本文關(guān)鍵詞：近年來我國公共危機(jī)管理研究綜述，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

推薦論文

近年來國內(nèi)公共危機(jī)管理研究綜述

王茂濤

【內(nèi)容提要】近年來，公共危機(jī)管理研究在國內(nèi)迅速成為一個(gè)新的研究熱點(diǎn)。本文概述了近幾年來國內(nèi)公共危機(jī)研究的現(xiàn)狀，并對(duì)學(xué)術(shù)界在這一領(lǐng)域研究的前沿問題及其研究進(jìn)展進(jìn)行了梳理，對(duì)進(jìn)一步研究此問題具有一定的參考價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】公共危機(jī)；危機(jī)管理；研究綜述

近年來，“9·11”事件、“非典”、印度洋海嘯等公共危機(jī)事件接踵而至，這些具有突發(fā)性、緊急性、高度不確定性和極大危害性的事件不僅給政府管理敲響了警鐘，也使公共危機(jī)管理研究在國內(nèi)迅速成為一個(gè)新的研究熱點(diǎn)。綜觀近年來國內(nèi)公共危機(jī)管理研究，可謂成果豐碩，現(xiàn)綜述如下，以為同仁進(jìn)一步研究提供參考。

一、研究現(xiàn)狀概述

危機(jī)理論是西方政治學(xué)研究的傳統(tǒng)課題。西方公共危機(jī)管理領(lǐng)域最具影響力的理論著作主要有巴頓所著的《組織危機(jī)管理》、希斯所著的《危機(jī)管理》、羅森塔爾的《危機(jī)管理應(yīng)對(duì)災(zāi)害、暴亂與恐怖主義》等。與國外相比，中國的危機(jī)管理研究剛剛起步，，“9·11”事件和“非典”，使國內(nèi)學(xué)界認(rèn)識(shí)到研究公共危機(jī)管理的重要性，涌現(xiàn)了一大批致力于公共危機(jī)管理研究的學(xué)者，并取得了可喜的研究成果。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是專門研究課題和專門研究機(jī)構(gòu)繼出現(xiàn)。2003年“非典”爆發(fā)后，國內(nèi)高校和研究機(jī)構(gòu)相繼成立“事件應(yīng)急管理課題組”，以非典事件為研究對(duì)象開展對(duì)策研究。與此同時(shí)，“社會(huì)變革中突發(fā)事件應(yīng)急管理”、“國家公共危機(jī)安全管理系統(tǒng)研究”等課題也開始進(jìn)行，并形成了很有見地的成果。目前，國內(nèi)一些高校和研究機(jī)構(gòu)已成立了危機(jī)管理研究中心，通過理論分析、建模、仿真等手段，創(chuàng)造性地開展危機(jī)管理研究。

二是提出了學(xué)科創(chuàng)建建議，界定了學(xué)科研究對(duì)象。在公共危機(jī)管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)建上，近年來，國內(nèi)幾位學(xué)者提出了創(chuàng)建公共危機(jī)管理學(xué)的建議，為區(qū)別于企業(yè)危機(jī)管理、公共管理、災(zāi)害管理等學(xué)科，學(xué)者們界定了公共危機(jī)管理學(xué)或政府危機(jī)管理學(xué)的研究對(duì)象。有學(xué)者提出危機(jī)管理學(xué)應(yīng)以社會(huì)危機(jī)為專門的、獨(dú)立的研究對(duì)象，其外延廣闊，內(nèi)涵豐富，可以成為一門博大精深的邊緣科學(xué)。(1)也有學(xué)者提出公共危機(jī)管理學(xué)應(yīng)以危機(jī)管理為研究對(duì)象，主要研究危機(jī)發(fā)生的根源、危機(jī)的生命周期及其演變規(guī)律，危機(jī)的管理過程及其特點(diǎn)和要求，危機(jī)管理的組織體系構(gòu)建，危機(jī)管理的法規(guī)體系，危機(jī)管理的信息和溝通機(jī)制，危機(jī)管理的技術(shù)條件保障等一系列問題。(2)這說明，學(xué)者們不僅看到了加強(qiáng)公共危機(jī)管理的重要性，而且將這一重要性提升到一門學(xué)科建設(shè)的高度。

