本文關(guān)鍵詞：制度增權(quán):社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

旅游學(xué)刊第２７卷２０１２年第２期

制度增權(quán)：社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革
左

冰１”，保繼剛１

（１．中山大學(xué)旅游學(xué)院，廣東廣州５１０２７５；２．云南財經(jīng)大學(xué)旅游學(xué)院，云南昆明６５０２２１）

［摘

要］社區(qū)參與旅游發(fā)展失敗的原因可以歸結(jié)為三個方
出立足于當代中國社會現(xiàn)實的理論和實踐路徑。近 年來，有研究者轉(zhuǎn)向于尋找社區(qū)增權(quán)的范例¨１，以 及探討社區(qū)參與中的權(quán)力不平等舊一問題，但這些研 究未能深人到權(quán)力來源的權(quán)利層面，不能真正突破 社區(qū)參與研究的困局。筆者相信，許多對于中國問 題有著深切觀察的旅游研究者對社區(qū)居民參與權(quán)利 失敗問題都有所意識，遺憾的是，他們中大多數(shù)人都 悲觀地認為在當前的制度環(huán)境下，社區(qū)參與在中國 無解而不再予以深究。 權(quán)利是為道德和法律所確證的權(quán)力和利益Ｈ。。 權(quán)利失敗實質(zhì)上意味著現(xiàn)行法律、制度以及公共政 策未能真正承認社區(qū)居民的參與權(quán)利，并對其做出 保障性規(guī)定，屬于一種制度性“無權(quán)”或“去權(quán)”。制 度問題必須通過制度變革才能解決。本文以馬克思 地租理論為起點，結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，通過典型案例 研究，剖析我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)及其決定的旅游 開發(fā)增值收益分配在理論上和現(xiàn)實中的矛盾性，尋 找社區(qū)參與權(quán)利失敗的制度性根源，并在此基礎(chǔ)上 指出推動中國農(nóng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)制 度變革之路。 １旅游開發(fā)收益及其分配：理論模型和現(xiàn)實案例 經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。社區(qū)參與作為一種政 治主張或政治行動屬于上層建筑范疇，但其根源來 自經(jīng)濟利益沖突。事實上，古今中外最重要的政治 問題即利益分配問題，所有制度的設(shè)計無非是為了

面：權(quán)利失敗、機會缺失與能力匱乏。對于后兩者，研究者們 已經(jīng)開展了廣泛的研究。而針對社區(qū)居民“無權(quán)”和“去權(quán)”
的權(quán)利失敗狀況，學(xué)術(shù)界至今缺乏應(yīng)有的關(guān)注。文章以馬克

思地租理論為起點，結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，通過對典型案例的 研究，剖析了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)及其決定的旅游開發(fā)增
值收益分配在理論上和現(xiàn)實中的矛盾性，提出了“吸引物

權(quán)”這一新型的產(chǎn)權(quán)權(quán)利，并指出我國農(nóng)村社區(qū)參與權(quán)利失 敗的制度性根源在于集體土地所有權(quán)受限制支配、所有權(quán)主 體“虛位”和吸引物權(quán)“缺位”，最后，在此基礎(chǔ)上提出了推動 中國農(nóng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的土地權(quán)利變革之路。 ［關(guān)鍵詞］旅游；土地產(chǎn)權(quán)；吸引物權(quán)；社區(qū)參與；傣族園 ［中圖分類號］Ｆ５９
［文獻標識碼】Ａ ［文章編號］１００２—５００６（２０１２）０２—００２３—０９

在中國，社區(qū)參與旅游發(fā)展失敗的原因可以歸 結(jié)為三個方面：權(quán)利失敗、機會缺失與能力匱乏…。 對于后兩者，研究者們已經(jīng)開展了廣泛的研究。對 于居于社區(qū)參與核心的權(quán)利問題，學(xué)術(shù)界至今缺乏 應(yīng)有的關(guān)注。社區(qū)參與作為西方政治文明和政治制 度產(chǎn)物，本質(zhì)上是一種地方性知識。將其引人中國， 首當其沖應(yīng)進行知識的場域轉(zhuǎn)換，即情景化處理①。 而我國旅游界對于社區(qū)參與的研究，屬于實證先行 甚至應(yīng)用先行。這種拿來主義方法所導(dǎo)致的結(jié)果就 是，對社區(qū)參與概念的膚淺化理解和理論粘貼，提不
［基金項目］本研究受國家自然科學(xué)基金項目（７０９６３０１６）資 助。［Ｔｈｉｓ
ｓｔｕｄｙ ｗａｓ ｓｕｐｐｏｓｅｄ ｏｆ ｂｙ
ａ

達致更優(yōu)或更公平的利益分配方式。在馬克思看 來：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有 關(guān)”；恩格斯也同樣認為：“革命的開始和進行將是 為了利益，而不是為了原則，只有利益能夠發(fā)展為原 則。””１旅游收益在旅游發(fā)展之前是不存在的，或者 說是潛在的，旅游發(fā)展之后才逐漸浮現(xiàn)出來，并成為

ｇｒａｎｔ ｆｒｏｍ ＺＵＯ

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Ｎａｔｕｒａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅ

Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ

Ｃｈｉｎａ（ｔｏ

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７０９６３０１６）．］
［收稿日期］２０１１一０７—１８“修訂日期］２０１１—１１—２４

［作者簡介】左冰（１９７３一），女，四川宜賓人，中山大學(xué)旅游 學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向為旅游經(jīng)濟學(xué)、旅 游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策、旅游基礎(chǔ)理論、社區(qū)參與與社區(qū)增權(quán)、旅 游影響，Ｅ．ｍａｉｌ：ｚｕｏｂｉｎｇｌ２１４＠１２６．ｃｏｒｎ；保繼剛（１９６４一）， 男，云南個舊人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向為旅游研
究和旅游規(guī)劃。

①法國學(xué)者丹納（Ｔａｉｎｅ）在《藝術(shù)哲學(xué)》一書中指出，研究一項 藝術(shù)品應(yīng)當首先考慮它所產(chǎn)生的“種族、環(huán)境與時代”。筆者深以為 然，而且認為，在借鑒中西方其他理論學(xué)說與概念中，也理當采用這 種研究態(tài)度和思考方式，以避免知識論上的“語境誤置”。

萬方數(shù)據(jù)

左冰等ｌ制度增權(quán)：社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革

第２７卷２０１２年第２期

人們所爭奪的對象。社區(qū)參與實質(zhì)上涉及的正是旅 游資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)甚至資本后所形成的收益的分配 與管理問題。因此，要了解社區(qū)參與，必須首先對旅 游開發(fā)所獲得的利益進行詳細的剖析，之后再觀察 在現(xiàn)有制度下這種利益是如何進行分配的，才能真 正深入認識為什么需要社區(qū)參與和社區(qū)參與失敗的 緣由。對這些問題的分析不僅需要大量實踐與調(diào) 查，更需要從理論上對地租、土地價格、分配理論、產(chǎn) 權(quán)及其結(jié)構(gòu)等問題有清楚的認識。馬克思的地租理 論提供了堅實的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)和分析的起點。
１．１

