本文關(guān)鍵詞：制度增權(quán):社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

旅游學(xué)刊第２７卷２０１２年第２期

制度增權(quán)：社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革
左

冰１”，保繼剛１

（１．中山大學(xué)旅游學(xué)院，廣東廣州５１０２７５；２．云南財(cái)經(jīng)大學(xué)旅游學(xué)院，云南昆明６５０２２１）

［摘

要］社區(qū)參與旅游發(fā)展失敗的原因可以歸結(jié)為三個(gè)方
出立足于當(dāng)代中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)的理論和實(shí)踐路徑。近 年來，有研究者轉(zhuǎn)向于尋找社區(qū)增權(quán)的范例¨１，以 及探討社區(qū)參與中的權(quán)力不平等舊一問題，但這些研 究未能深人到權(quán)力來源的權(quán)利層面，不能真正突破 社區(qū)參與研究的困局。筆者相信，許多對(duì)于中國問 題有著深切觀察的旅游研究者對(duì)社區(qū)居民參與權(quán)利 失敗問題都有所意識(shí)，遺憾的是，他們中大多數(shù)人都 悲觀地認(rèn)為在當(dāng)前的制度環(huán)境下，社區(qū)參與在中國 無解而不再予以深究。 權(quán)利是為道德和法律所確證的權(quán)力和利益Ｈ。。 權(quán)利失敗實(shí)質(zhì)上意味著現(xiàn)行法律、制度以及公共政 策未能真正承認(rèn)社區(qū)居民的參與權(quán)利，并對(duì)其做出 保障性規(guī)定，屬于一種制度性“無權(quán)”或“去權(quán)”。制 度問題必須通過制度變革才能解決。本文以馬克思 地租理論為起點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，通過典型案例 研究，剖析我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)及其決定的旅游 開發(fā)增值收益分配在理論上和現(xiàn)實(shí)中的矛盾性，尋 找社區(qū)參與權(quán)利失敗的制度性根源，并在此基礎(chǔ)上 指出推動(dòng)中國農(nóng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)制 度變革之路。 １旅游開發(fā)收益及其分配：理論模型和現(xiàn)實(shí)案例 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。社區(qū)參與作為一種政 治主張或政治行動(dòng)屬于上層建筑范疇，但其根源來 自經(jīng)濟(jì)利益沖突。事實(shí)上，古今中外最重要的政治 問題即利益分配問題，所有制度的設(shè)計(jì)無非是為了

面：權(quán)利失敗、機(jī)會(huì)缺失與能力匱乏。對(duì)于后兩者，研究者們 已經(jīng)開展了廣泛的研究。而針對(duì)社區(qū)居民“無權(quán)”和“去權(quán)”
的權(quán)利失敗狀況，學(xué)術(shù)界至今缺乏應(yīng)有的關(guān)注。文章以馬克

思地租理論為起點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，通過對(duì)典型案例的 研究，剖析了我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)狀態(tài)及其決定的旅游開發(fā)增
值收益分配在理論上和現(xiàn)實(shí)中的矛盾性，提出了“吸引物

權(quán)”這一新型的產(chǎn)權(quán)權(quán)利，并指出我國農(nóng)村社區(qū)參與權(quán)利失 敗的制度性根源在于集體土地所有權(quán)受限制支配、所有權(quán)主 體“虛位”和吸引物權(quán)“缺位”，最后，在此基礎(chǔ)上提出了推動(dòng) 中國農(nóng)村社區(qū)參與旅游發(fā)展的土地權(quán)利變革之路。 ［關(guān)鍵詞］旅游；土地產(chǎn)權(quán)；吸引物權(quán)；社區(qū)參與；傣族園 ［中圖分類號(hào)］Ｆ５９
［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】Ａ ［文章編號(hào)］１００２—５００６（２０１２）０２—００２３—０９

在中國，社區(qū)參與旅游發(fā)展失敗的原因可以歸 結(jié)為三個(gè)方面：權(quán)利失敗、機(jī)會(huì)缺失與能力匱乏…。 對(duì)于后兩者，研究者們已經(jīng)開展了廣泛的研究。對(duì) 于居于社區(qū)參與核心的權(quán)利問題，學(xué)術(shù)界至今缺乏 應(yīng)有的關(guān)注。社區(qū)參與作為西方政治文明和政治制 度產(chǎn)物，本質(zhì)上是一種地方性知識(shí)。將其引人中國， 首當(dāng)其沖應(yīng)進(jìn)行知識(shí)的場域轉(zhuǎn)換，即情景化處理①。 而我國旅游界對(duì)于社區(qū)參與的研究，屬于實(shí)證先行 甚至應(yīng)用先行。這種拿來主義方法所導(dǎo)致的結(jié)果就 是，對(duì)社區(qū)參與概念的膚淺化理解和理論粘貼，提不
［基金項(xiàng)目］本研究受國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（７０９６３０１６）資 助。［Ｔｈｉｓ
ｓｔｕｄｙ ｗａｓ ｓｕｐｐｏｓｅｄ ｏｆ ｂｙ
ａ

達(dá)致更優(yōu)或更公平的利益分配方式。在馬克思看 來：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有 關(guān)”；恩格斯也同樣認(rèn)為：“革命的開始和進(jìn)行將是 為了利益，而不是為了原則，只有利益能夠發(fā)展為原 則�！薄保甭糜问找嬖诼糜伟l(fā)展之前是不存在的，或者 說是潛在的，旅游發(fā)展之后才逐漸浮現(xiàn)出來，并成為

ｇｒａｎｔ ｆｒｏｍ ＺＵＯ

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［收稿日期］２０１１一０７—１８“修訂日期］２０１１—１１—２４

［作者簡介】左冰（１９７３一），女，四川宜賓人，中山大學(xué)旅游 學(xué)院副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槁糜谓?jīng)濟(jì)學(xué)、旅 游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策、旅游基礎(chǔ)理論、社區(qū)參與與社區(qū)增權(quán)、旅 游影響，Ｅ．ｍａｉｌ：ｚｕｏｂｉｎｇｌ２１４＠１２６．ｃｏｒｎ；保繼剛（１９６４一）， 男，云南個(gè)舊人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槁糜窝?br />究和旅游規(guī)劃。

①法國學(xué)者丹納（Ｔａｉｎｅ）在《藝術(shù)哲學(xué)》一書中指出，研究一項(xiàng) 藝術(shù)品應(yīng)當(dāng)首先考慮它所產(chǎn)生的“種族、環(huán)境與時(shí)代”。筆者深以為 然，而且認(rèn)為，在借鑒中西方其他理論學(xué)說與概念中，也理當(dāng)采用這 種研究態(tài)度和思考方式，以避免知識(shí)論上的“語境誤置”。

萬方數(shù)據(jù)

左冰等ｌ制度增權(quán)：社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革

第２７卷２０１２年第２期

人們所爭奪的對(duì)象。社區(qū)參與實(shí)質(zhì)上涉及的正是旅 游資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)甚至資本后所形成的收益的分配 與管理問題。因此，要了解社區(qū)參與，必須首先對(duì)旅 游開發(fā)所獲得的利益進(jìn)行詳細(xì)的剖析，之后再觀察 在現(xiàn)有制度下這種利益是如何進(jìn)行分配的，才能真 正深入認(rèn)識(shí)為什么需要社區(qū)參與和社區(qū)參與失敗的 緣由。對(duì)這些問題的分析不僅需要大量實(shí)踐與調(diào) 查，更需要從理論上對(duì)地租、土地價(jià)格、分配理論、產(chǎn) 權(quán)及其結(jié)構(gòu)等問題有清楚的認(rèn)識(shí)。馬克思的地租理 論提供了堅(jiān)實(shí)的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)和分析的起點(diǎn)。
１．１