三是大量研究成果不斷問世。研究成果主要體現(xiàn)在公開發(fā)表的論文、專著和相關(guān)博士論文三方面。根據(jù)對(duì)中國期刊全文數(shù)據(jù)庫(CJFD)和國家圖書館的數(shù)據(jù)檢索，從論文數(shù)量上看，我國有關(guān)危機(jī)管理的研究論文在1994—2001年，有關(guān)危機(jī)管理的文章共146篇，而2001年以后僅以“危機(jī)管理”為篇名的論文數(shù)量就達(dá)到738篇，在這些文章中，2003年以前的議題主要是“9·11”事件與國家安全，2003年“非典”后，論文數(shù)量急劇增加，其議題涉及公共危機(jī)管理的相關(guān)概念和理論探討，應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的組織、機(jī)制和制度，公共危機(jī)管理中的政府和社會(huì)責(zé)任等廣泛的領(lǐng)域。在學(xué)位論文方面，通過對(duì)中國優(yōu)秀博碩士論文庫的檢索發(fā)現(xiàn)，論述危機(jī)管理的博碩士論文已有27篇，涉及政府危機(jī)管理體系、政府危機(jī)管理能力、社會(huì)危機(jī)管理、城市危機(jī)管理等多個(gè)研究領(lǐng)域。此外，近年來出版的相關(guān)研究著作有數(shù)十部，主要有:《危機(jī)狀態(tài)下的政府管理》（中國人民大學(xué)出版社1998年版），《危機(jī)管理一面對(duì)突發(fā)時(shí)間的抉擇》（廣東經(jīng)濟(jì)出版社2002年版），《危機(jī)管理轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》（清華大學(xué)出版社出版2003年版），《政府危機(jī)管理》（中國城市出版社2003年版），《國家與政府的危機(jī)管理》（江西人民出版社2003年出版）等，這些著作除了強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理的重大戰(zhàn)略意義外，皆從中國實(shí)際出發(fā)提出了完善中國危機(jī)管理體系的建議。

綜觀近幾年來的研究成果，我國學(xué)者對(duì)公共危機(jī)管理的研究問題與研究領(lǐng)域主要集中在以下幾個(gè)方面：(1)國外有關(guān)危機(jī)管理理論的引介。國內(nèi)學(xué)者相繼翻譯了斯蒂芬·菲克著的《危機(jī)管理》，羅伯特·希斯的《危機(jī)管理》，華諾曼·R·奧古斯丁等著《危機(jī)管理》等。這些譯著對(duì)于促進(jìn)我國危機(jī)管理的起步和發(fā)展具有重要的開拓性作用。(2)不同區(qū)域類型的危機(jī)事件的特點(diǎn)、成因和對(duì)策研究。如“群體性突發(fā)事件研究專輯”，“危機(jī)狀態(tài)下的政府管理”等研究成果均較為深人全面地概述了不同危機(jī)事件的特點(diǎn)、成因，并提出了對(duì)策建議。(3)跨學(xué)科研究。不少研究者整合了政治學(xué)、政府管理、危機(jī)管理、公共關(guān)系、心理學(xué)、傳播理論、社會(huì)心理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科，注重于危機(jī)產(chǎn)生的多學(xué)科、多視角原因分析。如“社會(huì)燃燒理論與中國社會(huì)安全預(yù)警系統(tǒng)”、“認(rèn)知社會(huì)沖突”、“國家法律生活與突發(fā)事件”、“突發(fā)事件中媒體的作用”等成果均向人們展現(xiàn)了跨學(xué)科研究的廣闊空間。(4)把危機(jī)管理理論引人治理自然危機(jī)、政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)危機(jī)和價(jià)值危機(jī)之中。如有學(xué)者在洪災(zāi)研究中，較早引入了管理理論，也有學(xué)者運(yùn)用危機(jī)管理理論分析了北京2008年奧運(yùn)會(huì)安全舉辦的潛在危險(xiǎn)，北京減災(zāi)協(xié)會(huì)的專家們?yōu)楸本┙⒁惶装讼�、衛(wèi)生、氣象、植保、獸醫(yī)、安全、城市建筑等不同專業(yè)領(lǐng)域的《生物災(zāi)害與危險(xiǎn)物品泄漏爆炸事故應(yīng)急預(yù)案》。由此看出，近年來，我國學(xué)者公共危機(jī)管理研究上，不僅數(shù)量可觀，從理論框架、體系和研究方法上講，也達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃健?/p>