的土地上的等量資本所具有的不同生產(chǎn)率的結(jié)果； 而級差地租Ⅱ則源于同一地塊上連續(xù)投資所獲得的 勞動生產(chǎn)率的差別，是由追加投資帶來的超額利潤。 并且，級差地租Ⅱ并不立即全部轉(zhuǎn)化為租金流入土 地所有者手中。地租額的高低是在土地出租時在租 約中確定的。地租額一經(jīng)確定后，在租約有效期內(nèi)， 由農(nóng)業(yè)資本家連續(xù)追加投資所生產(chǎn)的超額利潤全部 落在農(nóng)業(yè)資本家手里。但到租約期滿后，土地可能 產(chǎn)生的級差地租ＩＩ，在締結(jié)新租約時，就會全部轉(zhuǎn)歸 土地所有者占有。馬克思認為，在資本主義制度下， 除了級差地租和絕對地租兩種基本地租形式之外， 還存在著壟斷地租，它只存在于某些具有特殊自然 條件的土地上。而且，非農(nóng)業(yè)用地“不論瀑布、富饒 的礦山、生產(chǎn)魚類的水域，還是位置有利的建筑地 段”同樣具有級差地租和絕對地租等形式¨１。 馬克思所解析的地租理論主要是商品經(jīng)濟條件 下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地價值和地租的一般規(guī)律。由于農(nóng) 業(yè)有機構(gòu)成較低，當土地用途由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)為非農(nóng) 用途如開發(fā)旅游，并因發(fā)展旅游而與其他非農(nóng)活動 和非農(nóng)性基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生聯(lián)系之后，無疑還會帶來土 地價值的增加，即土地增值。一般而言，土地增值的 來源主要有三種¨１。一是要素投入增值，即等量生 產(chǎn)要素投入于同一地塊，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與非農(nóng)業(yè) 勞動生產(chǎn)率的差異產(chǎn)生的超額利潤。包括兩類：內(nèi) 力增值和外力增值。前者是由于追加生產(chǎn)要素產(chǎn)生 的（類似級差地租ＩＩ），后者則來自外部因素如基礎(chǔ) 設(shè)施的修建可能改變區(qū)位條件而使土地增值（類似 級差地租Ｉ）。二是供求增值，土地的供給是固定 的、有限的。隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展和人口的增加， 對土地的需求日益增加，形成了相對無限的需求對 相對有限的土地的爭奪，從而使地價不斷上漲。三 是用途性增值，這是指土地利用方式改變后導(dǎo)致的 土地價值的增加，如土地由農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)樯逃玫兀?所獲利潤可能會成倍增長。除此之外，還有反通貨 膨脹增值、利息率的變動影響土地增值，以及土地交 易的低進高出形成增值等等一１。 為方便研究，首先假設(shè)有一塊純粹的自然土地 被開發(fā)用于旅游。其所產(chǎn)生的收益將主要包括以農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)率衡量的地租、投人增值部分、供求增值部分 以及改變生產(chǎn)用途增值部分。要素投入可導(dǎo)致土地 絕對地租和級差地租的同時增加，而供求矛盾僅導(dǎo) 致農(nóng)村土地絕對地租的增加。接下來再考慮改變生 產(chǎn)用途部分。一塊土地被用于發(fā)展旅游，可能會成 為建設(shè)用地（含經(jīng)營性用地，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂

旅游開發(fā)收益的來源與構(gòu)成 馬克思曾指出：“土地是一切生產(chǎn)和一切存在

的源泉�！薄В蓖恋赜捎谄洫毺氐奈锢硖匦�，成為人類 進行一切生活和生產(chǎn)活動的場所和空間。對于旅游 而言，土地的承載作用好比人們常說的“皮之不存， 毛將焉附”。它不僅是勞動對象，而且是重要的勞 動資料，是旅游收益形成的本源和物理載體。本文 的分析就從土地開始。 在《資本論》第三卷第三十七至四十七章中，馬 克思全面研究了級差地租、絕對地租及資本主義地 租的產(chǎn)生，分析了地租形成的本質(zhì)原因和變動的一 般規(guī)律。馬克思認為，任何物品要具有價值，必須是 用來交換的人類勞動產(chǎn)品。自然狀態(tài)的土地，未經(jīng) 人類的開發(fā)，沒有投入人類勞動，因而不存在價值， 也沒有以這種價值為基礎(chǔ)的用貨幣表觀出來的價 格。但是，土地具有特殊的使用價值。在一定的勞 動條件下，土地能為人類永續(xù)提供產(chǎn)品和服務(wù)，即產(chǎn) 生地租。正因為有了地租，才產(chǎn)生了土地價格。因 此，“土地價格無非是出租土地的資本化的收 入�！罚� 馬克思繼而以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為例區(qū)分了三種形式的 地租：絕對地租、級差地租和壟斷地租。馬克思認 為，在資本主義生產(chǎn)方式下，耕種任何土地都必須 交納地租，這與土地的等級無關(guān)，只是由于土地所有 權(quán)的壟斷而必須交納的地租，這就形成了絕對地租。 當這種土地經(jīng)營的壟斷與土地自然條件的差別同時 結(jié)合在一起的時候，就產(chǎn)生了級差地租。馬克思根 據(jù)造成土地等級原因的不同，將由于土地豐度（肥 力）和位置差異產(chǎn)生的級差地租稱為級差地租Ｉ； 將由于在同一地塊上各個連續(xù)投資的勞動生產(chǎn)率差 異所產(chǎn)生的級差地租稱為級差地租Ⅱ。由于地租是 農(nóng)業(yè)資本家為了取得土地使用權(quán)而繳給土地所有者 的超過平均利潤以上的那部分剩余價值。因此，級 差地租Ｉ可看作是投在面積相等而肥力和位置不同

萬方數(shù)據(jù)

旅游學(xué)刊第２７卷２０１２年第２期

壟斷地租●……………………一！

權(quán)、消費權(quán)和其他與財產(chǎn)有關(guān)的 權(quán)利。不要把財產(chǎn)權(quán)視作單一的 權(quán)利，而應(yīng)當把它視作若干獨立 權(quán)利的集合體。其中的一些或甚 至其中的很多獨立權(quán)利可以在不 喪失所有權(quán)的狀況下予以讓 與�！薄Ы胁煌漠a(chǎn)權(quán)安排和產(chǎn)權(quán)

周邊土地增值………Ｉ－…………………’
旅游經(jīng)營收益 圖１
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ｉｎｃｏｍｅ ｆｒｏｍ ｔｏｕｒｉｓｍ