的土地上的等量資本所具有的不同生產(chǎn)率的結(jié)果； 而級(jí)差地租Ⅱ則源于同一地塊上連續(xù)投資所獲得的 勞動(dòng)生產(chǎn)率的差別，是由追加投資帶來的超額利潤。 并且，級(jí)差地租Ⅱ并不立即全部轉(zhuǎn)化為租金流入土 地所有者手中。地租額的高低是在土地出租時(shí)在租 約中確定的。地租額一經(jīng)確定后，在租約有效期內(nèi)， 由農(nóng)業(yè)資本家連續(xù)追加投資所生產(chǎn)的超額利潤全部 落在農(nóng)業(yè)資本家手里。但到租約期滿后，土地可能 產(chǎn)生的級(jí)差地租ＩＩ，在締結(jié)新租約時(shí)，就會(huì)全部轉(zhuǎn)歸 土地所有者占有。馬克思認(rèn)為，在資本主義制度下， 除了級(jí)差地租和絕對(duì)地租兩種基本地租形式之外， 還存在著壟斷地租，它只存在于某些具有特殊自然 條件的土地上。而且，非農(nóng)業(yè)用地“不論瀑布、富饒 的礦山、生產(chǎn)魚類的水域，還是位置有利的建筑地 段”同樣具有級(jí)差地租和絕對(duì)地租等形式¨１。 馬克思所解析的地租理論主要是商品經(jīng)濟(jì)條件 下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地價(jià)值和地租的一般規(guī)律。由于農(nóng) 業(yè)有機(jī)構(gòu)成較低，當(dāng)土地用途由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)為非農(nóng) 用途如開發(fā)旅游，并因發(fā)展旅游而與其他非農(nóng)活動(dòng) 和非農(nóng)性基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生聯(lián)系之后，無疑還會(huì)帶來土 地價(jià)值的增加，即土地增值。一般而言，土地增值的 來源主要有三種¨１。一是要素投入增值，即等量生 產(chǎn)要素投入于同一地塊，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與非農(nóng)業(yè) 勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異產(chǎn)生的超額利潤。包括兩類：內(nèi) 力增值和外力增值。前者是由于追加生產(chǎn)要素產(chǎn)生 的（類似級(jí)差地租ＩＩ），后者則來自外部因素如基礎(chǔ) 設(shè)施的修建可能改變區(qū)位條件而使土地增值（類似 級(jí)差地租Ｉ）。二是供求增值，土地的供給是固定 的、有限的。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和人口的增加， 對(duì)土地的需求日益增加，形成了相對(duì)無限的需求對(duì) 相對(duì)有限的土地的爭奪，從而使地價(jià)不斷上漲。三 是用途性增值，這是指土地利用方式改變后導(dǎo)致的 土地價(jià)值的增加，如土地由農(nóng)用土地轉(zhuǎn)變?yōu)樯逃玫兀?所獲利潤可能會(huì)成倍增長。除此之外，還有反通貨 膨脹增值、利息率的變動(dòng)影響土地增值，以及土地交 易的低進(jìn)高出形成增值等等一１。 為方便研究，首先假設(shè)有一塊純粹的自然土地 被開發(fā)用于旅游。其所產(chǎn)生的收益將主要包括以農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)率衡量的地租、投人增值部分、供求增值部分 以及改變生產(chǎn)用途增值部分。要素投入可導(dǎo)致土地 絕對(duì)地租和級(jí)差地租的同時(shí)增加，而供求矛盾僅導(dǎo) 致農(nóng)村土地絕對(duì)地租的增加。接下來再考慮改變生 產(chǎn)用途部分。一塊土地被用于發(fā)展旅游，可能會(huì)成 為建設(shè)用地（含經(jīng)營性用地，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂

旅游開發(fā)收益的來源與構(gòu)成 馬克思曾指出：“土地是一切生產(chǎn)和一切存在

的源泉�！薄В蓖恋赜捎谄洫�(dú)特的物理特性，成為人類 進(jìn)行一切生活和生產(chǎn)活動(dòng)的場所和空間。對(duì)于旅游 而言，土地的承載作用好比人們常說的“皮之不存， 毛將焉附”。它不僅是勞動(dòng)對(duì)象，而且是重要的勞 動(dòng)資料，是旅游收益形成的本源和物理載體。本文 的分析就從土地開始。 在《資本論》第三卷第三十七至四十七章中，馬 克思全面研究了級(jí)差地租、絕對(duì)地租及資本主義地 租的產(chǎn)生，分析了地租形成的本質(zhì)原因和變動(dòng)的一 般規(guī)律。馬克思認(rèn)為，任何物品要具有價(jià)值，必須是 用來交換的人類勞動(dòng)產(chǎn)品。自然狀態(tài)的土地，未經(jīng) 人類的開發(fā)，沒有投入人類勞動(dòng)，因而不存在價(jià)值， 也沒有以這種價(jià)值為基礎(chǔ)的用貨幣表觀出來的價(jià) 格。但是，土地具有特殊的使用價(jià)值。在一定的勞 動(dòng)條件下，土地能為人類永續(xù)提供產(chǎn)品和服務(wù)，即產(chǎn) 生地租。正因?yàn)橛辛说刈�，才產(chǎn)生了土地價(jià)格。因 此，“土地價(jià)格無非是出租土地的資本化的收 入�！罚� 馬克思繼而以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為例區(qū)分了三種形式的 地租：絕對(duì)地租、級(jí)差地租和壟斷地租。馬克思認(rèn) 為，在資本主義生產(chǎn)方式下，耕種任何土地都必須 交納地租，這與土地的等級(jí)無關(guān)，只是由于土地所有 權(quán)的壟斷而必須交納的地租，這就形成了絕對(duì)地租。 當(dāng)這種土地經(jīng)營的壟斷與土地自然條件的差別同時(shí) 結(jié)合在一起的時(shí)候，就產(chǎn)生了級(jí)差地租。馬克思根 據(jù)造成土地等級(jí)原因的不同，將由于土地豐度（肥 力）和位置差異產(chǎn)生的級(jí)差地租稱為級(jí)差地租Ｉ； 將由于在同一地塊上各個(gè)連續(xù)投資的勞動(dòng)生產(chǎn)率差 異所產(chǎn)生的級(jí)差地租稱為級(jí)差地租Ⅱ。由于地租是 農(nóng)業(yè)資本家為了取得土地使用權(quán)而繳給土地所有者 的超過平均利潤以上的那部分剩余價(jià)值。因此，級(jí) 差地租Ｉ可看作是投在面積相等而肥力和位置不同

萬方數(shù)據(jù)

旅游學(xué)刊第２７卷２０１２年第２期

壟斷地租●……………………一！

權(quán)、消費(fèi)權(quán)和其他與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的 權(quán)利。不要把財(cái)產(chǎn)權(quán)視作單一的 權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)把它視作若干獨(dú)立 權(quán)利的集合體。其中的一些或甚 至其中的很多獨(dú)立權(quán)利可以在不 喪失所有權(quán)的狀況下予以讓 與�！薄Ы胁煌漠a(chǎn)權(quán)安排和產(chǎn)權(quán)

周邊土地增值………Ｉ－…………………’
旅游經(jīng)營收益 圖１
Ｆｉｇ．１ Ｔｈｅ

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ｉｎｃｏｍｅ ｆｒｏｍ ｔｏｕｒｉｓｍ

結(jié)構(gòu)決定了收益分配的結(jié)構(gòu)。產(chǎn) 權(quán)歸一人所有，產(chǎn)生的收入也應(yīng)

旅游收益的來源與類型
ａｎｄ ｔｙｐｅｓ ｏｆ

全部歸其所有，但產(chǎn)權(quán)如被分割 并分屬不同的個(gè)人，其產(chǎn)生的收 入也應(yīng)在不同的個(gè)人之間分割。 在我國，城鎮(zhèn)土地（包括國有和 集體所有）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)清晰， 而農(nóng)村國有土地與農(nóng)村集體土地 的權(quán)利結(jié)構(gòu)及其基本特征則有所 差異�？紤]到農(nóng)村土地上的旅游 開發(fā)是社區(qū)參與問題的焦點(diǎn)所 在，本文重點(diǎn)選取農(nóng)村土地包括 集體土地和國家所有集體使用的 土地進(jìn)行剖析。 土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束是以物權(quán) 理論為基礎(chǔ)的。土地產(chǎn)權(quán)為不動(dòng) 產(chǎn)物權(quán)。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)又分自物權(quán) 和他物權(quán)。自物權(quán)為一項(xiàng)完整的 權(quán)利，其內(nèi)容包括占有、使用、收 益、處分四項(xiàng)權(quán)能，統(tǒng)稱所有權(quán)； 他物權(quán)是設(shè)定在自物權(quán)上的各項(xiàng) 權(quán)利，是因客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而 形成的¨“。按照我國現(xiàn)行物權(quán) 理論，國家土地所有權(quán)是一項(xiàng)土 地的完全支配權(quán)，即對(duì)土地具有 占有、管理、使用、收益、處分等全 面支配的物權(quán)。農(nóng)村土地，從所 有權(quán)形態(tài)上可分為農(nóng)民集體所有 的土地和國家所有農(nóng)民集體使用 的土地。２００７年頒布的《中華人 民共和國物權(quán)法》第六十條規(guī)

