理,居民社會保障、社會福利執(zhí)行農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)。”我國城鄉(xiāng)差距非常大, 城鄉(xiāng)發(fā)展差距的縮小、城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)一絕非朝夕之事。這兩個難題的破解必然是一個復(fù)雜、長期的過程，這些

復(fù)雜的制度安排絕非短期可以解決, 需要各級政府根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)條件、城市化程度等因素進(jìn)行精心設(shè)計、統(tǒng)籌安排。

2. 村委會與居委會在職能上的差異顯著是城鄉(xiāng)基層管理體制二元化的主要表現(xiàn)。村委會承襲了計劃經(jīng)濟(jì)時期人民公社體制下政經(jīng)不分的歷史遺產(chǎn)，仍是一個多功能的組織，對本村負(fù)有社會管理、政治動員、生產(chǎn)經(jīng)營、辦理公益等多種功能，集經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、村民自治和服務(wù)于一身，對村莊負(fù)有全面責(zé)任，類似于計劃經(jīng)濟(jì)時期的城市單位，盡管在實行家庭承包經(jīng)營后，村委會不再直接組織農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營，但是仍對集體資產(chǎn)負(fù)有經(jīng)營管理的職能，，一些地方村黨支部、村民委員會和村經(jīng)濟(jì)合作社，領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職，集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會實際上仍是一體化的。而在組織功能高度分化的城市社會，居委會功能單一，是一個對居民履行社會管理和服務(wù)職能的群眾性自治組織，不再擔(dān)負(fù)發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的職責(zé)，城市的生產(chǎn)經(jīng)營功能則由企業(yè)擔(dān)當(dāng)。目前農(nóng)村村干部工資和辦公費用已經(jīng)由財政支付，但其他的公共事業(yè)建設(shè)如道路、水利、治安、保潔、村民福利等還由農(nóng)民或村集體自我投入、自我負(fù)擔(dān)、自我管理。而城市社區(qū)的公共事業(yè)建設(shè)則由城市政府投入建設(shè)，由市政、教育、公安、環(huán)衛(wèi)等不同部門進(jìn)行管理。通過比較農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的工作目標(biāo)，可以發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層自治組織職能的明顯差異，村委會的工作目標(biāo)包含了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)、改造社區(qū)環(huán)境、保障村民福利等經(jīng)濟(jì)、社會多重目標(biāo)。而城市社區(qū)的工作目標(biāo)主要圍繞社區(qū)服務(wù)、協(xié)助政務(wù)、社區(qū)自治、社區(qū)管理等方面，而且城市社區(qū)為居民提供的社會福利、社會保障、文化教育等社區(qū)服務(wù)更為豐富、全面。

改良式的農(nóng)村社區(qū)管理體制改革是在保持現(xiàn)有農(nóng)村社區(qū)管理體制、保持城鄉(xiāng)二元社區(qū)管理制度下，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)公共服務(wù)供給、完善村民自治、提高村民生活質(zhì)量的社會改良運(yùn)動。革命式的農(nóng)村社區(qū)管理體制改革則是要變農(nóng)村社區(qū)管理為城市化社區(qū)管理, 村委會由全能組織變?yōu)閱我唤M織, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層組織與管理體制的一體化。農(nóng)村社區(qū)組織體制改革包括兩個層面, 一是通過“政經(jīng)分開”, 剝離村委會的經(jīng)濟(jì)管理職能，使之由“政經(jīng)合一”的組織變?yōu)樾惺股鐣芾怼⒕用褡灾温毮艿幕鶎尤罕娮灾谓M織。將經(jīng)聯(lián)社、股份合作經(jīng)濟(jì)社等集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會分離, 經(jīng)濟(jì)組織實行企業(yè)化管理, 對股東負(fù)責(zé)、對社員負(fù)責(zé)、自負(fù)盈虧。村民自治組織則由財政供給，負(fù)起村民自治、社會管理的責(zé)任。

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