結(jié)構(gòu)決定了收益分配的結(jié)構(gòu)。產(chǎn) 權(quán)歸一人所有，產(chǎn)生的收入也應(yīng)

旅游收益的來源與類型
ａｎｄ ｔｙｐｅｓ ｏｆ

全部歸其所有，但產(chǎn)權(quán)如被分割 并分屬不同的個人，其產(chǎn)生的收 入也應(yīng)在不同的個人之間分割。 在我國，城鎮(zhèn)土地（包括國有和 集體所有）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對清晰， 而農(nóng)村國有土地與農(nóng)村集體土地 的權(quán)利結(jié)構(gòu)及其基本特征則有所 差異�？紤]到農(nóng)村土地上的旅游 開發(fā)是社區(qū)參與問題的焦點所 在，本文重點選取農(nóng)村土地包括 集體土地和國家所有集體使用的 土地進行剖析。 土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束是以物權(quán) 理論為基礎(chǔ)的。土地產(chǎn)權(quán)為不動 產(chǎn)物權(quán)。不動產(chǎn)物權(quán)又分自物權(quán) 和他物權(quán)。自物權(quán)為一項完整的 權(quán)利，其內(nèi)容包括占有、使用、收 益、處分四項權(quán)能，統(tǒng)稱所有權(quán)； 他物權(quán)是設(shè)定在自物權(quán)上的各項 權(quán)利，是因客觀經(jīng)濟發(fā)展需要而 形成的¨“。按照我國現(xiàn)行物權(quán) 理論，國家土地所有權(quán)是一項土 地的完全支配權(quán)，即對土地具有 占有、管理、使用、收益、處分等全 面支配的物權(quán)。農(nóng)村土地，從所 有權(quán)形態(tài)上可分為農(nóng)民集體所有 的土地和國家所有農(nóng)民集體使用 的土地。２００７年頒布的《中華人 民共和國物權(quán)法》第六十條規(guī)

ｓｏｕｒｃｅｓ

和商品住宅）或旅游吸引物①。建筑、商業(yè)用地價格一般具有可測量的 特點，其價值增值計算較為簡單。而旅游吸引物則較為復(fù)雜。因此，分析 的第二步需要在這塊被簡化的土地上增添其所承載和培育的自然旅游 資源及其產(chǎn)生的吸引力價值，如野生動植物、自然美景等。物質(zhì)的使用 價值并非一成不變，而是社會建構(gòu)的。在這個世界未出現(xiàn)旅游業(yè)之前， 土地和任何物質(zhì)的使用價值中都不包含旅游功能。當商業(yè)形態(tài)的旅游 出現(xiàn)之后，從理論上說，旅游功能便成為了任何土地的使用價值中的一 個部分，包括環(huán)境價值、生態(tài)價值、觀賞價值、審美價值、符號價值和科 學(xué)價值等等，本文總稱為旅游吸引價值。當這塊具有旅游吸引價值的 土地被開發(fā)成為旅游吸引物之后，吸引價值便進入土地價格，成為導(dǎo)致 土地增值的一個重要部分。鑒于旅游吸引物中還包含有人文資源類 型，分析的第三步還必須考慮土地上的物化勞動情況。如果這塊土地 經(jīng)過了長期的開發(fā)利用，已經(jīng)物化了人類勞動，當其成為旅游商品時， 無論是種植的植物、繁衍的動物、開墾的梯田、創(chuàng)造的藝術(shù)、鋪設(shè)的道 路、建設(shè)的寺廟還是長期定居形成的村落，其物化勞動部分所形成的價 值無疑應(yīng)當轉(zhuǎn)移到土地價格中，成為土地增值收益的一部分。最后，對 這塊土地進行旅游開發(fā)所產(chǎn)生的外部性還將導(dǎo)致其周邊土地和資產(chǎn)升 值，居民也可以從直接或間接的旅游經(jīng)營中收益。綜上，可以將旅游資 源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的增值收益的來源與類型概括如圖１所示。圖中虛線表 示旅游開發(fā)形成的增值收益在租期結(jié)束后將轉(zhuǎn)化為不同的地租類型。
１．２

土地產(chǎn)權(quán)配置及其決定的理想的旅游收益分配結(jié)構(gòu) 在各個社會形態(tài)中，不同的土地所有權(quán)都要在經(jīng)濟上得以體現(xiàn)。

地租就是土地所有者憑借土地所有權(quán)而獲得的收人，這是不同社會形 態(tài)地租的共同點。馬克思指出：“地租是土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式。一 切形式的地租，都是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上實現(xiàn)自己、增值自己的形 式�！薄�。在馬克思所處的時代，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)單一，所有權(quán)實際上是占 有、使用、收益和處分等等權(quán)能的總稱。而現(xiàn)代的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)通常表現(xiàn)為 三權(quán)（即所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)）分離，而且日益細分化。因此，還需 在馬克思的地租理論基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展對土地產(chǎn)權(quán)及其 決定的收益分配結(jié)構(gòu)進行分析。 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為，產(chǎn)權(quán)是對財產(chǎn)的各種權(quán)利的總稱。它由一系 列權(quán)利束組成。《牛津法律大辭典》把產(chǎn)權(quán)定義為：“財產(chǎn)權(quán)是指存在 于任何客體之中或之上的完全權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓
．２５．

①在理論上，旅游吸引物用地應(yīng)屬于

經(jīng)營性用地，因其已經(jīng)被轉(zhuǎn)換為商業(yè)用途， 但不一定屬于建設(shè)用地，也不排斥其同時 作為農(nóng)用地或其他用途。為便于分析，本 文將旅游吸引物用地從各類用地中剝離出 來進行專門分析。

萬方數(shù)據(jù)