ｓｏｕｒｃｅｓ

和商品住宅）或旅游吸引物①。建筑、商業(yè)用地價(jià)格一般具有可測(cè)量的 特點(diǎn)，其價(jià)值增值計(jì)算較為簡單。而旅游吸引物則較為復(fù)雜。因此，分析 的第二步需要在這塊被簡化的土地上增添其所承載和培育的自然旅游 資源及其產(chǎn)生的吸引力價(jià)值，如野生動(dòng)植物、自然美景等。物質(zhì)的使用 價(jià)值并非一成不變，而是社會(huì)建構(gòu)的。在這個(gè)世界未出現(xiàn)旅游業(yè)之前， 土地和任何物質(zhì)的使用價(jià)值中都不包含旅游功能。當(dāng)商業(yè)形態(tài)的旅游 出現(xiàn)之后，從理論上說，旅游功能便成為了任何土地的使用價(jià)值中的一 個(gè)部分，包括環(huán)境價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、觀賞價(jià)值、審美價(jià)值、符號(hào)價(jià)值和科 學(xué)價(jià)值等等，本文總稱為旅游吸引價(jià)值。當(dāng)這塊具有旅游吸引價(jià)值的 土地被開發(fā)成為旅游吸引物之后，吸引價(jià)值便進(jìn)入土地價(jià)格，成為導(dǎo)致 土地增值的一個(gè)重要部分。鑒于旅游吸引物中還包含有人文資源類 型，分析的第三步還必須考慮土地上的物化勞動(dòng)情況。如果這塊土地 經(jīng)過了長期的開發(fā)利用，已經(jīng)物化了人類勞動(dòng)，當(dāng)其成為旅游商品時(shí)， 無論是種植的植物、繁衍的動(dòng)物、開墾的梯田、創(chuàng)造的藝術(shù)、鋪設(shè)的道 路、建設(shè)的寺廟還是長期定居形成的村落，其物化勞動(dòng)部分所形成的價(jià) 值無疑應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到土地價(jià)格中，成為土地增值收益的一部分。最后，對(duì) 這塊土地進(jìn)行旅游開發(fā)所產(chǎn)生的外部性還將導(dǎo)致其周邊土地和資產(chǎn)升 值，居民也可以從直接或間接的旅游經(jīng)營中收益。綜上，可以將旅游資 源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的增值收益的來源與類型概括如圖１所示。圖中虛線表 示旅游開發(fā)形成的增值收益在租期結(jié)束后將轉(zhuǎn)化為不同的地租類型。
１．２

土地產(chǎn)權(quán)配置及其決定的理想的旅游收益分配結(jié)構(gòu) 在各個(gè)社會(huì)形態(tài)中，不同的土地所有權(quán)都要在經(jīng)濟(jì)上得以體現(xiàn)。

地租就是土地所有者憑借土地所有權(quán)而獲得的收人，這是不同社會(huì)形 態(tài)地租的共同點(diǎn)。馬克思指出：“地租是土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。一 切形式的地租，都是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)自己、增值自己的形 式�！薄�。在馬克思所處的時(shí)代，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)單一，所有權(quán)實(shí)際上是占 有、使用、收益和處分等等權(quán)能的總稱。而現(xiàn)代的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)通常表現(xiàn)為 三權(quán)（即所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)）分離，而且日益細(xì)分化。因此，還需 在馬克思的地租理論基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的發(fā)展對(duì)土地產(chǎn)權(quán)及其 決定的收益分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是對(duì)財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)利的總稱。它由一系 列權(quán)利束組成�！杜＝蚍纱筠o典》把產(chǎn)權(quán)定義為：“財(cái)產(chǎn)權(quán)是指存在 于任何客體之中或之上的完全權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、出借權(quán)、轉(zhuǎn)讓
．２５．

①在理論上，旅游吸引物用地應(yīng)屬于

經(jīng)營性用地，因其已經(jīng)被轉(zhuǎn)換為商業(yè)用途， 但不一定屬于建設(shè)用地，也不排斥其同時(shí) 作為農(nóng)用地或其他用途。為便于分析，本 文將旅游吸引物用地從各類用地中剝離出 來進(jìn)行專門分析。

萬方數(shù)據(jù)

左冰等Ｉ制度增權(quán)：社區(qū)參與旅游發(fā)晨之土地權(quán)利變革

第２７檻２０１２年第２期

定：“集體土地所有權(quán)是指農(nóng)民集體共同行使的一 項(xiàng)所有權(quán)�！睂�(duì)于國家所有農(nóng)民集體使用的土地， 《物權(quán)法》規(guī)定應(yīng)依法實(shí)行土地承包經(jīng)營制度（見 《物權(quán)法》第一百二十四和第一百二十五條）。土地 承包經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營 的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。按照最高人 民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用 法律問題的解釋》，土地承包經(jīng)營權(quán)“其權(quán)利性質(zhì)應(yīng) 屬于物權(quán)”。 依據(jù)馬克思的地租理論，地租是土地產(chǎn)權(quán)人憑 借土地權(quán)利分享的一份生產(chǎn)成果。農(nóng)村土地按照實(shí) 際經(jīng)濟(jì)形式劃分為：國家所有土地、國有土地集體使 用、集體土地集體使用、集體土地個(gè)人承包、國家所 有集體成員個(gè)人承包。在未進(jìn)行旅游開發(fā)之前，農(nóng) 民憑借其擁有的產(chǎn)權(quán)權(quán)利可直接或間接地參與地租 分配�？梢跃唧w劃分為以下幾種情形：①國有土地 國家使用，收益屬于國家，農(nóng)民無權(quán)利直接參與分 配；②國有土地集體使用，收益歸集體，農(nóng)民憑使用 權(quán)參與分配，可與集體成員共享地租；③國有土地個(gè) 人承包使用，收益歸個(gè)人，農(nóng)民憑承包經(jīng)營權(quán)獲得全 部地租；④集體土地集體經(jīng)濟(jì)使用，收益歸集體，農(nóng) 民憑所有權(quán)參與分配，可與集體成員共享地租；⑤集 體土地個(gè)人承包使用，收益歸個(gè)人，農(nóng)民憑承包經(jīng)營 權(quán)獲得全部地租。 由于我國農(nóng)村土地所有權(quán)不可轉(zhuǎn)移，在進(jìn)行旅 游開發(fā)時(shí)，開發(fā)商一般通過租賃的形式獲取土地的 使用權(quán)。理論上，租賃金除了應(yīng)當(dāng)足以補(bǔ)償該塊土 地在當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)條件下能夠產(chǎn)生的地租以及 租期內(nèi)的地租流外，還應(yīng)當(dāng)包括全部或部分土地增 值收益。為此，逐項(xiàng)考慮以下情況：①外力增值。這 部分收益來自社會(huì)其他投入行為的正外部性，將導(dǎo) 致級(jí)差地租Ｉ的增加，應(yīng)當(dāng)歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。② 內(nèi)力增值。即開發(fā)商租賃土地后投人生產(chǎn)要素產(chǎn)生 的收益，在租賃期內(nèi)應(yīng)歸開發(fā)商所有，租賃期結(jié)束后 歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。③供求增值。由于旅游開發(fā)土 地租賃期較長，通常在４０年左右，因而需要考慮因 土地供求矛盾導(dǎo)致的土地增值收益，土地產(chǎn)權(quán)人應(yīng) 當(dāng)獲得全部收益。④土地利用方式改變?cè)鲋�。旅�?開發(fā)將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變成為經(jīng)營性用地，其土地增值 收益應(yīng)當(dāng)歸土地產(chǎn)權(quán)人所有；當(dāng)?shù)厣细街镆蚱湮?引價(jià)值被實(shí)現(xiàn)時(shí)，無論是其天然部分還是物化勞動(dòng) 部分都應(yīng)歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。⑤預(yù)期收益。如反通 貨膨脹增值、利息率的變動(dòng)影響土地增值、土地交易 低進(jìn)高出形成增值等應(yīng)歸土地產(chǎn)權(quán)人所有。⑥旅游
?２６?