二、對(duì)相關(guān)概念的界定

對(duì)公共危機(jī)管理理論的研究首先需要搞清楚“危機(jī)”、“公共危機(jī)”、“危機(jī)管理”等概念。迄今為止，國內(nèi)學(xué)者對(duì)于“危機(jī)”概念討論的并不多。一般在引用《辭�！�、《現(xiàn)代漢語詞典》、《韋氏詞典》等詞條解釋的基礎(chǔ)上，借用希斯、羅森塔爾、皮內(nèi)伯格、巴頓和班克斯等國外學(xué)者的概念界定。其中，羅森塔爾關(guān)于“危機(jī)”概念的界定引用率較高，即危機(jī)是指“對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關(guān)鍵決策的事件”(3)。國內(nèi)學(xué)者在討論“危機(jī)”概念時(shí)，往往把危機(jī)事件也叫突發(fā)事件。近年來，隨著研究的深入，國內(nèi)也有學(xué)者對(duì)“危機(jī)”概念作出了可貴的探索，比較有代表性的有如下幾種一是“危機(jī)”通常是決策者的核心價(jià)值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)，有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境的匯聚(4)。二是有學(xué)者提出應(yīng)區(qū)別突發(fā)事件與危機(jī)兩個(gè)概念，認(rèn)為危機(jī)是指內(nèi)部或外部不確定的變化突變或漸變因素對(duì)組織整體利益產(chǎn)生威脅的一種緊張狀態(tài)(5)。三是認(rèn)為，“所謂‘突發(fā)性公共事件’就是在某種狀況下，由于缺乏準(zhǔn)確預(yù)測(cè)或者有效預(yù)防而發(fā)生的，危害公共利益與公共安全的意外事件”(6)。四是認(rèn)為危機(jī)是對(duì)組織或社會(huì)系統(tǒng)的基本觀念、行為準(zhǔn)則及組織架構(gòu)產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重威脅，并且在緊急時(shí)間內(nèi)和極大不確定性的情況下必須對(duì)其做出決策，以影響未來生存與發(fā)展的重大事件與精神狀態(tài)(7)。此外，也有學(xué)者則給予危機(jī)概念以樂觀的闡釋，認(rèn)為危機(jī)就是“危險(xiǎn)和機(jī)會(huì)”(8)。每一次危機(jī)既是失敗的根源，又是孕育成功的種子。

關(guān)于“公共危機(jī)”，界定其概念的研究者更是寥寥。有學(xué)者認(rèn)為，凡涉及公眾安全的危機(jī)就是公共危機(jī)(9)。也有學(xué)者認(rèn)為，公共危機(jī)是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素，對(duì)社會(huì)共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況和緊張狀態(tài)(10)。還有學(xué)者比較分析了“公共危機(jī)”、“一般危機(jī)”和“政府危機(jī)”三個(gè)概念，認(rèn)為“公共危機(jī)”是指影響范圍廣大，或?qū)σ粋�(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值觀和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，需要以政府部門為主體的公共部門在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下作出關(guān)鍵性決策的事件(11)。

關(guān)于危機(jī)管理概念，大致可以分為以下三種第一種概念偏重于危機(jī)管理的過程性，強(qiáng)調(diào)的是危機(jī)管理貫穿于危機(jī)性事件發(fā)生、發(fā)展的全過程，即危機(jī)性事件的整個(gè)生命周期。有學(xué)者指出“所謂的危機(jī)管理是一種有組織，有計(jì)劃，持續(xù)動(dòng)態(tài)的管理過程，政府針對(duì)潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動(dòng)，以期有效地預(yù)防，處理和消彌危機(jī)”(12)。上述界定在學(xué)術(shù)界得到比較普遍的認(rèn)同。第二種概念偏重于危機(jī)管理組織及其采取的措施，強(qiáng)調(diào)危機(jī)管理不僅是政府管理的重要組成部分，還是政府組織相關(guān)社會(huì)力量共同對(duì)付危機(jī)性事件的過程。有學(xué)者指出，所謂危機(jī)管理，是指有關(guān)組織、國家乃至國際機(jī)構(gòu)為避免或者減輕危機(jī)或者緊急事態(tài)所帶來的嚴(yán)重威脅、重大沖擊和損害，而有計(jì)劃、有組織地學(xué)習(xí)、制定和實(shí)施一系列管理措施和應(yīng)對(duì)策略(13)。也有學(xué)者認(rèn)為危機(jī)管理就是政府組織相關(guān)力量在監(jiān)測(cè)、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解危機(jī)性事件的生成、演進(jìn)與影響的過程中所采取的一系列方法和措施(14)。第三種概念則將“危機(jī)管理”看作“突發(fā)事件管理”，強(qiáng)調(diào)的是危機(jī)的多樣性和復(fù)雜性乃至各種形態(tài)的危機(jī)和緊急事態(tài)的共性。如有學(xué)者認(rèn)為，“危機(jī)管理”也稱為“突發(fā)事件管理”、“緊急狀態(tài)管理”，特指公共危機(jī)的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復(fù)、常態(tài)化等全過程中的應(yīng)對(duì)機(jī)制和制度安排(15)。

三、關(guān)于公共危機(jī)的類型劃分

公共危機(jī)事件是一個(gè)十分寬泛的概念，對(duì)其加以分類，是研究危機(jī)性事件發(fā)生的具體過程及對(duì)其進(jìn)行具體分析的前提，同時(shí)，分類研究也是對(duì)公共危機(jī)事件進(jìn)行法治管理的基礎(chǔ)，因而具有重要的公共政策方面的意義。

目前，關(guān)于危機(jī)性事件的分類十分龐雜，下列兩種劃分方法較有代表性：

其一，有學(xué)者從公共管理的角度出發(fā)，將公共危機(jī)事件劃分為如下各類政治性的危機(jī)事件、宏觀經(jīng)濟(jì)性的危機(jī)事件、社會(huì)性的危機(jī)事件、生產(chǎn)性的危機(jī)事件以及自然性危機(jī)事件。