左冰等Ｉ制度增權(quán)：社區(qū)參與旅游發(fā)晨之土地權(quán)利變革

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定：“集體土地所有權(quán)是指農(nóng)民集體共同行使的一 項所有權(quán)�！睂τ趪宜修r(nóng)民集體使用的土地， 《物權(quán)法》規(guī)定應(yīng)依法實行土地承包經(jīng)營制度（見 《物權(quán)法》第一百二十四和第一百二十五條）。土地 承包經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營 的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。按照最高人 民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用 法律問題的解釋》，土地承包經(jīng)營權(quán)“其權(quán)利性質(zhì)應(yīng) 屬于物權(quán)”。 依據(jù)馬克思的地租理論，地租是土地產(chǎn)權(quán)人憑 借土地權(quán)利分享的一份生產(chǎn)成果。農(nóng)村土地按照實 際經(jīng)濟形式劃分為：國家所有土地、國有土地集體使 用、集體土地集體使用、集體土地個人承包、國家所 有集體成員個人承包。在未進行旅游開發(fā)之前，農(nóng) 民憑借其擁有的產(chǎn)權(quán)權(quán)利可直接或間接地參與地租 分配�？梢跃唧w劃分為以下幾種情形：①國有土地 國家使用，收益屬于國家，農(nóng)民無權(quán)利直接參與分 配；②國有土地集體使用，收益歸集體，農(nóng)民憑使用 權(quán)參與分配，可與集體成員共享地租；③國有土地個 人承包使用，收益歸個人，農(nóng)民憑承包經(jīng)營權(quán)獲得全 部地租；④集體土地集體經(jīng)濟使用，收益歸集體，農(nóng) 民憑所有權(quán)參與分配，可與集體成員共享地租；⑤集 體土地個人承包使用，收益歸個人，農(nóng)民憑承包經(jīng)營 權(quán)獲得全部地租。 由于我國農(nóng)村土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)移，在進行旅 游開發(fā)時，開發(fā)商一般通過租賃的形式獲取土地的 使用權(quán)。理論上，租賃金除了應(yīng)當足以補償該塊土 地在當時當?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)條件下能夠產(chǎn)生的地租以及 租期內(nèi)的地租流外，還應(yīng)當包括全部或部分土地增 值收益。為此，逐項考慮以下情況：①外力增值。這 部分收益來自社會其他投入行為的正外部性，將導(dǎo) 致級差地租Ｉ的增加，應(yīng)當歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。② 內(nèi)力增值。即開發(fā)商租賃土地后投人生產(chǎn)要素產(chǎn)生 的收益，在租賃期內(nèi)應(yīng)歸開發(fā)商所有，租賃期結(jié)束后 歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。③供求增值。由于旅游開發(fā)土 地租賃期較長，通常在４０年左右，因而需要考慮因 土地供求矛盾導(dǎo)致的土地增值收益，土地產(chǎn)權(quán)人應(yīng) 當獲得全部收益。④土地利用方式改變增值。旅游 開發(fā)將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變成為經(jīng)營性用地，其土地增值 收益應(yīng)當歸土地產(chǎn)權(quán)人所有；當?shù)厣细街镆蚱湮?引價值被實現(xiàn)時，無論是其天然部分還是物化勞動 部分都應(yīng)歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。⑤預(yù)期收益。如反通 貨膨脹增值、利息率的變動影響土地增值、土地交易 低進高出形成增值等應(yīng)歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。⑥旅游
?２６?

開發(fā)的外部性。旅游開發(fā)不僅將帶來周邊土地和農(nóng) 民資產(chǎn)的增值，還可以為擁有土地的農(nóng)民帶來經(jīng)營 旅游業(yè)的商機，增加地方貿(mào)易機會，促進社會經(jīng)濟發(fā) 展。這是開發(fā)商的努力和投資行為對整個社會產(chǎn)生 的正效益。由于這種外部性外生于市場交換機制， 開發(fā)商難以得到補償和回報，如若不建立合理的激 勵機制，將導(dǎo)致嚴重的生產(chǎn)不足問題（即開發(fā)商不 愿投資旅游）。按照科斯（Ｃｏａｓｅ）的理論，只要土地 產(chǎn)權(quán)明晰，完全可以通過交易雙方的協(xié)商談判來消 除外部性¨“。如可以通過開發(fā)商與社區(qū)居民的談 判，從上述增值收益的第①至⑤項中讓渡部分收益 給開發(fā)商①。當然，所讓渡的收益的大小取決于開 發(fā)商和社區(qū)居民的權(quán)力狀態(tài)和博弈。
１．３

現(xiàn)實案例：農(nóng)村社區(qū)居民的真實旅游收益來源

及類型⑦ 以上是基于我國目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而提出 的理論上的旅游開發(fā)增值收益分配形式，屬于理想 模型。那么在現(xiàn)實中，作為土地產(chǎn)權(quán)人的農(nóng)村社區(qū) 居民有無參與旅游收益分配，其分配情況如何呢？ 筆者分別于２０００年９月、２００７年７月、２０１０年１月 和５月多次前往云南省西雙版納州傣族園景區(qū)（以 下簡稱傣族園）進行了深入的田野調(diào)查。下面將選 取這一典型案例進行剖析。 傣族園位于云南省西雙版納景洪市勐罕鎮(zhèn)曼聽 村委會，距州府景洪市２７千米，占地３３６公頃，由曼 將、曼春滿、曼乍、曼嘎、曼聽５個保存完好的傣族自 然村寨組成，共有村民３３９戶１６１７人。傣族園根據(jù) 其景區(qū)與社區(qū)高度重疊的特點，創(chuàng)造了“公司＋農(nóng) 戶”的發(fā)展模式，即村寨和村民提供旅游吸引資源， 以其世代所居的干欄式竹樓建筑群落、自然生態(tài)環(huán) 境以及衣食住行、佛教文化等作為景區(qū)主背景，供游 人參觀、欣賞、體驗；公司以資金形式投入，對基礎(chǔ)設(shè) 施進行改造，通過完善服務(wù)設(shè)施和開展民族活動，向 游客展示傣族民俗文化。傣族園的開發(fā)最早始于 １９８８年，共獨立開發(fā)有５個景點。１９９８年，廣東東 莞信益集團公司與景洪市簽訂開發(fā)協(xié)議，將５個景 點合并，注冊成立了西雙版納傣族園有限公司。其 后，該公司股權(quán)和內(nèi)部經(jīng)營方式歷經(jīng)變化和變更，，現(xiàn) 由西雙版納州橄欖壩農(nóng)場經(jīng)營管理。２００９年，傣族

①當然，開發(fā)商也應(yīng)當為其行為的負外部性如環(huán)境問題向社 會予以補償。但本文主要關(guān)注于收益問題，暫不考慮其負外部性因
素。

⑦本節(jié)數(shù)據(jù)來源于曼聽村委會和西雙版納傣族園有限公司。

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Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｔｒｉｂｕｎｅ

Ｖ０１．２７ Ｎｏ．２．２０１２

園接待游客５００萬余人次，實現(xiàn)旅游綜合收入１．８ 億元，已成為西雙版納州第二大旅游接待景區(qū)。 傣族園景區(qū)的門票收入和其他經(jīng)營性收入由傣 族園公司全權(quán)支配。其進行旅游開發(fā)所占用土地 （主要為建設(shè)用地，不包含之前已經(jīng)由各類主體投 資開發(fā)的５個景點的土地面積）以租賃的形式從村 小組（集體土地）和村民（承包土地）手中獲取。第 一期工程租用了７７．８８畝土地，第二期工程結(jié)束時 共租用８３０畝。截至２００９年年底，公司實際陸續(xù)租 用土地共計９３０畝，占景區(qū)總面積的５．４２％。公司 優(yōu)先吸納當?shù)卮迕駞⑴c景區(qū)內(nèi)的各項工作；也允許 當?shù)鼐用裢ㄟ^多種方式開展旅游服務(wù)和經(jīng)營活動。 傣族園社區(qū)居民作為傣族園土地及其地上附著物的 產(chǎn)權(quán)人，從旅游發(fā)展中所獲得的收益來源與類型包 括： ①土地租賃金（補償金）。傣族園付給村民的 初始年租金為３００元／畝（１９９９年算起），每５年按 基數(shù)的１０％遞增，土地租金一年一付，不買斷。根 據(jù)筆者調(diào)查，當年橄欖壩農(nóng)地租賃金約為１２０～１５０ 元／畝。若將１２０元／畝視為壟斷地租與絕對地租之 和，則級差地租Ｉ為３０元／畝；而土地補償金中高出 的１５０元／畝可視為對級差地租Ⅱ的彌補。每５年 １０％的遞增率可以視為①或③或⑤中的部分收益。 補償金的分配分為兩部分：村公用地占用補償金由 村委會按戶和按人平均分配，個人承包土地的補償 金直接付給個人。這是傣族園社區(qū)居民憑借其對土 地的所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)所獲得的。 ②佛寺、干欄式民居保護費。傣族園每年支付 ５村寨景點（佛寺）保護費９．５萬元。為保持典型的 傣家竹樓特征，從２００３年起，傣族園向景區(qū)內(nèi)建蓋 （指新建或修繕）傳統(tǒng)木質(zhì)干欄式建筑的每戶村民 補助４０００元的建房補貼。２００９年６月后又提高為 １．５萬元。至２００９年年底，傣族園累計向１１９戶村 民發(fā)放建房補貼６０萬元。雖然傣族園所租賃的土 地并不包括佛寺以及民居及其庭院等，但實際上它 們是構(gòu)成傣族園景觀和吸引力的重要組成部分，是 歷代傣族居民投入的物化勞動的結(jié)晶。雖未言明， 但顯而易見，這筆費用應(yīng)當是傣族園為使用村民的 旅游吸引物而付出的非正式租賃費。 ③旅游開發(fā)外部性收益。為增強景區(qū)吸引力和 接待能力，從２００１年起，傣族園陸續(xù)投資１８０萬元 對５寨村民庭院進行了美化、綠化和道路改造，其后 又投資２．５萬元動員５８戶村民參與建設(shè)“傣族園村 寨大花園”。２００４年，傣族園又先后投資１００萬元

對園內(nèi)２５戶“傣家樂”接待戶的衛(wèi)生、住宿、盥洗設(shè) 施等進行了整治改造和接待培訓(xùn)。雖然傣族園從中 也獲得了間接的投資收益，但對于受資助的村民而 言，其資產(chǎn)也得以增值。此外，村民們通過充當園區(qū) 導(dǎo)游、舞蹈演員或從事傣家樂、開展旅游商品販賣等 活動從旅游發(fā)展中獲得了不菲的收入。目前，５個 村小組共有６０５人參與旅游經(jīng)營，約占傣族園人口 的３７％，旅游開發(fā)的外部性影響無疑是巨大的。 ④其他福利。為繁榮穩(wěn)定景區(qū)發(fā)展，從２００４年 開始，傣族園每年在春節(jié)和潑水節(jié)向景區(qū)５寨的老 人及貧困戶發(fā)放生活補貼，并向景區(qū)內(nèi)貧困學(xué)生提 供獎學(xué)金（高考被本科錄取）和助學(xué)金累計３５．９８ 萬元。此外，傣族園還出資１９．２萬元支持村寨舉辦 潑水節(jié)活動以及過節(jié)分牛肉，支持曼聽村委會及村 民外出旅游考察３．５５萬元。在公司的宣傳中，這是 傣族園回饋社區(qū)的行為，但村民卻把它看作公司的 社會管理成本，認為其目地是為了消除公司與居民 之間日益增多的不和與摩擦。
２

社區(qū)參與的核心癥結(jié)——制度缺陷導(dǎo)致權(quán)利失敗
傣族園“公司＋農(nóng)戶”的參與模式和社區(qū)補償

方案相比中國其他地區(qū)無疑是較為成功的。雖然村 民以產(chǎn)權(quán)人身份或通過開展經(jīng)營活動從旅游發(fā)展中 獲得了不菲的經(jīng)濟利益，傣族園也不斷地提高對村 民的補償標準，向村民提出的要求讓步妥協(xié)。但最 初公司與村民之間形成的一種相互依托、互利互惠、 共同發(fā)展的關(guān)系，在今天已經(jīng)演變?yōu)榫o張的關(guān)系。 以往個別村民通過砍樹、破壞路燈等行為發(fā)泄不滿， 向傣族園爭取利益的個體利益訴求，已經(jīng)演變?yōu)橐?種集體性的抗議行動，如在２００７年的傣歷新年集體 拒絕領(lǐng)取公司分配給每戶的牛肉，大量地修建異化 建筑等等�，F(xiàn)在，村民們還提出了“門票分紅”或 “資源入股”的利益訴求，甚至要求選派村民在景區(qū) 入口監(jiān)督公司門票收入情況。一些村民甚至開始寄 希望于采用堵路、集體上訪等“體制外行為”擴大影 響從而達到目的。從表面上看，村民們的普遍不滿 是因賠償金太低，但更深層次的原因在于傣族園的 開發(fā)從一開始就拒絕承認村民的“主體性”問題。 村民們沒有作為權(quán)益主體參與到旅游開發(fā)和決策過 程中以維護自身的權(quán)利：作為土地的所有權(quán)人，土地 租賃與其無關(guān)；作為土地的承包人，不能參與租賃金 的談判；世代居住的竹樓和庭院（宅基地）無償提供 給游客參觀卻無法拒絕，而傣族園卻可以收取門票 ……。事實上，村民們并非沒有參與的意識，也并不 缺乏參與的能力，關(guān)鍵在于現(xiàn)行的土地制度缺陷造

萬方數(shù)據(jù)