開發(fā)的外部性。旅游開發(fā)不僅將帶來周邊土地和農(nóng) 民資產(chǎn)的增值，還可以為擁有土地的農(nóng)民帶來經(jīng)營 旅游業(yè)的商機(jī)，增加地方貿(mào)易機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā) 展。這是開發(fā)商的努力和投資行為對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生 的正效益。由于這種外部性外生于市場交換機(jī)制， 開發(fā)商難以得到補(bǔ)償和回報(bào)，如若不建立合理的激 勵(lì)機(jī)制，將導(dǎo)致嚴(yán)重的生產(chǎn)不足問題（即開發(fā)商不 愿投資旅游）。按照科斯（Ｃｏａｓｅ）的理論，只要土地 產(chǎn)權(quán)明晰，完全可以通過交易雙方的協(xié)商談判來消 除外部性¨“。如可以通過開發(fā)商與社區(qū)居民的談 判，從上述增值收益的第①至⑤項(xiàng)中讓渡部分收益 給開發(fā)商①。當(dāng)然，所讓渡的收益的大小取決于開 發(fā)商和社區(qū)居民的權(quán)力狀態(tài)和博弈。
１．３

現(xiàn)實(shí)案例：農(nóng)村社區(qū)居民的真實(shí)旅游收益來源

及類型⑦ 以上是基于我國目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)而提出 的理論上的旅游開發(fā)增值收益分配形式，屬于理想 模型。那么在現(xiàn)實(shí)中，作為土地產(chǎn)權(quán)人的農(nóng)村社區(qū) 居民有無參與旅游收益分配，其分配情況如何呢？ 筆者分別于２０００年９月、２００７年７月、２０１０年１月 和５月多次前往云南省西雙版納州傣族園景區(qū)（以 下簡稱傣族園）進(jìn)行了深入的田野調(diào)查。下面將選 取這一典型案例進(jìn)行剖析。 傣族園位于云南省西雙版納景洪市勐罕鎮(zhèn)曼聽 村委會(huì)，距州府景洪市２７千米，占地３３６公頃，由曼 將、曼春滿、曼乍、曼嘎、曼聽５個(gè)保存完好的傣族自 然村寨組成，共有村民３３９戶１６１７人。傣族園根據(jù) 其景區(qū)與社區(qū)高度重疊的特點(diǎn)，創(chuàng)造了“公司＋農(nóng) 戶”的發(fā)展模式，即村寨和村民提供旅游吸引資源， 以其世代所居的干欄式竹樓建筑群落、自然生態(tài)環(huán) 境以及衣食住行、佛教文化等作為景區(qū)主背景，供游 人參觀、欣賞、體驗(yàn)；公司以資金形式投入，對(duì)基礎(chǔ)設(shè) 施進(jìn)行改造，通過完善服務(wù)設(shè)施和開展民族活動(dòng)，向 游客展示傣族民俗文化。傣族園的開發(fā)最早始于 １９８８年，共獨(dú)立開發(fā)有５個(gè)景點(diǎn)。１９９８年，廣東東 莞信益集團(tuán)公司與景洪市簽訂開發(fā)協(xié)議，將５個(gè)景 點(diǎn)合并，注冊(cè)成立了西雙版納傣族園有限公司。其 后，該公司股權(quán)和內(nèi)部經(jīng)營方式歷經(jīng)變化和變更，，現(xiàn) 由西雙版納州橄欖壩農(nóng)場經(jīng)營管理。２００９年，傣族

①當(dāng)然，開發(fā)商也應(yīng)當(dāng)為其行為的負(fù)外部性如環(huán)境問題向社 會(huì)予以補(bǔ)償。但本文主要關(guān)注于收益問題，暫不考慮其負(fù)外部性因
素。

⑦本節(jié)數(shù)據(jù)來源于曼聽村委會(huì)和西雙版納傣族園有限公司。

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Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｔｒｉｂｕｎｅ

Ｖ０１．２７ Ｎｏ．２．２０１２

園接待游客５００萬余人次，實(shí)現(xiàn)旅游綜合收入１．８ 億元，已成為西雙版納州第二大旅游接待景區(qū)。 傣族園景區(qū)的門票收入和其他經(jīng)營性收入由傣 族園公司全權(quán)支配。其進(jìn)行旅游開發(fā)所占用土地 （主要為建設(shè)用地，不包含之前已經(jīng)由各類主體投 資開發(fā)的５個(gè)景點(diǎn)的土地面積）以租賃的形式從村 小組（集體土地）和村民（承包土地）手中獲取。第 一期工程租用了７７．８８畝土地，第二期工程結(jié)束時(shí) 共租用８３０畝。截至２００９年年底，公司實(shí)際陸續(xù)租 用土地共計(jì)９３０畝，占景區(qū)總面積的５．４２％。公司 優(yōu)先吸納當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c景區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)工作；也允許 當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^多種方式開展旅游服務(wù)和經(jīng)營活動(dòng)。 傣族園社區(qū)居民作為傣族園土地及其地上附著物的 產(chǎn)權(quán)人，從旅游發(fā)展中所獲得的收益來源與類型包 括： ①土地租賃金（補(bǔ)償金）。傣族園付給村民的 初始年租金為３００元／畝（１９９９年算起），每５年按 基數(shù)的１０％遞增，土地租金一年一付，不買斷。根 據(jù)筆者調(diào)查，當(dāng)年橄欖壩農(nóng)地租賃金約為１２０～１５０ 元／畝。若將１２０元／畝視為壟斷地租與絕對(duì)地租之 和，則級(jí)差地租Ｉ為３０元／畝；而土地補(bǔ)償金中高出 的１５０元／畝可視為對(duì)級(jí)差地租Ⅱ的彌補(bǔ)。每５年 １０％的遞增率可以視為①或③或⑤中的部分收益。 補(bǔ)償金的分配分為兩部分：村公用地占用補(bǔ)償金由 村委會(huì)按戶和按人平均分配，個(gè)人承包土地的補(bǔ)償 金直接付給個(gè)人。這是傣族園社區(qū)居民憑借其對(duì)土 地的所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)所獲得的。 ②佛寺、干欄式民居保護(hù)費(fèi)。傣族園每年支付 ５村寨景點(diǎn)（佛寺）保護(hù)費(fèi)９．５萬元。為保持典型的 傣家竹樓特征，從２００３年起，傣族園向景區(qū)內(nèi)建蓋 （指新建或修繕）傳統(tǒng)木質(zhì)干欄式建筑的每戶村民 補(bǔ)助４０００元的建房補(bǔ)貼。２００９年６月后又提高為 １．５萬元。至２００９年年底，傣族園累計(jì)向１１９戶村 民發(fā)放建房補(bǔ)貼６０萬元。雖然傣族園所租賃的土 地并不包括佛寺以及民居及其庭院等，但實(shí)際上它 們是構(gòu)成傣族園景觀和吸引力的重要組成部分，是 歷代傣族居民投入的物化勞動(dòng)的結(jié)晶。雖未言明， 但顯而易見，這筆費(fèi)用應(yīng)當(dāng)是傣族園為使用村民的 旅游吸引物而付出的非正式租賃費(fèi)。 ③旅游開發(fā)外部性收益。為增強(qiáng)景區(qū)吸引力和 接待能力，從２００１年起，傣族園陸續(xù)投資１８０萬元 對(duì)５寨村民庭院進(jìn)行了美化、綠化和道路改造，其后 又投資２．５萬元?jiǎng)訂T５８戶村民參與建設(shè)“傣族園村 寨大花園”。２００４年，傣族園又先后投資１００萬元

