本文關(guān)鍵詞：從公共服務(wù)的政府壟斷到多元化供給——面向新公共管理的政府管制研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

活動的直接干預(yù)，常常表現(xiàn)為“官商勾結(jié)”，這為那些濫用權(quán)力操縱市場的行政官員以權(quán)謀私和錢權(quán)交易提供了機會，引發(fā)了社會腐敗：另一方面是使那些受行政權(quán)力保護的企業(yè)可以逃避市場競爭的壓力，公平競爭的市場秩序得不到保障，經(jīng)濟失敗不一定得到市場懲罰，而經(jīng)濟成功也未必得到市場激勵，從而使政府對市場的承諾變得不可信，加劇了社會的機會主義行為的泛濫９。

１９８０年、１９８４年、１９９０年，中國相繼頒布了一系列有關(guān)反壟斷的法規(guī)，其中包含反對行政壟斷的一些行政規(guī)定。１９９３年頒布的《反不正當(dāng)競爭法》就在第７條規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流入外地市場”。但是與這部法律對應(yīng)制裁界定較窄，缺乏可操作性。但由于《反不正當(dāng)競爭法》涵蓋的范圍太小，因此真正意義上的《反壟斷法》在我國并不存在。在《反不正當(dāng)競爭法》中，將政府濫用行政權(quán)力限制競爭的行為作為反不正當(dāng)競爭行為來規(guī)定，在理論上是行不通的，因為將政府及其所屬部門作為市場競爭的參與者，是有違市場經(jīng)濟規(guī)律的。既然它們不能參與市場競爭，當(dāng)然也不可能從事不正當(dāng)競爭行為。當(dāng)前所施行的反對行政性壟斷的法規(guī)，大多數(shù)仍然是由國務(wù)院及其部委發(fā)布的，如２００１年４月國務(wù)院頒布的《關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》和《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》。

曼：墨燕國公基腿釜送給筻劍佳丕的重建

５．３．１公共服務(wù)改革案例及啟示

１、國外典型公共服務(wù)監(jiān)管案例分析

西方國家近年來在某些自然壟斷的特定行業(yè)自由化改革方面取得了很多實踐經(jīng)驗和案例，以此可以說明在公共服務(wù)供給中采用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管政策帶來的收獲以及存在的問題。這些案例包括智利的電信行業(yè)、英國的天然氣行業(yè)、美國加州的電力行業(yè)”等，它們分別代表了取得巨大成功的行業(yè)管制范例（智利）以及某些部門管制過程中的完全失�。绹又荩�。這些經(jīng)驗教訓(xùn)可以清楚的告訴人們，自由化（私有化）本身不是一個終點，它應(yīng)當(dāng)被看作是提高效率的手段而不是消減或破壞政府主導(dǎo)地位的途徑。因此，必須逐步形成有效的治理、強有力的管制和監(jiān)管制度，同時要慎重對待公共部門可以控制領(lǐng)域的過度自由化，并且不斷壯大第三類的中介機構(gòu)和非營利性組織，充當(dāng)失敗政策和措施的緩沖器。

（１）智利電信行業(yè)的自由化改革“

１９８２年智利通過了‘統(tǒng)一電信法》，開始在電信行業(yè)引入競爭。這部法律對智利提供電信服務(wù)的牌照發(fā)放數(shù)量沒有限制，也沒有對業(yè)務(wù)類型作出排他性規(guī)定

（這一點與中國推行的分塊和按有線、無線劃分經(jīng)營范圍的管制方式不同）。對電信運營商的主要強制規(guī)定是，在相互連接網(wǎng)絡(luò)時要遵守特定的技術(shù)要求，其它要求由運用商自行協(xié)商決定。