其二，有學(xué)者認(rèn)為，危機(jī)的表現(xiàn)形態(tài)往往是各種各樣、千變?nèi)f化的，但是，就危機(jī)的基本形態(tài)而言，不外乎如下幾種類型第一，有關(guān)資源和資源交換的危機(jī)，例如，風(fēng)災(zāi)水害、流行病變、地震、海嘯等自然災(zāi)害，能源枯竭等能源危機(jī)或曰自然界不可抗力引起的災(zāi)難，公害等自然破壞，核能發(fā)電事故等技術(shù)危機(jī)由于主觀故意或者行為過失而人為制造的危機(jī)，大規(guī)模減產(chǎn)、大量失業(yè)、恐慌等經(jīng)濟(jì)危機(jī)等第二，有關(guān)社會(huì)目標(biāo)及政治目標(biāo)的危機(jī)，例如，社會(huì)集團(tuán)間的斗爭(zhēng)，從地域社會(huì)到國際社會(huì)的各種紛爭(zhēng)所派生出來的恐怖、暴動(dòng)、內(nèi)亂、大量殺戮、戰(zhàn)爭(zhēng)以及與之相關(guān)的破壞性事態(tài)的發(fā)生等第三，統(tǒng)合的危機(jī)，即隨著社會(huì)的法規(guī)范及制度的有效性和正當(dāng)性的衰退，社會(huì)的不穩(wěn)定性增大第四，同一性的危機(jī)，其形成與社會(huì)的、文化的、歷史的一體性等衰退有關(guān)第五，復(fù)合型危機(jī)，即現(xiàn)實(shí)中所發(fā)生的危機(jī)具有復(fù)雜性，有時(shí)兼有上述各種形態(tài)，或者“有關(guān)社會(huì)目標(biāo)及政治目標(biāo)的危機(jī)”轉(zhuǎn)化為“統(tǒng)合的危機(jī)”及“同一性的危機(jī)”。例如，“非典”疫情等突發(fā)性公共衛(wèi)生事件是“有關(guān)資源與資源交換的危機(jī)”，但是，如果其應(yīng)對(duì)不適當(dāng)，既存的政治及行政制度的正當(dāng)性就會(huì)喪失，就會(huì)派生出“統(tǒng)合的危機(jī)”(16)。

除了上述兩種類型劃分觀點(diǎn)外，不同學(xué)者還依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共危機(jī)事件作出了紛繁多樣的劃分。例如，按照危機(jī)事件成因，將危機(jī)性事件劃分為兩種，一種是天災(zāi)，即自然災(zāi)害如地震、洪水、干旱等一種是人禍，即社會(huì)危機(jī)事件如社會(huì)動(dòng)亂、戰(zhàn)爭(zhēng)等。按照現(xiàn)代社會(huì)控制理論，將危機(jī)分為系統(tǒng)內(nèi)部危機(jī)和系統(tǒng)外部危機(jī)。按照危機(jī)是否可以預(yù)測(cè)，又將危機(jī)分為可預(yù)測(cè)性危機(jī)和不可預(yù)測(cè)性危機(jī)。按照危機(jī)波及的區(qū)域，可將其分為區(qū)域危機(jī)、國家危機(jī)乃至全球危機(jī)等。按照危機(jī)發(fā)生的領(lǐng)域，將危機(jī)分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、民族危機(jī)、宗教危機(jī)等(17)。按照危機(jī)狀態(tài)的結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度和危機(jī)管理的性質(zhì)，將危機(jī)劃分為結(jié)構(gòu)不良性危機(jī)和結(jié)構(gòu)非不良性危機(jī)兩類。無疑，上述的劃分對(duì)結(jié)構(gòu)化認(rèn)識(shí)危機(jī)性事件，具有重要的意義。