對(duì)園內(nèi)２５戶“傣家樂”接待戶的衛(wèi)生、住宿、盥洗設(shè) 施等進(jìn)行了整治改造和接待培訓(xùn)。雖然傣族園從中 也獲得了間接的投資收益，但對(duì)于受資助的村民而 言，其資產(chǎn)也得以增值。此外，村民們通過充當(dāng)園區(qū) 導(dǎo)游、舞蹈演員或從事傣家樂、開展旅游商品販賣等 活動(dòng)從旅游發(fā)展中獲得了不菲的收入。目前，５個(gè) 村小組共有６０５人參與旅游經(jīng)營，約占傣族園人口 的３７％，旅游開發(fā)的外部性影響無疑是巨大的。 ④其他福利。為繁榮穩(wěn)定景區(qū)發(fā)展，從２００４年 開始，傣族園每年在春節(jié)和潑水節(jié)向景區(qū)５寨的老 人及貧困戶發(fā)放生活補(bǔ)貼，并向景區(qū)內(nèi)貧困學(xué)生提 供獎(jiǎng)學(xué)金（高考被本科錄�。┖椭鷮W(xué)金累計(jì)３５．９８ 萬元。此外，傣族園還出資１９．２萬元支持村寨舉辦 潑水節(jié)活動(dòng)以及過節(jié)分牛肉，支持曼聽村委會(huì)及村 民外出旅游考察３．５５萬元。在公司的宣傳中，這是 傣族園回饋社區(qū)的行為，但村民卻把它看作公司的 社會(huì)管理成本，認(rèn)為其目地是為了消除公司與居民 之間日益增多的不和與摩擦。
２

社區(qū)參與的核心癥結(jié)——制度缺陷導(dǎo)致權(quán)利失敗
傣族園“公司＋農(nóng)戶”的參與模式和社區(qū)補(bǔ)償

方案相比中國其他地區(qū)無疑是較為成功的。雖然村 民以產(chǎn)權(quán)人身份或通過開展經(jīng)營活動(dòng)從旅游發(fā)展中 獲得了不菲的經(jīng)濟(jì)利益，傣族園也不斷地提高對(duì)村 民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，向村民提出的要求讓步妥協(xié)。但最 初公司與村民之間形成的一種相互依托、互利互惠、 共同發(fā)展的關(guān)系，在今天已經(jīng)演變?yōu)榫o張的關(guān)系。 以往個(gè)別村民通過砍樹、破壞路燈等行為發(fā)泄不滿， 向傣族園爭取利益的個(gè)體利益訴求，已經(jīng)演變?yōu)橐?種集體性的抗議行動(dòng)，如在２００７年的傣歷新年集體 拒絕領(lǐng)取公司分配給每戶的牛肉，大量地修建異化 建筑等等�，F(xiàn)在，村民們還提出了“門票分紅”或 “資源入股”的利益訴求，甚至要求選派村民在景區(qū) 入口監(jiān)督公司門票收入情況。一些村民甚至開始寄 希望于采用堵路、集體上訪等“體制外行為”擴(kuò)大影 響從而達(dá)到目的。從表面上看，村民們的普遍不滿 是因賠償金太低，但更深層次的原因在于傣族園的 開發(fā)從一開始就拒絕承認(rèn)村民的“主體性”問題。 村民們沒有作為權(quán)益主體參與到旅游開發(fā)和決策過 程中以維護(hù)自身的權(quán)利：作為土地的所有權(quán)人，土地 租賃與其無關(guān)；作為土地的承包人，不能參與租賃金 的談判；世代居住的竹樓和庭院（宅基地）無償提供 給游客參觀卻無法拒絕，而傣族園卻可以收取門票 ……。事實(shí)上，村民們并非沒有參與的意識(shí)，也并不 缺乏參與的能力，關(guān)鍵在于現(xiàn)行的土地制度缺陷造

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第２７卷２０１２年第２期

成了社區(qū)居民參與權(quán)利失敗，使其參與的資格被剝 奪、參與的自由被侵犯。
２．１

格，而且扭曲了土地增值收益的分配，并成為觸發(fā)農(nóng) 民與開發(fā)商之間利益沖突與矛盾的導(dǎo)火索。
２．２

集體土地所有權(quán)受限制支配，社區(qū)居民參與資

吸引物權(quán)界定尚處于法律真空，社區(qū)居民難以 傣族園完全建立在當(dāng)?shù)卮迕竦纳a(chǎn)生活空間、

格被剝奪 引發(fā)傣族園與村民矛盾的核心問題是土地補(bǔ)償 金過低。這一矛盾原本可以通過村民與開發(fā)商的談 判協(xié)商加以解決。如前所述，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所 有權(quán)從１９５６年創(chuàng)設(shè)之日起即是一項(xiàng)限制性所有權(quán)。 而且，我國法律嚴(yán)禁土地所有權(quán)買賣、出租、抵押或 者以其他形式轉(zhuǎn)讓，只有國家通過其機(jī)構(gòu)可以改變 農(nóng)村集體土地所有者的歸屬（見《民法通則》第八十 條、《土地管理法》第二十三條）。這在事實(shí)上剝奪 了集體土地的主體在法律上和實(shí)際上的處分權(quán)，形 成了集體擁有所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，地方政府代 理村集體行駛處分權(quán)的委托一代理制度。在土地租 賃的過程中，公用地應(yīng)由村小組或村委會(huì)代表土地 所有權(quán)和使用權(quán)主體與開發(fā)商進(jìn)行談判；對(duì)于家庭 承包用地，開發(fā)商需要與各個(gè)農(nóng)戶分頭談判。但是， 無論是村委會(huì)還是農(nóng)民都不具有土地的處置權(quán)，事 實(shí)上，只能由地方政府代表村委會(huì)和村民與開發(fā)商 進(jìn)行談判。例如傣族園開發(fā)協(xié)議是由投資方與景洪 市政府簽署，而征地計(jì)劃由西雙版納州計(jì)委西計(jì)字 （９８）第６５號(hào)文件批復(fù)通過，除甲乙方外，勐罕鎮(zhèn)政 府法定代表作為丙方簽署合同。在整個(gè)過程中，農(nóng) 民完全被排斥在外，剝奪了行使主張和參與談判的 資格。不僅如此，由于委托人一代理人之間的利益 并不完全一致，地方政府及其機(jī)構(gòu)代理人出于政績 考核的外在壓力和追求個(gè)人利益的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，極易 通過低估土地資產(chǎn)價(jià)值、以優(yōu)惠價(jià)格吸引投資，通過 壓低租金侵犯農(nóng)民的收益權(quán)。據(jù)筆者調(diào)查，傣族園 土地的預(yù)期收益被嚴(yán)重低估。每年１５０元／畝的級(jí) 差地租Ⅱ補(bǔ)償金在當(dāng)年尚不能完全彌補(bǔ)村民從事農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)從土地中獲取的收益，而且，一年一付的土地 租金根本未考慮到貨幣的時(shí)間價(jià)值，更妄談土地的 其他增值收益。傣族園開發(fā)１０年之后，在當(dāng)?shù)亟^對(duì) 地租已經(jīng)達(dá)到１５００元／畝甚至２０００元／畝的情況 下，這筆當(dāng)初村民被迫接受的土地租金已經(jīng)成為激 發(fā)村民強(qiáng)烈不滿的根源。每年４３萬元的土地賠償 金平均到每位村民約３００元／年；每５年１０％的土 地補(bǔ)償金遞增率按照復(fù)利計(jì)算，年均遞增率不足 ２％，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)兀茫校稍鲩L速度，甚至低于銀 行存款利率�？梢哉J(rèn)為，我國目前農(nóng)村土地制度設(shè) 計(jì)中存在的這一缺陷不僅直接剝奪了農(nóng)村社區(qū)居民 作為土地的產(chǎn)權(quán)人行使其法定權(quán)利、參與談判的資