１９８２年的時候，智利當(dāng)?shù)仉娦欧⻊?wù)幾乎都是由ｃＴＣ一家公司提供，長途電信服務(wù)完全由Ｅｎｔｅｌ公司提供。由于壟斷企業(yè)不愿意與新進入的運營商分享自己的沉淀資產(chǎn)（網(wǎng)絡(luò)），直到１９９４年政府強制采取了平等接入規(guī)定后競爭局面才得到改善。這項規(guī)定要求消費者必須在撥打長途電話時指定一家長途業(yè)務(wù)公司負(fù)責(zé)接通。最重要的是，如果消費者沒有特別指定另外一家運營商，長途電話不一定自動由Ｅｎｔｅｌ來接通。在為新的服務(wù)商提供了與現(xiàn)有運營商同等條件下的電信服務(wù)以后，智利電信行業(yè)競爭開始迅速提高。到２００３年，智利固定線路電信服務(wù)業(yè)務(wù)的四分之一左右已經(jīng)由ＣＴＣ公司的競爭者（而不是原有的供貨商）提供。固定線路的數(shù)量在１９９２－２０００年之間增長到兩倍（從１００萬臺增加到了近２００萬臺），移動電話在１９９１－２０００年問增長到近１０倍（從３．６萬人增加到超過３４０萬人），而從２０００年到２００３年，這個數(shù)字又翻了一番（達(dá)到了近６７０萬人）。自１９９０年開始，智利大部分電信服務(wù)價格也大幅下降。

經(jīng)過引入競爭的改革后，智利城市固定線路電信服務(wù)業(yè)務(wù)集中了更多的新進服務(wù)商，多半是因為城市地區(qū)人口密度相對較高，單位服務(wù)成本相應(yīng)降低，還因為相比農(nóng)村地區(qū)城市基礎(chǔ)電話業(yè)務(wù)的監(jiān)管價格要遠(yuǎn)高于成本。而在農(nóng)村地區(qū)的價格更加接近于成本（有時都低于成本）。設(shè)計這樣的價格模式是為了保證所有的國民都能夠在可承受的條件下享受到基礎(chǔ)電話服務(wù)。智利成立了一個特別基金為農(nóng)村地區(qū)和城市低收入家提供購買基礎(chǔ)電話服務(wù)提供補貼。但是，在法律上ＣＴＣ公司仍然被認(rèn)為是本地電話服務(wù)的主導(dǎo)供貨商，因此要求它在同一價格水平上為不同地區(qū)（這些地區(qū)往往在地理位置上差別極大）提供基礎(chǔ)服務(wù)，凸顯了該公司的公共服務(wù)職責(zé)取代了利潤最大化的原則，也有利于當(dāng)?shù)仉娦欧⻊?wù)競爭者能夠在智利占有可觀市場份額的重要原因之一。

（２）英國天然氣行業(yè)的自由化改革

２０世紀(jì)七、八十年代以來，在撤切爾夫人的行業(yè)改革計劃中，天然氣在英國被作為要進行私有化的主要目標(biāo)瞬絡(luò)行業(yè)。天然氣供應(yīng)首先是在１９６５年從英國ＣｏｎｔｉｎｅｎｔａｌＳｈｅｌｆ分離出去，１９７２年又專門成立了一家國有公司ＢｒｉｔｉｓｈＧａｓ（ＢＧ），ＢＧ公司擁有向消費者出售天然氣的合法壟斷經(jīng)營權(quán)，還擁有向英國生產(chǎn)商購買天然氣的合法買方壟斷權(quán)。

１９８２年開始的天然氣行業(yè)自由化改革的第一步是允許進入者使用ＢＧ公司的管道為終端消費用戶提供天然氣。并取消了ＢＧ公司的買方壟斷權(quán)。１９８６年，ＢＧ公司被作為一家垂直一體化的壟斷企業(yè)進行了私有化。出于監(jiān)管方面的目的，Ｉ∞