左冰等Ｉ制度增權(quán)：社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革

第２７卷２０１２年第２期

成了社區(qū)居民參與權(quán)利失敗，使其參與的資格被剝 奪、參與的自由被侵犯。
２．１

格，而且扭曲了土地增值收益的分配，并成為觸發(fā)農(nóng) 民與開發(fā)商之間利益沖突與矛盾的導(dǎo)火索。
２．２

集體土地所有權(quán)受限制支配，社區(qū)居民參與資

吸引物權(quán)界定尚處于法律真空，社區(qū)居民難以 傣族園完全建立在當?shù)卮迕竦纳a(chǎn)生活空間、

格被剝奪 引發(fā)傣族園與村民矛盾的核心問題是土地補償 金過低。這一矛盾原本可以通過村民與開發(fā)商的談 判協(xié)商加以解決。如前所述，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所 有權(quán)從１９５６年創(chuàng)設(shè)之日起即是一項限制性所有權(quán)。 而且，我國法律嚴禁土地所有權(quán)買賣、出租、抵押或 者以其他形式轉(zhuǎn)讓，只有國家通過其機構(gòu)可以改變 農(nóng)村集體土地所有者的歸屬（見《民法通則》第八十 條、《土地管理法》第二十三條）。這在事實上剝奪 了集體土地的主體在法律上和實際上的處分權(quán)，形 成了集體擁有所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，地方政府代 理村集體行駛處分權(quán)的委托一代理制度。在土地租 賃的過程中，公用地應(yīng)由村小組或村委會代表土地 所有權(quán)和使用權(quán)主體與開發(fā)商進行談判；對于家庭 承包用地，開發(fā)商需要與各個農(nóng)戶分頭談判。但是， 無論是村委會還是農(nóng)民都不具有土地的處置權(quán)，事 實上，只能由地方政府代表村委會和村民與開發(fā)商 進行談判。例如傣族園開發(fā)協(xié)議是由投資方與景洪 市政府簽署，而征地計劃由西雙版納州計委西計字 （９８）第６５號文件批復(fù)通過，除甲乙方外，勐罕鎮(zhèn)政 府法定代表作為丙方簽署合同。在整個過程中，農(nóng) 民完全被排斥在外，剝奪了行使主張和參與談判的 資格。不僅如此，由于委托人一代理人之間的利益 并不完全一致，地方政府及其機構(gòu)代理人出于政績 考核的外在壓力和追求個人利益的內(nèi)在動機，極易 通過低估土地資產(chǎn)價值、以優(yōu)惠價格吸引投資，通過 壓低租金侵犯農(nóng)民的收益權(quán)。據(jù)筆者調(diào)查，傣族園 土地的預(yù)期收益被嚴重低估。每年１５０元／畝的級 差地租Ⅱ補償金在當年尚不能完全彌補村民從事農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)從土地中獲取的收益，而且，一年一付的土地 租金根本未考慮到貨幣的時間價值，更妄談土地的 其他增值收益。傣族園開發(fā)１０年之后，在當?shù)亟^對 地租已經(jīng)達到１５００元／畝甚至２０００元／畝的情況 下，這筆當初村民被迫接受的土地租金已經(jīng)成為激 發(fā)村民強烈不滿的根源。每年４３萬元的土地賠償 金平均到每位村民約３００元／年；每５年１０％的土 地補償金遞增率按照復(fù)利計算，年均遞增率不足 ２％，不僅遠遠低于當?shù)兀茫校稍鲩L速度，甚至低于銀 行存款利率。可以認為，我國目前農(nóng)村土地制度設(shè) 計中存在的這一缺陷不僅直接剝奪了農(nóng)村社區(qū)居民 作為土地的產(chǎn)權(quán)人行使其法定權(quán)利、參與談判的資

依法行駛主體權(quán)利

方式和設(shè)施之上，但除了公司開發(fā)所涉及的建筑用 地外，村民們所提供的最有價值的旅游吸引資源卻 幾乎是無償?shù)摹＿@正是公司與村民之間矛盾的來源 和沖突逐漸加劇的第二個主因。傣族園對佛寺的補 償屬于佛寺的收益，干欄式建筑保護費不僅在數(shù)額 上遠不足以彌補達到其要求所付出的建設(shè)成本，而 且機會的分配是嚴重不均等的，因為“我們５個寨 子是一個整體，游客并不是沖著某一家人的竹樓去 的，每家每戶都應(yīng)該得到補償”①。在村民看來，他 們所提供的傣家竹樓、庭園、種植的花草樹木、生活 場景才是傣族園中最具有吸引價值的部分，公司實 際上是使用了他們的資產(chǎn)吸引游客，也應(yīng)當為此支 付租金�！拔覀冞@個景區(qū)占地有多大，就應(yīng)該付多 少租金�！雹诜駝t，又如何看待和解釋傣族園協(xié)助居 民綠化、美化庭院和改善接待設(shè)施的行為呢？很明 顯，這筆投資并未投向傣族園所租賃使用的土地，而 是用于所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)均不屬于公司的資 產(chǎn)，如果這筆追加投資不是用于能產(chǎn)生增值收益的 生產(chǎn)要素的話，這種行為顯然與一個企業(yè)追求利潤 最大化的目標是相違背的。更何況這筆投資在事實 上提高了傣族園的收益。 地上森林、湖泊、水流等形成的自然景觀，動植 物資源、歷史遺跡以及居民生產(chǎn)生活空間等都具有 審美價值、環(huán)境價值、科學(xué)價值和游憩價值。在過 去，這些價值表現(xiàn)為一種對社會和個人都有益的外 部性�，F(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展，將這一切紛紛商品化了。 其實質(zhì)是旅游開發(fā)改變了土地利用方式，使作為地 上附著物的旅游吸引物的潛在使用價值得到了價值 實現(xiàn)。如果將這種對地上附著物的旅游吸引價值的 使用權(quán)利定義為“旅游吸引物權(quán)”的話，在理論上， 這筆收益的索取權(quán)和處置權(quán)應(yīng)當歸屬于擁有地上旅 游吸引物權(quán)的法律主體。在本案例中即傣族園５寨 村民。但是，我國現(xiàn)行的法律對于吸引物權(quán)還沒有 明確規(guī)定。在西方，由于土地私有，基本上不存在這 一問題。提出利益主張要有所憑據(jù)，即要有資格提 出要求。吸引物權(quán)的法律缺失，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)人僅能靠

①傣族園村民Ａｉｎｕｏ訪談。 ②傣族園村民Ａｉｇｕａｎｇ訪談。

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道德資格而無法律資格提出自己的利益主張，其權(quán) 益實際上隨時處在受侵犯的威脅之中。因此，對地 上吸引物權(quán)進行明確規(guī)定已經(jīng)成為旅游業(yè)發(fā)展的迫 切要求，在當前的旅游立法中應(yīng)當加以充分考慮。
２．３

所有權(quán)主體資格模糊，權(quán)利被權(quán)力所侵犯 現(xiàn)行農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體包括村農(nóng)民集