依法行駛主體權(quán)利

方式和設(shè)施之上，但除了公司開發(fā)所涉及的建筑用 地外，村民們所提供的最有價(jià)值的旅游吸引資源卻 幾乎是無償?shù)�。這正是公司與村民之間矛盾的來源 和沖突逐漸加劇的第二個(gè)主因。傣族園對(duì)佛寺的補(bǔ) 償屬于佛寺的收益，干欄式建筑保護(hù)費(fèi)不僅在數(shù)額 上遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)達(dá)到其要求所付出的建設(shè)成本，而 且機(jī)會(huì)的分配是嚴(yán)重不均等的，因?yàn)椤拔覀儯祩�(gè)寨 子是一個(gè)整體，游客并不是沖著某一家人的竹樓去 的，每家每戶都應(yīng)該得到補(bǔ)償”①。在村民看來，他 們所提供的傣家竹樓、庭園、種植的花草樹木、生活 場景才是傣族園中最具有吸引價(jià)值的部分，公司實(shí) 際上是使用了他們的資產(chǎn)吸引游客，也應(yīng)當(dāng)為此支 付租金�！拔覀冞@個(gè)景區(qū)占地有多大，就應(yīng)該付多 少租金�！雹诜駝t，又如何看待和解釋傣族園協(xié)助居 民綠化、美化庭院和改善接待設(shè)施的行為呢？很明 顯，這筆投資并未投向傣族園所租賃使用的土地，而 是用于所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)均不屬于公司的資 產(chǎn)，如果這筆追加投資不是用于能產(chǎn)生增值收益的 生產(chǎn)要素的話，這種行為顯然與一個(gè)企業(yè)追求利潤 最大化的目標(biāo)是相違背的。更何況這筆投資在事實(shí) 上提高了傣族園的收益。 地上森林、湖泊、水流等形成的自然景觀，動(dòng)植 物資源、歷史遺跡以及居民生產(chǎn)生活空間等都具有 審美價(jià)值、環(huán)境價(jià)值、科學(xué)價(jià)值和游憩價(jià)值。在過 去，這些價(jià)值表現(xiàn)為一種對(duì)社會(huì)和個(gè)人都有益的外 部性�，F(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展，將這一切紛紛商品化了。 其實(shí)質(zhì)是旅游開發(fā)改變了土地利用方式，使作為地 上附著物的旅游吸引物的潛在使用價(jià)值得到了價(jià)值 實(shí)現(xiàn)。如果將這種對(duì)地上附著物的旅游吸引價(jià)值的 使用權(quán)利定義為“旅游吸引物權(quán)”的話，在理論上， 這筆收益的索取權(quán)和處置權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于擁有地上旅 游吸引物權(quán)的法律主體。在本案例中即傣族園５寨 村民。但是，我國現(xiàn)行的法律對(duì)于吸引物權(quán)還沒有 明確規(guī)定。在西方，由于土地私有，基本上不存在這 一問題。提出利益主張要有所憑據(jù)，即要有資格提 出要求。吸引物權(quán)的法律缺失，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)人僅能靠

①傣族園村民Ａｉｎｕｏ訪談。 ②傣族園村民Ａｉｇｕａｎｇ訪談。

萬方數(shù)據(jù)

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道德資格而無法律資格提出自己的利益主張，其權(quán) 益實(shí)際上隨時(shí)處在受侵犯的威脅之中。因此，對(duì)地 上吸引物權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定已經(jīng)成為旅游業(yè)發(fā)展的迫 切要求，在當(dāng)前的旅游立法中應(yīng)當(dāng)加以充分考慮。
２．３

所有權(quán)主體資格模糊，權(quán)利被權(quán)力所侵犯 現(xiàn)行農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體包括村農(nóng)民集

體、村內(nèi)若干個(gè)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。使用權(quán)主 體則按不同的土地類型有不同的主體，集體公共用 地土地使用權(quán)主體是集體全體成員；承包地和宅基 地的使用權(quán)主體是農(nóng)戶。由于“集體”在法律規(guī)定 上是模糊的，既不屬于自然人，也不屬于法人，在現(xiàn) 實(shí)中找不到對(duì)應(yīng)的載體。此外，“農(nóng)民集體”也不是 固定的，經(jīng)常發(fā)生合并或分離，農(nóng)民集體轉(zhuǎn)為城市居 民等現(xiàn)象也較為普遍。在旅游開發(fā)中，相關(guān)政府機(jī) 構(gòu)及其代理人往往利用所掌握的行政權(quán)力，打著 “集體”旗號(hào)，聲稱為“集體利益”辦事而對(duì)社區(qū)居民 的權(quán)利造成侵害�！凹w”（指社區(qū)成員）不僅是最 大的侵害者，“集體”（指代理人）也是最大的侵權(quán) 者。如果說，缺乏處分權(quán)和吸引物權(quán)致使社區(qū)居民 “無權(quán)”可使的話，那么，農(nóng)村土地所有權(quán)主體“虛 位”則是導(dǎo)致“集體（社區(qū)居民）”被“去權(quán)”的主要 制度根源，并已經(jīng)成為當(dāng)前社區(qū)參與旅游發(fā)展在實(shí) 際操作中最大的障礙和難點(diǎn)。為了在集體層面保障 所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保障“集體”能真正擁有主體地位， 當(dāng)務(wù)之急是必須對(duì)農(nóng)村集體進(jìn)行法人化處理，使集 體所有權(quán)的行使能夠充分體現(xiàn)法人制度的基本原 理。 ３權(quán)利、權(quán)力和參與 現(xiàn)代法治理論認(rèn)為，權(quán)力由權(quán)利產(chǎn)生，受權(quán)利約 束；權(quán)利賦予參與的資格，參與是對(duì)權(quán)利的直接行 駛，它對(duì)權(quán)力形成制約保障權(quán)利不受侵犯（如圖２ 中虛線箭頭）。然而，上述制度缺陷不僅使社區(qū)居 民參與旅游發(fā)展的權(quán)利在法律上成為“真空地帶”， 而且使權(quán)利的確定和分配反過來由權(quán)力決定，進(jìn)而 導(dǎo)致參與的狀況受權(quán)力所支配和影響（如圖２中實(shí) 線箭頭），“權(quán)利一權(quán)力一參與”三者的關(guān)系完全本 末倒置。 權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵犯有時(shí)也是隱蔽性的。一種常 見的錯(cuò)誤觀念是信奉政府的全能，認(rèn)為社區(qū)居民參 與的目地?zé)o非是為了爭取利益，只要他們得到足夠 合理的賠償就沒有必要參與�！叭藗兺ǔＵJ(rèn)為，商 人得到和利用的是實(shí)物，不是行使一定行為的權(quán)利。 這是一個(gè)錯(cuò)誤的概念。我們會(huì)說某人擁有土地，而 土地的所有者實(shí)際上擁有的是實(shí)施一定行為的權(quán)

匠：：：：：：：：：：，田
影響

圖２權(quán)利、權(quán)力和參與的理論和現(xiàn)實(shí)邏輯關(guān)系
Ｆｉｇ．２ Ｔｈｅ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌ ａｎｄ ｒｅａｌ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓ

ａｍｏｎｇ

ｒｉｇｈｔｓ。ｐｏｗｅｒ ａｎｄ ｃｉｔｉｚｅｎ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ

資料來源：參考文獻(xiàn)［１３］。

利�！薄В�。誠然，權(quán)利之所以成立，是為了保護(hù)某種利 益，但自由也是權(quán)利的本質(zhì)屬性�！皺�(quán)利的基礎(chǔ)是 精神，它們的確定地位和出發(fā)點(diǎn)是意志。意志是自 由的，所以意志既是權(quán)利的實(shí)質(zhì)又是權(quán)利的目 標(biāo)�！薄Ъm從某種意義上來說，產(chǎn)權(quán)是法律和國家強(qiáng)制 下人們對(duì)資產(chǎn)排他性的強(qiáng)制規(guī)則，實(shí)質(zhì)上維護(hù)的是 權(quán)利主體的自由意志�！爱a(chǎn)權(quán)是授予特別個(gè)人某種 權(quán)威的方法，利用這種權(quán)威，可以從不被禁止的使用 方式中，選擇任意一種對(duì)特定物品的使用方式�！薄п� 維護(hù)居民的參與權(quán)利并非指村民是否從中合法受益 的問題，而是保護(hù)財(cái)產(chǎn)所有者的意志受到尊重，不受 外來的干預(yù)或脅迫。即使補(bǔ)償是合理的，但被剝奪 行駛權(quán)利的自由同樣是對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害。因 為，自由意志是不能用金錢來衡量或補(bǔ)償?shù)�；�?quán)利并 不以利益本身為基本出發(fā)點(diǎn)。
４

制度增權(quán)——社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革
一項(xiàng)政治制度只有與權(quán)利保障聯(lián)結(jié)起來，其自