消費用戶被分為兩類：（１）收費市場，主要包括那些每年購買天然氣低于２５０００撒姆單位（ｔｈｅｒｍｓ）的消費者：（２）合同市場，包括其余購買更大數(shù)量天然氣的消費者。私有化以后，ＢＧ公司在收費市場繼續(xù)享有合法壟斷權(quán)，但ＢＧ公司在這一市場上的價格要受到監(jiān)管”。而在合同市場競爭相當(dāng)開放，ＢＧ公司的價格在此不受任何管制，到１９９０年競爭格局初步形成。ＢＧ公司在合同市場實行了價格歧視，向那些沒有合理可替代能源（如電力）的行業(yè)用戶設(shè)定了更高的天然氣價格。為了解決這些問題，１９８８年英國采取了新的監(jiān)管規(guī)定，包括公布合同市場上的收費價目表（限制價格歧視）；公布網(wǎng)絡(luò)進入收費價目表；在任何新發(fā)現(xiàn)的天然氣氣田內(nèi)ＢＧ的購買量不得超過９伽，確保其它競爭者可以有限的進入天然氣合同市場。１９９０年左右，ＢＧ公司出售了合同市場上９３％的天然氣。為了進一步加強合同市場的競爭，１９９０年代初期又進行了進一步監(jiān)管改革，包括降低收費市場的壟斷門檻；對進入ＢＧ公司管道的收費價格進行管制控制；要求ＢＧ公司自愿將在合同市場上的天然氣數(shù)量降到市場份額的４０９６，同時全面開放新的天然氣氣田，進入者可以購買這些新氣田的天然氣。１９９８年更進一步取消了２５００撒姆的壟斷服務(wù)門檻，２００２年取消對所有零售價格的管制（除了管道進入收費還要接受管制外）。但是由于轉(zhuǎn)換成本和消費惰性的存在，使得很多消費者還是選擇繼續(xù)從ＢＧ公司購買天然氣，哪怕ＢＧ公司的收費要高于某些競爭對手。

（３）美國加州電力行業(yè)的自由化改革

１９９６年，為了提高當(dāng)?shù)仉娏┙o，美國加州頒布法律，決定對該州電力部門進行五項主要改革。一是放松對發(fā)電價格和批發(fā)價格的管制；二是要求三家現(xiàn)有的電力供貨商（縱向一體化公司）出售其所擁有的一大部分發(fā)電能力，而集中傳輸和送電業(yè)務(wù)；三是引入零售競爭，允許零售用戶從現(xiàn)有供貨商以外的公司那里買電；四是為現(xiàn)有供貨商的零售電力價格強制設(shè)定價格上限。五是為三家現(xiàn)有供貨商提供強有力的財務(wù)激勵，讓他們通過加州電力交易所（在其開始運營的前四年里）買賣電力。加州電力交易所于１９９８年成立，負(fù)責(zé)運營加州的隔日電力交易市場。盡管現(xiàn)有供貨商加入加州電力交易所以后有助于解決電力市場的短期供求問題，但是由于這些供貨商在利用長期合同來購買或銷售電力方面受到了限制，最終帶來了非常嚴(yán)重的后果。

２０００年夏天，異常的高溫天氣和嚴(yán)重的干旱導(dǎo)致電力需求大幅增加，而同時加州的核電供給又嚴(yán)重下降。在效率不高的發(fā)電企業(yè)應(yīng)對巨大電力需求的同時，電力批發(fā)價格飛速上漲，大大超過了零售電價的上限。結(jié)果在這種情況下，現(xiàn)有供貨商遭受了嚴(yán)重的財務(wù)損失。由于需要很長時間才能形成新的發(fā)電能力，同時現(xiàn)有發(fā)電廠商在能力負(fù)荷高峰時面Ｉｆ螽極高的成本，這導(dǎo)致高漲的批發(fā)電價根本無法增加電力供給。高成本的主要原因包括效率低下的發(fā)電技術(shù)，特別是很高１０１