四、關(guān)于公共危機(jī)管理的主體問題

建立專門的危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)已是一個(gè)不爭(zhēng)的觀點(diǎn)。學(xué)者們普遍認(rèn)為，對(duì)于危機(jī)管理的主體，政府是其中的核心力量，負(fù)責(zé)計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制危機(jī)全過程。在一定程度上，政府危機(jī)管理的能力強(qiáng)弱取決于政府是否安排了專門用來處理危機(jī)事件的資源即是否有某種專門的危機(jī)處理基金并在平時(shí)也配備專門的人員和機(jī)構(gòu)。但在如何設(shè)置組織機(jī)構(gòu)問題上，還是有分歧的，學(xué)者們?nèi)收咭娙�，提出了不同的看法。比如在危機(jī)組織的設(shè)置是遵循公平原則還是優(yōu)先照顧經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)問題上，有人認(rèn)為應(yīng)首先照顧經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而無須“一視同仁”。理由是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)通常人口密度大，產(chǎn)業(yè)密度大，工業(yè)化程度高，環(huán)境污染加劇，人為誘發(fā)危機(jī)與自然災(zāi)害相互疊加放大，形成危機(jī)鏈和惡性循環(huán)，可能導(dǎo)致危機(jī)頻度增高，強(qiáng)度加大，危機(jī)造成的人財(cái)物損失更為巨大(18)。也有人主張危機(jī)組織的設(shè)置應(yīng)遵循城市與農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)公平原則，他們批評(píng)政府危機(jī)管理組織設(shè)置只考慮城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，而忽視了廣大農(nóng)村地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)這一現(xiàn)狀，并認(rèn)為同發(fā)達(dá)地區(qū)相比，廣大農(nóng)村地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)由于交通閉塞、通訊不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)落后、復(fù)雜多樣的地質(zhì)地貌以及普遍存在的聽天由命的傳統(tǒng)觀念，危機(jī)管理意識(shí)更淡薄，應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的能力更差，上述地區(qū)危機(jī)形態(tài)也更為復(fù)雜，因此，也應(yīng)該設(shè)置專門危機(jī)管理組織，完善危機(jī)管理體系(19)。再如，在組織內(nèi)的集權(quán)與分權(quán)問題上，有人主張，在緊急時(shí)期，為提高危機(jī)管理質(zhì)量，應(yīng)該進(jìn)行危機(jī)管理過程的統(tǒng)合與集中化，強(qiáng)化指揮關(guān)系，一元化地實(shí)施有關(guān)人力、物力、信息的統(tǒng)制。也有人認(rèn)為由于危機(jī)中的許多組織活動(dòng)必須在嚴(yán)格的時(shí)間制約下進(jìn)行，因而分權(quán)地、平行地采取應(yīng)對(duì)措施才是比較理想的做法。與此相適應(yīng)，在危機(jī)管理組織的形態(tài)上，集權(quán)論者主張，危機(jī)管理組織的形態(tài)應(yīng)是縱向分割的階層型行政組織，分權(quán)論者則主張必須以民主的制度框架為前提，將危機(jī)管理決定過程予以制度化，在確立以信息公開為前提的責(zé)任制度的基礎(chǔ)上，形成有關(guān)危機(jī)管理的精簡(jiǎn)型組織，即“課題應(yīng)對(duì)型的開放的、水平的、直接的、專門的危機(jī)管理體制”(20)。

五、關(guān)于危機(jī)管理體系的構(gòu)建

危機(jī)管理體系的構(gòu)建問題是我國學(xué)者討論比較集中的研究領(lǐng)域之一。2003年“非典”事件后，學(xué)者們開始反思我國公共危機(jī)管理體系中存在的問題，并從不同的視角提出了自己的策略和主張。歸結(jié)起來，主要有下列幾種觀點(diǎn)。(21)

第一種觀點(diǎn)是以制度的視角來審視公共危機(jī)管理體系。認(rèn)為制度體系的缺陷是影響政府危機(jī)管理能力的主要因素，具體表現(xiàn)為機(jī)制不健全、法制不完備，因而構(gòu)建中國特色的公共危機(jī)管理體系首先應(yīng)該著眼于制度體系的改良和升級(jí)，我們稱之為“制度論”。在具體論述中，學(xué)界大致又從危機(jī)管理的機(jī)制構(gòu)建和法律體系構(gòu)建兩方面切題，因而可以從兩種角度來梳理：

一是從機(jī)制構(gòu)建角度。有學(xué)者建議，目前完善公共危機(jī)綜合管理機(jī)制應(yīng)著重在如下幾個(gè)方面著手進(jìn)行危機(jī)處理決策機(jī)制，管理與決策監(jiān)督機(jī)制，資金保證和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，危機(jī)預(yù)防機(jī)制，信息應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)(22)。也有學(xué)者運(yùn)用危機(jī)管理理論、組織新經(jīng)濟(jì)學(xué)和組織能力理論，探討了一種危機(jī)管理機(jī)制。這種危機(jī)管理體制包括以下幾方面的內(nèi)容：(1)建立有效的預(yù)警機(jī)制。(2)建立有效的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。(3)建立有效的政府間合作機(jī)制和國家間合作機(jī)制，減少危機(jī)事件負(fù)的外部效應(yīng)。(4)發(fā)展專業(yè)化的組織能力，有效地處理各種危機(jī)事件。(5)建立某種社會(huì)支持系統(tǒng)，鼓勵(lì)與支持公民對(duì)政府的危機(jī)管理政策采取合作態(tài)度(23)。還有學(xué)者提出，面對(duì)各種危機(jī)，最重要的戰(zhàn)略選擇應(yīng)是建立一套比較完善的公共危機(jī)管理機(jī)制，他對(duì)于公共危機(jī)管理機(jī)制的建設(shè)包括如下內(nèi)容整合危機(jī)管理于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展之中，制定預(yù)防各種危機(jī)的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，完善危機(jī)管理的組織體系，發(fā)展危機(jī)管理的網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系，把危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)管理整合到政府和社會(huì)的日常管理中，通過良好的溝通和有效的信息交流，整合和協(xié)調(diào)危機(jī)管理的行動(dòng)，建立和發(fā)展危機(jī)管理的資源保障體系，提高公共管理者和社會(huì)公眾的危機(jī)管理意識(shí)與能力。(24)

