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日本社區(qū)管理特點(diǎn)分析及比較

發(fā)布日期： 2012-02-19 發(fā)布：  

  2012年第1期目錄       本期共收錄文章20篇

　　 日本社區(qū)管理一般認(rèn)為是包括政府層面和民間層面的混合型管理，，本文通過(guò)對(duì)有關(guān)資料分析，總結(jié)出日本社區(qū)管理的若干特點(diǎn)。并在此基礎(chǔ)上，對(duì)比了中日社區(qū)管理的幾個(gè)方面的異同，以為我國(guó)社區(qū)管理的改革提供參考。
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　　日本社區(qū)管理的特點(diǎn)分析
　　 日本的社區(qū)管理具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。
　　 （一）自律性。日本社區(qū)管理具有自律性。20世紀(jì)50年代中期，日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，并在20世紀(jì)70年代跨入工業(yè)化社會(huì)。新一輪的城市化浪潮改變了人們的生活方式和生存空間。隨著城市居民與地域社會(huì)的功能性互動(dòng)和交換關(guān)系的變化，居民對(duì)賴以生存的環(huán)境問(wèn)題也空前關(guān)注，居民環(huán)保運(yùn)動(dòng)此起彼伏，日本政府逐漸意識(shí)到環(huán)境狀況對(duì)競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)中人心安定的重要作用。為了確保居住的安定感和長(zhǎng)期性，使經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，日本政府適時(shí)調(diào)整城市基層管理機(jī)制，提倡居民作為主體參與社區(qū)的建設(shè)與完善，賦予社區(qū)自治組織更多的自主權(quán)和自治功能。因此，這一時(shí)期的社區(qū)自治組織，既完善著協(xié)助政府實(shí)施行政管理的功能，又強(qiáng)化著地域社區(qū)居民自主、自治的力度，活動(dòng)機(jī)制也逐漸從以他律性為主轉(zhuǎn)向以自律性為主。自律性的特征還表現(xiàn)為，社區(qū)居民和社區(qū)居民民主產(chǎn)生的社區(qū)自治組織有獨(dú)立于其他組織的法律地位。
　　 （二）自主性。所謂自主性是指能夠按自己意愿做事，自由地表達(dá)自身意愿，獨(dú)立制定決策，做自己想要做的事，避免回避責(zé)任與義務(wù)。社區(qū)居民是社區(qū)的主人，社區(qū)自治是全體社區(qū)居民意志的集合。通常認(rèn)為，日本社區(qū)管理是屬于混合型的。所謂混合，一般是指政府和民間都參與了社會(huì)管理，社區(qū)管理是兩種力量共同作用的結(jié)果。由社區(qū)居民自發(fā)組成的社區(qū)自治組織有著自己的獨(dú)立意志，并根據(jù)自己的意志自主管理社區(qū)事務(wù)，政府在這里起的作用，只是根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦囊筮M(jìn)行扶持和幫助，政府只是幫助社區(qū)而已，決定權(quán)還是在于社區(qū)民眾。日本社區(qū)組織具有很強(qiáng)自主性，在與政府方面意見(jiàn)發(fā)生沖突時(shí)，社區(qū)組織傾向于維護(hù)自身利益，社區(qū)本身意見(jiàn)居于優(yōu)勢(shì)地位，混合型社區(qū)管理模式并沒(méi)有改變社區(qū)的自主性乃至自治的本質(zhì)屬性。
　　 （三）目標(biāo)性。日本社區(qū)管理的所有活動(dòng)，都以本社區(qū)的健康發(fā)展和居民的安居樂(lè)業(yè)為目標(biāo)，除此以外的任何要求都不是社區(qū)管理的目標(biāo)。因?yàn)檫@樣一個(gè)特點(diǎn)，社區(qū)管理組織的一切作為，都是以社區(qū)本身的需要作為出發(fā)點(diǎn)，而不是以其他地區(qū)的需要或者是政府的指令作為工作目標(biāo)。即便是地域中心這樣的政府機(jī)構(gòu)，其管理的目標(biāo)，仍然是為社區(qū)服務(wù)和提供更好的條件方便居民。簡(jiǎn)而言之，政府這時(shí)所扮演的，正是一個(gè)社區(qū)仆人的角色，它所提供的只是服務(wù)。而町內(nèi)會(huì)、住區(qū)自治會(huì)、住區(qū)協(xié)議會(huì)這樣的自治組織，更是純粹的社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)的社區(qū)組織機(jī)構(gòu)，使社區(qū)管理不斷完善化，是其存在的唯一意義。社區(qū)管理的本體性，還體現(xiàn)為在遵守國(guó)家法律法規(guī)的前提下，社區(qū)具有自主意志和遵循社區(qū)居民利益至上、社區(qū)居民意見(jiàn)至上的民主決策原則。