的天然氣批發(fā)價格以及昂貴的污染許可成本”。２００１年，加州政府采取了非常激進的措施來處理電力行業(yè)所出現(xiàn)的危機。加州政府自己成立了現(xiàn)有供貨商的批發(fā)電力購買方，以此來應(yīng)對其它廠商（其中包括電力批發(fā)供貨商）不愿意與處于財務(wù)困境的現(xiàn)有供貨商打交道的局面。加州政府還大幅度提高了現(xiàn)有供貨商的供電價格，特別是對那些大型零售消費用戶的價格。此為，為了防止這些大型零售消費者從其它供貨商那里以低價獲得電力供應(yīng)，加州政府取消了零售競爭。實際上，美國加州在電力行業(yè)放松管制和進行自由化改革的實驗已經(jīng)就此結(jié)束了。

通過案例比較和討論，可以得出兩個比較寬泛的結(jié)論。第一，從表面上看，在對壟斷進行監(jiān)管和不受監(jiān)管的競爭之間進行選擇似乎很簡單，但在實踐中這一選擇則要面臨更多的條件約束，絕非易事。必須要考慮以下情況；相關(guān)的技術(shù)條件和需求狀況，監(jiān)管者的技術(shù)和資源，，稅收體系和資本市場的效率等。其中．最主要的因素在于市場中能夠出現(xiàn)有關(guān)的投資者，并且現(xiàn)有的壟斷性企業(yè)不能依靠自身的壟斷力量來限制和阻止這種競爭者的進入，從而促使行業(yè)競爭升級。第二，在競爭優(yōu)于對壟斷進行監(jiān)管的情況下，從壟斷走向競爭的道路依然漫長而曲折，不可能有一個理想化的簡單路徑。而且，必須認(rèn)清競爭的最終目的是為了擴大公共品的供給和降低公共品的價格，如果不能同時達(dá)到兩個目標(biāo)的話，可能兩個目標(biāo)都無法實現(xiàn)，資源的稀缺總是反映在價格的高漲上來，如果沒有適當(dāng)?shù)膬r格管制的話。從這些典型案例中我們可以總結(jié)以下幾點：

一是被監(jiān)管的生產(chǎn)者掌握的信息大大超過監(jiān)管者，信息不對稱導(dǎo)致了競爭在一定程度上能夠刺激企業(yè)獲得足夠的租金進行高效運營，反之則會造成監(jiān)管手段的失靈和“監(jiān)管俘獲”，并引發(fā)社會利益損失和效率損失。

二是監(jiān)管者控制廠商行為的能力會影響壟斷與競爭政策的相對比較優(yōu)勢，并導(dǎo)致新進入者“只挑好桃子”，限制現(xiàn)有供貨商用高利潤業(yè)務(wù)補貼低價服務(wù)的能力，損害符合社會利益的價格結(jié)構(gòu)“。

２、我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的案例分析

我國公共衛(wèi)生體系改革成為目前社會各界關(guān)注的焦點�，F(xiàn)行的市場化運行的醫(yī)療體制由于高收費（看病貴）、消費擁擠（看病難）和過度性投資等現(xiàn)象存在而受到廣泛的批評。２００５年７月２８日，中國國務(wù)院發(fā)布醫(yī)療改革研究報告，坦承多年來的醫(yī)改基本失�。ǜ鹧语L(fēng)，２００５）。有學(xué)者指出，目前中國公共衛(wèi)生領(lǐng)域存在的問題在于過度市場化，政府負(fù)擔(dān)比重過低、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體制存在漏洞等所致（王紹光，２００３；葛延風(fēng)，２００５；周其仁，２００６等）。對于這些問題，有學(xué)者認(rèn)為是醫(yī)療體制改革中市場化程度不夠和曲解市場化含義導(dǎo)致的結(jié)果，應(yīng)該探索進一步的市場化途徑，打破醫(yī)療資源的壟斷，真正引入競爭模式，加大社會力量對醫(yī)療事業(yè)的投入力度等；有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該回歸政府主導(dǎo)的醫(yī)療體系，擴大

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