也有學(xué)者從國家層面和地方政府層面兩方面探討了我國公共安全保障機(jī)制的建設(shè)問題，提出在國家層面上要加強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)方面的立法建設(shè)，盡快建立國家級(jí)應(yīng)對(duì)危機(jī)的常態(tài)綜合管理機(jī)構(gòu)，建立公共安全的監(jiān)管機(jī)制，形成各部門分工負(fù)責(zé)、綜合治理的工作格局在地方各級(jí)政府層面，要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，加大安全投人，切實(shí)加大公共場(chǎng)所、道路交通等事故多發(fā)領(lǐng)域的專項(xiàng)整治力度，加強(qiáng)公共安全宣傳教育，建立公共安全應(yīng)急救援體系，建立起各部門聯(lián)動(dòng)、信息和資源共享的機(jī)制等政策建議(25)。也有學(xué)者如何培育和加強(qiáng)民間組織和社區(qū)組織、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源來應(yīng)對(duì)公共危機(jī)問題，提出了突發(fā)事件的社會(huì)動(dòng)員與參與機(jī)制構(gòu)想(26)。

二是從法律體系構(gòu)建角度。有學(xué)者結(jié)合“非典”公共危機(jī)管理的新實(shí)踐、新情況，提出了公共應(yīng)急法制的立法建議，指出公共應(yīng)急法制核心和主干規(guī)范是憲法中的緊急條款和統(tǒng)一的突發(fā)公共事件應(yīng)急法、緊急狀態(tài)法。認(rèn)為，與常規(guī)狀態(tài)相比，公共應(yīng)急法制有權(quán)力優(yōu)先性、緊急處置性、程序特殊性、社會(huì)配合性、救濟(jì)有限性特征，其基本要素包括完善的應(yīng)急法律規(guī)范和應(yīng)急預(yù)案、依法設(shè)立的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及其應(yīng)急權(quán)限與職責(zé)、緊急情況下國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間關(guān)系的法律調(diào)整機(jī)制、緊急情況下行政授權(quán)、委托的特殊要求、緊急情況下的行政程序和司法程序、對(duì)緊急情況下違法犯罪行為的法律約束和制裁機(jī)制、與危機(jī)管理相關(guān)的各種糾紛解決、賠償、補(bǔ)償?shù)葯?quán)利救濟(jì)機(jī)制，以及各管理領(lǐng)域的特殊規(guī)定(27)。還有的學(xué)者從法律的視野來反思非典事件，指出“非典”對(duì)政府能力、法律制度和公眾道德的挑戰(zhàn)，論述了緊急狀態(tài)下法制建設(shè)的重要性和具體構(gòu)想。(28)

在制度論中，不少方面已達(dá)成共識(shí)，如把危機(jī)管理納入“十一”五戰(zhàn)略規(guī)劃之中，設(shè)立常設(shè)性危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，制定以《緊急狀態(tài)法》為核心的應(yīng)急法律體系等。

第二種觀點(diǎn)運(yùn)用現(xiàn)代系統(tǒng)思維研究與設(shè)計(jì)中國政府危機(jī)管理系統(tǒng)。這種觀點(diǎn)批評(píng)了一切問題泛政治化的思維模式和政府部門條塊分割的體制局限，并從系統(tǒng)整合原理出發(fā)，構(gòu)建彼此協(xié)調(diào)、合作的公共危機(jī)管理系統(tǒng)，我們稱之為“系統(tǒng)論”。有學(xué)者認(rèn)為，危機(jī)管理同任何其他的組織管理一樣，都是企圖通過對(duì)相關(guān)人力、物力、財(cái)力和信息資源的有效整合，優(yōu)效果、高效率、高效益地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。因此，其理論基礎(chǔ)都是簡(jiǎn)化描述為“1+1≠2”的系統(tǒng)整合原理。要想建立高效運(yùn)作、能夠?qū)崿F(xiàn)“1+1>2”的危機(jī)管理系統(tǒng)，必須合理設(shè)置其子系統(tǒng)，科學(xué)設(shè)定各個(gè)子系統(tǒng)的職能，并構(gòu)造出密切協(xié)調(diào)、合作的子系統(tǒng)之間的關(guān)系。提出的完善的危機(jī)管理系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)的功能如下表(29)。