　　 （四）中立性。社區(qū)自治組織不是政黨組織，日本《地方自治法》規(guī)定“地緣團(tuán)體不得為特定政黨所利用”。所以，社區(qū)自治組織不從屬于任何政黨，也不在任何政黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，它不必參與黨派之間的競(jìng)爭(zhēng)，不必踐行任何政黨的意識(shí)形態(tài)和任何政黨的政治原則。因此，日本社區(qū)管理不存在進(jìn)行意識(shí)形態(tài)選擇的問(wèn)題，法律允許的意識(shí)形態(tài)或者宗教信仰在社區(qū)管理中被無(wú)差異地對(duì)待，社區(qū)本身才是最高的意識(shí)形態(tài)。社區(qū)自治組織不是政府組織，它是民間組織，沒(méi)有行政級(jí)別，實(shí)行自我管理，因此不存在任何形式的行政命令，也不必為了配合政府目標(biāo)而被迫行動(dòng)。實(shí)際上恰恰相反，政府倒是要為配合社區(qū)而作出種種活動(dòng)。社區(qū)擺脫黨派之爭(zhēng)和政府角度的考量，極力實(shí)現(xiàn)組織的使命，或者可以說(shuō)，社區(qū)組織是沒(méi)有政治性的，它唯一的目標(biāo)就是社區(qū)利益最大化。但這并不妨礙非營(yíng)利組織接受政府的撥款，事實(shí)上，無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家，政府的撥款都是非政府組織資金來(lái)源的一個(gè)重要方面，但是政府的資助并沒(méi)有也不可能成為干涉社區(qū)自治組織自主活動(dòng)的理由，所起的只是幫助、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的作用。
　　 （五）參與性。日本非政府社區(qū)組織是由社區(qū)全體居民自發(fā)形成的，幾乎每個(gè)居民都是社區(qū)組織的成員。有學(xué)者介紹，日本全國(guó)的居民自治組織中，加入率即參加者在本地區(qū)全體居民中所占的比率達(dá)95%以上者為89.2%，其中農(nóng)村地區(qū)更達(dá)96.6%。1979年，據(jù)埕玉縣自治振興中心調(diào)查，該縣所屬的町內(nèi)會(huì)中，加入率達(dá)到100%的已經(jīng)占到65%，加入率達(dá)到91%～95%的占25%�？梢�(jiàn)，日本的社區(qū)組織有著十分雄厚的居民基礎(chǔ)，這就是社區(qū)自治組織代表居民展開(kāi)各種活動(dòng)、向政府表達(dá)訴求、影響地方政府決策和民眾民主參政議政的必要條件。
　　 中國(guó)和日本社區(qū)管理的幾點(diǎn)比較
　　 中國(guó)和日本有著幾乎一樣的文化淵源，卻走著迥然相異的發(fā)展路徑。
　　 首先，社區(qū)管理中的政府介入程度不同。我國(guó)政府對(duì)于社區(qū)管理是深度介入，社區(qū)相對(duì)沒(méi)有自主性。對(duì)于中日社區(qū)政府介入的差異，可以認(rèn)為是自主神經(jīng)中樞和神經(jīng)中樞終端的差異，日本的管理是無(wú)數(shù)個(gè)獨(dú)立神經(jīng)中樞自主運(yùn)行的結(jié)果，而我國(guó)則是一個(gè)獨(dú)立神經(jīng)中樞和無(wú)數(shù)個(gè)神經(jīng)終端的運(yùn)行結(jié)果。或許可以這樣定義：日本社區(qū)是一個(gè)個(gè)具有獨(dú)立神經(jīng)中樞和末端執(zhí)行功能的完整系統(tǒng)，而我國(guó)的社區(qū)則僅具備末端執(zhí)行功能，是體現(xiàn)高層神經(jīng)中樞意志的工具系統(tǒng)。
　　 其次，中日社區(qū)管理中社區(qū)居民參與管理的程度不同。日本的社區(qū)組織中，該地域的居民也并不一定就是該地域社區(qū)組織的成員，只有加入以后才成為成員，并擁有表決權(quán)。而社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也是由組織的全體成員經(jīng)過(guò)民主程序產(chǎn)生的，這種組織程序，保證了日本居民較高的參與性�！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第七條規(guī)定：“居民委員會(huì)由主任、副主任和委員共五至九人組成。多民族居住地區(qū)，居民委員會(huì)中應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少的民族的成員。”可見(jiàn)這里的所謂居民委員會(huì)是指的社區(qū)居民管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)這個(gè)范圍的管理工作，因此其地位有些類似于政府機(jī)構(gòu)。居民并不是居民委員會(huì)成員，僅僅是指居住在這里的人，居民普遍參加的社區(qū)組織其實(shí)是不存在的。
　　 第三，社區(qū)自治組織的設(shè)置與存在方式有根本區(qū)別�！吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第六條規(guī)定：“居民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、規(guī)模調(diào)整，由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府決定�！笨梢�(jiàn)，作為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，其存在方式不取決于當(dāng)?shù)氐木用瘢侨Q于某個(gè)區(qū)域的城市政府。日本憲法規(guī)定，地方公共團(tuán)體是獨(dú)立于中央政府的法人，關(guān)于地方公共團(tuán)體的組織及運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)，根據(jù)地方自治的宗旨由法律規(guī)定之。這個(gè)差異同時(shí)也表明，中日社區(qū)與政府存在著位置差別，日本社區(qū)和政府處于同等地位，可以平等地談判，因此，日本社區(qū)不可能成為貫徹政府意圖的工具。
　　 作者單位：廣州市委黨校公共管理教研部
　　 （責(zé)編/彭瀾）

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