體、村內(nèi)若干個農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。使用權(quán)主 體則按不同的土地類型有不同的主體，集體公共用 地土地使用權(quán)主體是集體全體成員；承包地和宅基 地的使用權(quán)主體是農(nóng)戶。由于“集體”在法律規(guī)定 上是模糊的，既不屬于自然人，也不屬于法人，在現(xiàn) 實中找不到對應(yīng)的載體。此外，“農(nóng)民集體”也不是 固定的，經(jīng)常發(fā)生合并或分離，農(nóng)民集體轉(zhuǎn)為城市居 民等現(xiàn)象也較為普遍。在旅游開發(fā)中，相關(guān)政府機 構(gòu)及其代理人往往利用所掌握的行政權(quán)力，打著 “集體”旗號，聲稱為“集體利益”辦事而對社區(qū)居民 的權(quán)利造成侵害�！凹w”（指社區(qū)成員）不僅是最 大的侵害者，“集體”（指代理人）也是最大的侵權(quán) 者。如果說，缺乏處分權(quán)和吸引物權(quán)致使社區(qū)居民 “無權(quán)”可使的話，那么，農(nóng)村土地所有權(quán)主體“虛 位”則是導(dǎo)致“集體（社區(qū)居民）”被“去權(quán)”的主要 制度根源，并已經(jīng)成為當前社區(qū)參與旅游發(fā)展在實 際操作中最大的障礙和難點。為了在集體層面保障 所有權(quán)的實現(xiàn)，保障“集體”能真正擁有主體地位， 當務(wù)之急是必須對農(nóng)村集體進行法人化處理，使集 體所有權(quán)的行使能夠充分體現(xiàn)法人制度的基本原 理。 ３權(quán)利、權(quán)力和參與 現(xiàn)代法治理論認為，權(quán)力由權(quán)利產(chǎn)生，受權(quán)利約 束；權(quán)利賦予參與的資格，參與是對權(quán)利的直接行 駛，它對權(quán)力形成制約保障權(quán)利不受侵犯（如圖２ 中虛線箭頭）。然而，上述制度缺陷不僅使社區(qū)居 民參與旅游發(fā)展的權(quán)利在法律上成為“真空地帶”， 而且使權(quán)利的確定和分配反過來由權(quán)力決定，進而 導(dǎo)致參與的狀況受權(quán)力所支配和影響（如圖２中實 線箭頭），“權(quán)利一權(quán)力一參與”三者的關(guān)系完全本 末倒置。 權(quán)力對權(quán)利的侵犯有時也是隱蔽性的。一種常 見的錯誤觀念是信奉政府的全能，認為社區(qū)居民參 與的目地無非是為了爭取利益，只要他們得到足夠 合理的賠償就沒有必要參與�！叭藗兺ǔＵJ為，商 人得到和利用的是實物，不是行使一定行為的權(quán)利。 這是一個錯誤的概念。我們會說某人擁有土地，而 土地的所有者實際上擁有的是實施一定行為的權(quán)

匠：：：：：：：：：：，田
影響

圖２權(quán)利、權(quán)力和參與的理論和現(xiàn)實邏輯關(guān)系
Ｆｉｇ．２ Ｔｈｅ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ａｎｄ ｒｅａｌ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓ

ａｍｏｎｇ

ｒｉｇｈｔｓ。ｐｏｗｅｒ ａｎｄ ｃｉｔｉｚｅｎ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ

資料來源：參考文獻［１３］。

利�！薄В础Ｕ\然，權(quán)利之所以成立，是為了保護某種利 益，但自由也是權(quán)利的本質(zhì)屬性。“權(quán)利的基礎(chǔ)是 精神，它們的確定地位和出發(fā)點是意志。意志是自 由的，所以意志既是權(quán)利的實質(zhì)又是權(quán)利的目 標。”¨糾從某種意義上來說，產(chǎn)權(quán)是法律和國家強制 下人們對資產(chǎn)排他性的強制規(guī)則，實質(zhì)上維護的是 權(quán)利主體的自由意志。“產(chǎn)權(quán)是授予特別個人某種 權(quán)威的方法，利用這種權(quán)威，可以從不被禁止的使用 方式中，選擇任意一種對特定物品的使用方式�！薄п� 維護居民的參與權(quán)利并非指村民是否從中合法受益 的問題，而是保護財產(chǎn)所有者的意志受到尊重，不受 外來的干預(yù)或脅迫。即使補償是合理的，但被剝奪 行駛權(quán)利的自由同樣是對其財產(chǎn)權(quán)利的侵害。因 為，自由意志是不能用金錢來衡量或補償?shù)�；�?quán)利并 不以利益本身為基本出發(fā)點。
４

制度增權(quán)——社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革
一項政治制度只有與權(quán)利保障聯(lián)結(jié)起來，其自

身的正當性問題才能獲得解決。如果法律對各自權(quán) 利沒有明確的規(guī)定，一旦出現(xiàn)真空，天生偏好膨脹的 權(quán)力就會在這一真空地帶肆意妄為。其結(jié)果就是權(quán) 利被權(quán)力剝奪并服從于權(quán)力。當前，利用農(nóng)村國有 和集體土地發(fā)展旅游正成為一個潮流。旅游開發(fā)使 土地的價值大幅度增長，由此產(chǎn)生了社區(qū)居民要求 參與旅游發(fā)展，獲得公平的土地增值收益分配機會 和管理增值收益的權(quán)益主張。但與之相關(guān)聯(lián)的國家 法律和制度卻存在許多漏洞和真空，客觀上導(dǎo)致社 區(qū)居民參與權(quán)利的缺失、不對等和權(quán)力對權(quán)利的侵 犯。社區(qū)居民只能被迫服從政府（代理人）主導(dǎo)的 利益分配機制和相關(guān)的公共政策。 針對社區(qū)居民制度性“無權(quán)”和“去權(quán)”的狀況， 唯有改革和完善現(xiàn)有法律體系和政治秩序，通過制 度性“增權(quán)”才能確保社區(qū)居民不僅明確地擁有而 且能夠行使其主體權(quán)利，抵制權(quán)力對權(quán)利的侵犯。

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左冰等Ｉ制度增權(quán)：社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革