表：危機(jī)管理系統(tǒng)的組成及其職能

此外，也有學(xué)者指出，危機(jī)管理體系是一個(gè)很復(fù)雜的系統(tǒng)和機(jī)制，是對(duì)諸多參與主體、社會(huì)資源的整合，按照功能分，可以分為五個(gè)子系統(tǒng)，即預(yù)警子系統(tǒng)、決策指揮子系統(tǒng)、信息子系統(tǒng)、支援和保障子系統(tǒng)、恢復(fù)子系統(tǒng)。(30)

第三種觀點(diǎn)是“全面整合論”�！叭嬲险摗闭J(rèn)為，由于公共危機(jī)事件的復(fù)雜性多變性，某一種機(jī)制、模式或策略都很難解決問題，必須整合各種資源和力量，建立一個(gè)全面整合的危機(jī)管理體系來不斷提升政府和社會(huì)的危機(jī)管理能力。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者指出，所謂全面整合的政府危機(jī)管理體系，是指在高層政治領(lǐng)導(dǎo)者的直接領(lǐng)導(dǎo)和參與下，通過法律、制度、政策的作用，在各種資源支持系統(tǒng)的支持下，通過整合的組織和社會(huì)協(xié)作，通過全程的危機(jī)管理，提升政府危機(jī)管理的能力，以有效的預(yù)防、回應(yīng)、化解和消弭各種危機(jī)，從而保障公共利益以及人民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。具體而言，全面整合的政府危機(jī)管理體系的基本特征和主要構(gòu)成因素在于以下幾個(gè)方面：(1)政治承諾、政治領(lǐng)導(dǎo)與政治支持；(2)全危機(jī)的管理；(3)發(fā)展途徑的危機(jī)管理；(4)全過程的危機(jī)管理；(5)全面風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)管理；(6)整合的危機(jī)管理；(7)建立在充分資源支持基礎(chǔ)上的危機(jī)管理；(8)以績(jī)效為基礎(chǔ)的危機(jī)管理。全面整合的危機(jī)管理體系，代表著一種危機(jī)管理的哲學(xué)和理念，代表著一種危機(jī)管理的整合流程，代表著一套危機(jī)管理的科學(xué)方法，具有前瞻性和啟發(fā)意義。(31)

第四種觀點(diǎn)是經(jīng)驗(yàn)論。該派從感性主義出發(fā)，重視借鑒和學(xué)習(xí)先進(jìn)國家危機(jī)管理的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)，主張拓展國際合作研究途徑，通過全面對(duì)國內(nèi)外危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)的引介和分析，幫助政府構(gòu)建完善的危機(jī)管理體系。持此種觀點(diǎn)的學(xué)者在介紹了美國的危機(jī)管理組織，俄羅斯的反恐危機(jī)管理體系和莫斯科人質(zhì)事件處理經(jīng)驗(yàn)后，認(rèn)為借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)筑我國的城市危機(jī)管理體系，已成當(dāng)務(wù)之急。并提出了恢復(fù)城市危機(jī)的本原，建立城市危機(jī)管理的法律體系，建立責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)交流與合作等政策建議。(32)還有學(xué)者介紹了紐約市應(yīng)對(duì)9·11事件的經(jīng)驗(yàn)。(33)日本政府的危機(jī)管理運(yùn)作(34)。2003年，《科技日?qǐng)?bào)》更是以國外應(yīng)對(duì)突發(fā)性傳染病的機(jī)制為題，連續(xù)發(fā)表了文章，介紹國外應(yīng)對(duì)突發(fā)性傳染病的立法、機(jī)制和行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者在闡述了國際公共危機(jī)管理動(dòng)態(tài)和其他國家成功應(yīng)對(duì)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)后，提出了包括：建立全國的危機(jī)管理體制、加強(qiáng)事前的預(yù)防準(zhǔn)備工作、籌建危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)和危機(jī)評(píng)價(jià)系統(tǒng)、提升公共危機(jī)的績(jī)效和水平、高科技全方位保障社會(huì)安全系統(tǒng)、做好資源共享和全民動(dòng)員工作、培養(yǎng)公民的危機(jī)意識(shí)以及有效利用國際資源等十項(xiàng)建議。(35)經(jīng)驗(yàn)論對(duì)于尚未完善的中國公共危機(jī)管理體系具有重要意義，它可以促使我們從理論與實(shí)踐層面上觀照和反思中國的危機(jī)管理的弊端，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實(shí)際構(gòu)建有中國特色的危機(jī)管理體系。

【注釋】

（1）王貴秀:《創(chuàng)建危機(jī)學(xué)當(dāng)議》，《理論前沿》，1996年第10期。

（2）劉智勇:《創(chuàng)建公共危機(jī)管理學(xué)的必要性和內(nèi)容體系的構(gòu)建》，《理論與改革》，2004年第5期。

（3）Rosenthal Uriel，Chares Michael T.ed Coping With Crises; the Management of Disasters，Riots and Terrorism. Springfield，Charles C.Thomas.1989.