身的正當(dāng)性問題才能獲得解決。如果法律對(duì)各自權(quán) 利沒有明確的規(guī)定，一旦出現(xiàn)真空，天生偏好膨脹的 權(quán)力就會(huì)在這一真空地帶肆意妄為。其結(jié)果就是權(quán) 利被權(quán)力剝奪并服從于權(quán)力。當(dāng)前，利用農(nóng)村國有 和集體土地發(fā)展旅游正成為一個(gè)潮流。旅游開發(fā)使 土地的價(jià)值大幅度增長，由此產(chǎn)生了社區(qū)居民要求 參與旅游發(fā)展，獲得公平的土地增值收益分配機(jī)會(huì) 和管理增值收益的權(quán)益主張。但與之相關(guān)聯(lián)的國家 法律和制度卻存在許多漏洞和真空，客觀上導(dǎo)致社 區(qū)居民參與權(quán)利的缺失、不對(duì)等和權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵 犯。社區(qū)居民只能被迫服從政府（代理人）主導(dǎo)的 利益分配機(jī)制和相關(guān)的公共政策。 針對(duì)社區(qū)居民制度性“無權(quán)”和“去權(quán)”的狀況， 唯有改革和完善現(xiàn)有法律體系和政治秩序，通過制 度性“增權(quán)”才能確保社區(qū)居民不僅明確地?fù)碛卸?且能夠行使其主體權(quán)利，抵制權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵犯。

萬方數(shù)據(jù)

左冰等Ｉ制度增權(quán)：社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革

第２７卷２０１２年第２期

其實(shí)質(zhì)是通過有效的制度設(shè)計(jì)促進(jìn)形成新的均衡的 權(quán)力關(guān)系，使雙方的訴求都能得到表達(dá)，權(quán)利都能得 到尊重，利益都有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)，每一方都有能力避免對(duì) 方侵害自己，最終推動(dòng)建立一個(gè)能夠給予共容利益 最大決策權(quán)的政治體制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制，即社區(qū)共管和 社區(qū)自治。而這才是社區(qū)參與的精神實(shí)質(zhì)與終極目 標(biāo)所在。 ①改革和完善我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。 針對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不完整導(dǎo)致社區(qū)居民“無 權(quán)”的狀況，國家應(yīng)主動(dòng)地還權(quán)于社會(huì)，即賦權(quán)于民， 使集體所有權(quán)得到真正的回歸，使土地經(jīng)營權(quán)成為真 正獨(dú)立的物權(quán)，讓村民有權(quán)利自主管護(hù)社區(qū)資源，為 村民的基本權(quán)益筑成一道堅(jiān)固的制度性保護(hù)屏障。 為了在集體層面保障所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保障“集體”能真 正擁有主體地位，還需要從集體所有權(quán)的本質(zhì)屬性出 發(fā)，對(duì)農(nóng)村集體進(jìn)行法人化處理，使集體所有權(quán)的行 使能夠充分體現(xiàn)法人制度的基本原理。 ②為旅游吸引物權(quán)立法。日本、美國和歐盟等 發(fā)達(dá)國家雖有“景觀權(quán)”一說，并且已經(jīng)將景觀權(quán)列 入憲法和其他部門法，并應(yīng)用于司法實(shí)踐，但主要用 于維護(hù)公眾享受美景的權(quán)利，即消費(fèi)者的使用權(quán)利， 而非維護(hù)景觀生產(chǎn)者或所有者的權(quán)利。吸引物權(quán)是 指對(duì)地上附著的旅游吸引物的占有、支配、使用和處 分的權(quán)利。從法律上來看，吸引物權(quán)表達(dá)的是對(duì)物 的利用，應(yīng)屬于土地產(chǎn)權(quán)中的他物權(quán)。他物權(quán)作為 設(shè)定在自物權(quán)（所有權(quán)）上的各項(xiàng)權(quán)利，是隨客觀經(jīng) 濟(jì)發(fā)展需要而形成和不斷發(fā)展的。我國旅游業(yè)的發(fā) 展已經(jīng)完全證明了這一權(quán)利存在的事實(shí)，因此，迫切 需要在我國當(dāng)前的旅游法以及更高層次的法律中對(duì) 此項(xiàng)權(quán)利的歸屬及其權(quán)能進(jìn)行法律上的確認(rèn)和規(guī) 定。 ③改變現(xiàn)有的土地出租開發(fā)方式為股份制，建 立“共容利益”機(jī)制Ⅲ㈣。出租土地以獲得土地級(jí) 差收入的方式雖然是旅游開發(fā)中最明晰和最簡單的 方式，但由于農(nóng)民的博弈弱勢(shì)，農(nóng)民所得到的補(bǔ)償與 開發(fā)后所獲得的高額利潤對(duì)比懸殊。土地所有者、 承包者、經(jīng)營者之間在土地增值收益分配上的矛盾 往往十分突出。沖突加劇時(shí)甚至?xí)绊懙侥康牡氐?旅游經(jīng)營秩序和旅游形象。而“共容利益”給所有 涉及的人和組織以激勵(lì)，誘使他們自覺自愿地為共 同利益而行動(dòng)。就現(xiàn)階段而言，“土地使用權(quán)（或吸 引物權(quán)）入股”是一種較好的方式。具體又可分為 兩類：土地使用權(quán)和吸引物權(quán)直接折算為股權(quán)（社 區(qū)將承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)）；或者土地使用權(quán)出租僅將吸引物
?３０?

權(quán)折算為股權(quán)（社區(qū)不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)）。以土地使用權(quán) 或吸引物權(quán)人股共同開發(fā)旅游，既可保障農(nóng)民對(duì)土 地的收益權(quán)，又賦予農(nóng)民作為股東參與或監(jiān)督經(jīng)營 管理的權(quán)利和資格，因而是目前最能有效化解各方 利益與矛盾，達(dá)致共容利益的開發(fā)方式和經(jīng)營機(jī)制。 ④修訂現(xiàn)行《旅游規(guī)劃通則》，為社區(qū)參與旅游 發(fā)展開創(chuàng)制度建設(shè)的第一步。社區(qū)及其旅游參與最 早是被當(dāng)作一種旅游規(guī)劃方法納入研究視野的¨“。 旅游規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)成為社區(qū)參與在實(shí)踐層面的首要和 當(dāng)然體現(xiàn)。反觀我國現(xiàn)行的《旅游規(guī)劃通則（ＧＢ／ Ｔ１８９７１—２００３）》，沒有任何關(guān)于社區(qū)參與的程序性 規(guī)定，僅在旅游規(guī)劃的編制程序的“征求意見階段” 規(guī)定：“規(guī)劃草案形成后，原則上應(yīng)廣泛征求各方意 見，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行修改、充實(shí)和完 善�！本幹坡糜我�(guī)劃在實(shí)質(zhì)上仍然是一種行政行為。 推動(dòng)我國社區(qū)參與旅游發(fā)展在制度建設(shè)上的第一步 即是需要對(duì)現(xiàn)行旅游規(guī)劃通則進(jìn)行修訂，把公眾和 社區(qū)參與、通知、聽取意見、說明理由、聽證、投票、監(jiān) 督等規(guī)劃程序以法律的形式確定下來，通過程序正 義推動(dòng)實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)，保障社區(qū)能夠真正成為發(fā) 展的主體參與到旅游的決策、開發(fā)、規(guī)劃、管理和監(jiān) 督等過程中。這不僅能有效地保障社區(qū)居民的合法 權(quán)利，而且能確保旅游規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作 性，也是社區(qū)參與旅游發(fā)展在制度層面的進(jìn)步的重 要體現(xiàn)。 美國學(xué)者奧爾森（Ｏｌｓｏｎ）在《權(quán)力與繁榮》一書 中指出，經(jīng)濟(jì)繁榮有兩個(gè)必要條件：第一，存在可靠 且明確界定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公正的契約執(zhí)行權(quán)利；第 二，不存在任何形式的強(qiáng)取豪奪。如果能夠通過制 度變革使我們的政府“有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護(hù) 個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并且能夠強(qiáng)制執(zhí)行各種契約，與此 同時(shí)，它還受到約束而無法剝奪侵犯私人權(quán)利”［１ ８１， 那么離真正的社區(qū)參與還遠(yuǎn)嗎？
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ｒｅｓｉｄｅｎｔｓ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ

①共容利益（Ｅｎｃｏｍｐａｓｓｉｎｇ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ）指的是：擁有利益相關(guān)者 的利益實(shí)現(xiàn)，不僅是力求獲得社會(huì)產(chǎn)出的更大份額，而且還需要擴(kuò)大 該社會(huì)的總產(chǎn)出。與之相對(duì)的是擁有“狹隘利益”的個(gè)人或組織，他 們對(duì)增加社會(huì)產(chǎn)出毫無興趣，而僅熱衷于再分配以尋求該社會(huì)產(chǎn)出 的更大份額，甚至不惜損害社會(huì)福利。見參考文獻(xiàn)［１７］第５ｌ頁。