第２７卷２０１２年第２期

其實質(zhì)是通過有效的制度設(shè)計促進形成新的均衡的 權(quán)力關(guān)系，使雙方的訴求都能得到表達，權(quán)利都能得 到尊重，利益都有機會實現(xiàn)，每一方都有能力避免對 方侵害自己，最終推動建立一個能夠給予共容利益 最大決策權(quán)的政治體制和經(jīng)濟機制，即社區(qū)共管和 社區(qū)自治。而這才是社區(qū)參與的精神實質(zhì)與終極目 標所在。 ①改革和完善我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。 針對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不完整導(dǎo)致社區(qū)居民“無 權(quán)”的狀況，國家應(yīng)主動地還權(quán)于社會，即賦權(quán)于民， 使集體所有權(quán)得到真正的回歸，使土地經(jīng)營權(quán)成為真 正獨立的物權(quán)，讓村民有權(quán)利自主管護社區(qū)資源，為 村民的基本權(quán)益筑成一道堅固的制度性保護屏障。 為了在集體層面保障所有權(quán)的實現(xiàn)，保障“集體”能真 正擁有主體地位，還需要從集體所有權(quán)的本質(zhì)屬性出 發(fā)，對農(nóng)村集體進行法人化處理，使集體所有權(quán)的行 使能夠充分體現(xiàn)法人制度的基本原理。 ②為旅游吸引物權(quán)立法。日本、美國和歐盟等 發(fā)達國家雖有“景觀權(quán)”一說，并且已經(jīng)將景觀權(quán)列 入憲法和其他部門法，并應(yīng)用于司法實踐，但主要用 于維護公眾享受美景的權(quán)利，即消費者的使用權(quán)利， 而非維護景觀生產(chǎn)者或所有者的權(quán)利。吸引物權(quán)是 指對地上附著的旅游吸引物的占有、支配、使用和處 分的權(quán)利。從法律上來看，吸引物權(quán)表達的是對物 的利用，應(yīng)屬于土地產(chǎn)權(quán)中的他物權(quán)。他物權(quán)作為 設(shè)定在自物權(quán)（所有權(quán)）上的各項權(quán)利，是隨客觀經(jīng) 濟發(fā)展需要而形成和不斷發(fā)展的。我國旅游業(yè)的發(fā) 展已經(jīng)完全證明了這一權(quán)利存在的事實，因此，迫切 需要在我國當前的旅游法以及更高層次的法律中對 此項權(quán)利的歸屬及其權(quán)能進行法律上的確認和規(guī) 定。 ③改變現(xiàn)有的土地出租開發(fā)方式為股份制，建 立“共容利益”機制Ⅲ㈣。出租土地以獲得土地級 差收入的方式雖然是旅游開發(fā)中最明晰和最簡單的 方式，但由于農(nóng)民的博弈弱勢，農(nóng)民所得到的補償與 開發(fā)后所獲得的高額利潤對比懸殊。土地所有者、 承包者、經(jīng)營者之間在土地增值收益分配上的矛盾 往往十分突出。沖突加劇時甚至?xí)绊懙侥康牡氐?旅游經(jīng)營秩序和旅游形象。而“共容利益”給所有 涉及的人和組織以激勵，誘使他們自覺自愿地為共 同利益而行動。就現(xiàn)階段而言，“土地使用權(quán)（或吸 引物權(quán)）入股”是一種較好的方式。具體又可分為 兩類：土地使用權(quán)和吸引物權(quán)直接折算為股權(quán)（社 區(qū)將承擔風(fēng)險）；或者土地使用權(quán)出租僅將吸引物
?３０?

權(quán)折算為股權(quán)（社區(qū)不承擔風(fēng)險）。以土地使用權(quán) 或吸引物權(quán)人股共同開發(fā)旅游，既可保障農(nóng)民對土 地的收益權(quán)，又賦予農(nóng)民作為股東參與或監(jiān)督經(jīng)營 管理的權(quán)利和資格，因而是目前最能有效化解各方 利益與矛盾，達致共容利益的開發(fā)方式和經(jīng)營機制。 ④修訂現(xiàn)行《旅游規(guī)劃通則》，為社區(qū)參與旅游 發(fā)展開創(chuàng)制度建設(shè)的第一步。社區(qū)及其旅游參與最 早是被當作一種旅游規(guī)劃方法納入研究視野的¨“。 旅游規(guī)劃也應(yīng)當成為社區(qū)參與在實踐層面的首要和 當然體現(xiàn)。反觀我國現(xiàn)行的《旅游規(guī)劃通則（ＧＢ／ Ｔ１８９７１—２００３）》，沒有任何關(guān)于社區(qū)參與的程序性 規(guī)定，僅在旅游規(guī)劃的編制程序的“征求意見階段” 規(guī)定：“規(guī)劃草案形成后，原則上應(yīng)廣泛征求各方意 見，并在此基礎(chǔ)上，對規(guī)劃草案進行修改、充實和完 善。”編制旅游規(guī)劃在實質(zhì)上仍然是一種行政行為。 推動我國社區(qū)參與旅游發(fā)展在制度建設(shè)上的第一步 即是需要對現(xiàn)行旅游規(guī)劃通則進行修訂，把公眾和 社區(qū)參與、通知、聽取意見、說明理由、聽證、投票、監(jiān) 督等規(guī)劃程序以法律的形式確定下來，通過程序正 義推動實體正義的實現(xiàn)，保障社區(qū)能夠真正成為發(fā) 展的主體參與到旅游的決策、開發(fā)、規(guī)劃、管理和監(jiān) 督等過程中。這不僅能有效地保障社區(qū)居民的合法 權(quán)利，而且能確保旅游規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作 性，也是社區(qū)參與旅游發(fā)展在制度層面的進步的重 要體現(xiàn)。 美國學(xué)者奧爾森（Ｏｌｓｏｎ）在《權(quán)力與繁榮》一書 中指出，經(jīng)濟繁榮有兩個必要條件：第一，存在可靠 且明確界定的財產(chǎn)權(quán)利和公正的契約執(zhí)行權(quán)利；第 二，不存在任何形式的強取豪奪。如果能夠通過制 度變革使我們的政府“有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護 個人的財產(chǎn)權(quán)利，并且能夠強制執(zhí)行各種契約，與此 同時，它還受到約束而無法剝奪侵犯私人權(quán)利”［１ ８１， 那么離真正的社區(qū)參與還遠嗎？
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ｒｅｓｉｄｅｎｔｓ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ

①共容利益（Ｅｎｃｏｍｐａｓｓｉｎｇ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ）指的是：擁有利益相關(guān)者 的利益實現(xiàn)，不僅是力求獲得社會產(chǎn)出的更大份額，而且還需要擴大 該社會的總產(chǎn)出。與之相對的是擁有“狹隘利益”的個人或組織，他 們對增加社會產(chǎn)出毫無興趣，而僅熱衷于再分配以尋求該社會產(chǎn)出 的更大份額，甚至不惜損害社會福利。見參考文獻［１７］第５ｌ頁。

萬方數(shù)據(jù)

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Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｔｒｉｂｕｎｅ

Ｖ０１．２７ Ｎｏ．２，２０１２

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ｓｏｕｒｃｅ

ｎｅｗ－ｔｙｐｅ ｐｒｏｐｅｒｔｙ

ｒｉｇｈｔ——“ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ

ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔ”．Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｐｏｉｎｔｓ ｏｕｔ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ
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ｐｒｏｐｅｒｔｙ

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［責任編輯：宋志偉；責任校對：翟佳羽］
?３１?

萬方數(shù)據(jù)

制度增權(quán):社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革
作者： 作者單位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 左冰， 保繼剛， ZUO Bing， BAO Ji-gang 左冰,ZUO Bing(中山大學(xué)旅游學(xué)院,廣東廣州510275;云南財經(jīng)大學(xué)旅游學(xué)院,云南昆明650221)， 保繼 剛,BAO Ji-gang(中山大學(xué)旅游學(xué)院,廣東廣州,510275) 旅游學(xué)刊 Tourism Tribune 2012,27(2)

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  本文關(guān)鍵詞：制度增權(quán):社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。