（4）薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌:《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》，第25頁，清華大學(xué)出版社，2003年版。

（5）高世屹：《媒體在危機(jī)管理中的作用》，中評(píng)網(wǎng)2003.6.14。

（6）李澤洲：《建構(gòu)危機(jī)時(shí)期的政府治理機(jī)》，《中國行政管理》，2003年第6期。

（7）湯書昆、褚建勛、徐毅：《危機(jī)傳播一個(gè)新學(xué)科領(lǐng)域的研究大綱》，中國科技新聞學(xué)會(huì)網(wǎng)2004年第四期學(xué)術(shù)�？�(6)，2005年3月26日。

（8）朱德武：《危機(jī)管理—面對(duì)突發(fā)事件的抉擇》，第6頁，廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2002年版。

（9）鐘健夫：《企業(yè)在公共危機(jī)中如何做品牌營銷》，《中國企業(yè)報(bào)》，2003年7月14日。

（10）王曉成：《論公共危機(jī)中的政府公共關(guān)系》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2003年第6期。

（11）張小明：《從事件看公共部門危機(jī)管理機(jī)制設(shè)計(jì)》，《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2003年第3期。

（12）張成福：《公共危機(jī)管理全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》，《中國行政管理》，2003年第7期。

（13）楊建順：《論危機(jī)管理中的權(quán)力配置與責(zé)任機(jī)制》，《法學(xué)家》，2003年第4期。

（14）楊冠瓊：《危機(jī)性事件的特征、類別與政府危機(jī)管理》，《新視野》，2003年第6期。

（15）楊建順：《論危機(jī)管理中的權(quán)力配置與責(zé)任機(jī)制》，《法學(xué)家》，2003年第4期。

（16）楊建順：《論危機(jī)管理中的權(quán)力配置與責(zé)任機(jī)制》，《法學(xué)家》，2003年第4期。

（17）楊冠瓊：《危機(jī)性事件的特征、類別與政府危機(jī)管理》，《新視野》，2003年第6期。

（18）盧振恒、馬宗晉、劉波、姚清林：《災(zāi)害管理》，第43頁，湖南人民出版社，1998年版。

（20）楊安華、李洪、唐云鋒：《構(gòu)建民族地區(qū)危機(jī)管理體系》，《二十一世紀(jì)》網(wǎng)絡(luò)版第33期，2004年12月31日。

（20）張維平：《論現(xiàn)代危機(jī)管理》，《寶雞文理學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2004年第4期。

（21）這一歸納方式參照了何志武、賈蓉治和楊安華等人的分析框架，原文見何志武，賈蓉治：《政府危機(jī)管理述評(píng)》，第70—71頁，《理論月刊》，2004年第1期楊安華《近年來我國公共危機(jī)管理研究綜述》，《江海學(xué)刊》，2005年第1期。

（22）李爽：《對(duì)建立完善我國公共安全危機(jī)綜合管理機(jī)制的若干建議》。

（23）王樂夫、馬駿、郭正林：《公共部門危機(jī)管理體制以非典型肺炎事件為例》，《中國行政管理》，2003年第7期。

（24）張成�！豆参C(jī)管理全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》，《中國行政管理》，2003年第7期。

（25）張強(qiáng)：《淺談我國公共安全保障機(jī)制的建設(shè)問題，國際技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》，2004年第4期。

（26）侯小伏：《突發(fā)事件的社會(huì)動(dòng)員與參與機(jī)制：從SARS災(zāi)難看中國民間公益組織的發(fā)展》

（27）莫于川：《公共危機(jī)管理的行政法治現(xiàn)實(shí)課題》，《法學(xué)家》，2003年第4期。

（28）肖金明：《反思SARS危機(jī)政府再造、法制建設(shè)與道德重構(gòu)》，《中國行政管理》，2003年第7期。

（29）李習(xí)彬:《改進(jìn)和完善我國政府危機(jī)管理的幾條建議》，《中國行政管理》，2003年第11期。

（30）劉彥軍、朱紅：《危機(jī)管理與我國社會(huì)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)初探》，《中國衛(wèi)生事業(yè)管理》，2004年第6期。

（31）張成福：《公共危機(jī)管理全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》，《中國行政管理》，2003年第7期。

（32）葉國文：《危機(jī)管理西方的經(jīng)驗(yàn)和中國的任務(wù)》，《城市管理》，2003年第3期。

（33）張國慶：《紐約如何浴火重生》，《南方周末》，2000年2月21日。

（34）徐學(xué)群、胡繼平：《日本政府的危機(jī)管理運(yùn)作》，《江蘇經(jīng)濟(jì)報(bào)》，2003年5月9日。

（35）唐鈞：《公共危機(jī)管理構(gòu)建趨勢(shì)與前沿動(dòng)態(tài)》，《理論與改革》，2003年第6期。

  本文關(guān)鍵詞：近年來我國公共危機(jī)管理研究綜述，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。