萬方數(shù)據(jù)

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Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｔｒｉｂｕｎｅ

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Ｄｉｃｔａｔｏｒｓｈｉｐｓ［Ｍ］．Ｎｅｗ

Ｂｏｏｋｓ，２０００．１Ｉ；５１．

Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｅｍｐｏｗｅｒｍｅｎｔ：Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ Ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｃｈａｎｇｅｓ ｏｆ Ｌａｎｄ Ｐｒｏｐｅｒｔｙ Ｒｉｇｈｔｓ ｉｎ Ｔｏｕｒｉｓｍ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
ＺＵＯ Ｂｉｎ９１一，ＢＡＯ

Ｊｉ．ｇａｎ９１
Ｕｎｉｖｅｒｉｔｙ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ ５ １ ０２７５，Ｃｈｉｎａ； ａｎｄ

（１?Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ
２．Ｓｃｈｏｏｌ

Ｔｏｕｒｉｓｍ

Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｓｕｎ

Ｙａｔ‘ｓｅｎ

ｏｆ

Ｔｏｕｒｉｓｍ，Ｙｕｎｎａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ

ｏｆ Ｆｉｎａｎｃｅ
ｉｎ

Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｋｕｎｍｉｎｇ ６５０２２１，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ

ｆａｉｌｕｒｅ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ

ｔｏｕｒｉｓｍ

ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ

ｃａｎ

ｂｅ ａｔｔｒｉｂｕｔｅｄ

ｔｏ

ｔｈｅ ｆａｉｌｕｒｅ

ｏｆ

ｅｎｔｉｔｌｅｍｅｎｔ，ｌａｃｋ ｏｆ ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙ ａｎｄ ｗｅａｋ ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ．Ｓｃｈｏｌａｒｓ ｈａｖｅ ｈｅｌｄ ｅｘｔｅｎｓｉｖｅ ｓｔｕｄｉｅｓ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｌａｔｔｅｒ
ｔｗｏ

ｔｏｐｉｃｓ ｂｕｔ ｔｈｅｙ

ｌａｃｋ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ

ｃｏｎｃｅｒｎ

ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｆａｉｌｕｒｅ ｏｆ ｅｎｔｉｔｌｅｍｅｎｔ，ｎａｍｅｌｙ；“ｎｏｎ－ｅｎｔｉｔｌｅｍｅｎｔ’’ａｎｄ
ｔｈｅｏｒｙ
ｏｎ

“ｄｅ?ｅｎｔｉｔｌｅｍｅｎｔ”ｏｆ ｌｏｃａｌ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｒｅｓｉｄｅｎｔｓ．Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ．ｓｔａｒｔｉｎｇ ｆｒｏｍ Ｍａｒｘ’ｓ ｃｌａｓｓｉｃａｌ

ｌａｎｄ

ｒｅｎｔ

ａｎｄ

ｃｏｍｂｉｎｉｎｇ ｍｏｄｅｒｎ ｔｈｅｏｒｙ ｏｆ ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔｓ，ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｙｐｉｃａｌ ｌａｎｄ ｐｒｏｐｅｒｔｙ
ｆｏｒｗａｒｄ
ａ

ｃａｓｅ

ｓｔｕｄｉｅｓ，ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’ｓ ｒｕｒａｌ
ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｂｏｔｈ ｉｎ ｔｈｅｏｒｙ

ａｎｄ

ｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓ

ｏｆ ｐｒｏｆｉｔ

ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎ ｉｎ ｔｏｕｒｉｓｍ

ａｎｄ ｒｅａｌｉｔｙ，ｐｕｔｓ
ｓｏｕｒｃｅ

ｎｅｗ－ｔｙｐｅ ｐｒｏｐｅｒｔｙ

ｒｉｇｈｔ——“ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ

ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔ”．Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｐｏｉｎｔｓ ｏｕｔ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ
ａｒｅａｓ

ｏｆ ｔｈｅ ｆａｉｌｕｒｅ

ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ

ｉｎ Ｃｈｉｎａ’ｓ ｒｕｒａｌ

ｌｉｅｓ

ｉｎ ｔｈｅ ｆａｃｔ ｔｈａｔ ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ

ｌａｎｄ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｉｓ

ｄｏｍｉｎａｔｅｄ ｂｙ

ｒｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎ．ｃｈａｒａｃｔｅｒｉｚｅｄ

ｂｙ“ｎｏｍｉｎａｌ ｐｏｓｉｔｉｏｎ’’ｏｆ ｏｗｎｅｒｓｈｉｐ ｓｕｂｊｅｃｔ ａｎｄ“ｖａｃａｎｔ ｐｏｓｉｔｉｏｎ’’ｏｆ
ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔｓ ｉｎ ｔｈｅ

ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ ｐｒｏｐｅｒｔｙ ｒｉｇｈｔ．Ｆｉｎａｌｌｙ，ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｐｒｏｐｏｓｅｓ ｔｈｅ ｐａｔｈ ｏｆ ｒｅｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｔｏ ｐｒｏｍｏｔｅ ｌａｎｄ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ ｉｎ ｔｏｕｒｉｓｍ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ’ｓ ｒｕｒａｌ
ａｒｅａｓ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｔｏｕｒｉｓｍ；ｌａｎｄ Ｇａｒｄｅｎ

ｐｒｏｐｅｒｔｙ

ｒｉｇｈｔ；ａｔｔｒａｃｔｉｏｎ

ｐｒｏｐｅｒｔｙ

ｒｉｇｈｔ；ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ

ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ；Ｄａｉ

Ｎａｔｉｏｎａｌｉｔｙ

［責(zé)任編輯：宋志偉；責(zé)任校對(duì)：翟佳羽］
?３１?

萬方數(shù)據(jù)

制度增權(quán):社區(qū)參與旅游發(fā)展之土地權(quán)利變革
作者： 作者單位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 左冰， 保繼剛， ZUO Bing， BAO Ji-gang 左冰,ZUO Bing(中山大學(xué)旅游學(xué)院,廣東廣州510275;云南財(cái)經(jīng)大學(xué)旅游學(xué)院,云南昆明650221)， 保繼 剛,BAO Ji-gang(中山大學(xué)旅游學(xué)院,廣東廣州,510275) 旅游學(xué)刊 Tourism Tribune 2012,27(2)

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本文讀者也讀過(10條) 1. 張言慶.寇敏.馬波.ZHANG Yan-qing.KOU Min.MA Bo 國外郵輪旅游市場研究綜述[期刊論文]-旅游學(xué)刊2012,27(2) 2. 左冰 西雙版納傣族園社區(qū)參與旅游發(fā)展的行動(dòng)邏輯——兼論中國農(nóng)村社區(qū)參與狀況[期刊論文]-思想戰(zhàn)線2012,38(1) 3. 秦良娟 旅游云時(shí)代的旅游公共信息服務(wù)[期刊論文]-旅游學(xué)刊2012,27(2) 4. 吳其付.鄧貴平 社區(qū)參與旅游發(fā)展困境研究——基于“政府失靈”視角[期刊論文]-重慶文理學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版 2012,31(2) 5. 陳梅.吳永發(fā) 城市濱水空間景觀的地域性設(shè)計(jì)表達(dá)[期刊論文]-科技資訊2012(13) 6. 趙勝春 西雙版納植物奇觀[期刊論文]-科學(xué)大觀園2005(8) 7. 熊海鷹 西雙版納熱帶花卉園植物專類園一雞蛋花園景觀設(shè)計(jì)[期刊論文]-熱帶農(nóng)業(yè)科技2012,35(1) 8. 洪獻(xiàn)梅.HONG Xian-mei 麗江城市園林綠化植物選擇[期刊論文]-林業(yè)調(diào)查規(guī)劃2011,36(5) 9. 李爽.黃福才.錢麗蕓.LI Shuang.HUANG Fu-cai.QIAN Li-yun 旅游公共服務(wù)多元化供給:政府職能定位與模式選擇研究[期刊論 文]-旅游學(xué)刊2012,27(2) 10. 信息動(dòng)態(tài)[期刊論文]-旅游學(xué)刊2012,27(3)

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