【摘要】： 一 中國的國有經(jīng)濟(jì)改革是一場自下而上,先微觀后宏觀的變革,走的是一條“摸著石頭過河”的漸進(jìn)道路,其圍繞如何提高國有企業(yè)的效率問題從簡單的放權(quán)讓利開始,逐步經(jīng)歷了承包制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度(公司化)等階段。但在這一過程中,人們逐漸認(rèn)識到,沒有合理的國有資產(chǎn)管理體制,微觀層面的國有企業(yè)改革猶如無本之木,難以實(shí)現(xiàn)。但國有資產(chǎn)管理體制問題誠如溫家寶總理所說的,極具探索性、極具挑戰(zhàn)性,各方意見在一些重大問題上并未形成共識。為此,在2008年出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中對于國有資產(chǎn)監(jiān)管體制問題進(jìn)行了規(guī)避,這也從而引發(fā)了理論界紛繁的爭議和實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的問題。企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制也成為了無盡爭議的焦點(diǎn)。而伴隨著國有經(jīng)濟(jì)改革走向全面改革的深水區(qū),“摸著石頭過河”式的國有資產(chǎn)管理體制改革面臨著巨大的試錯成本和因朝令夕改而帶來的改革風(fēng)險(xiǎn)。因此,應(yīng)當(dāng)立法先行,在深入系統(tǒng)思考的基礎(chǔ)上,對于企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制實(shí)行自上而下的整體性改革。這要求我們以法學(xué)嚴(yán)縝的思維對于國有資產(chǎn)管理體制的目標(biāo)模式進(jìn)行全面思考、嚴(yán)密設(shè)計(jì)、精心策劃。 二 本文從國家所有權(quán)性質(zhì)及其行使入手,分析了國有資本的雙重屬性。國有資本具有“公共性”與“盈利性”的雙重屬性,一方面,國有資本做為一種公共所有權(quán),具有公共性。國有資本存在的終極價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)國家、社會的整體公共利益,其從頭到腳都滲透和充滿了公共利益的氣息,其必須服從社會整體公共利益的目的,并受其制約。國家必須將全社會利益放在首位,甚至不惜犧牲自身的財(cái)產(chǎn)增值目標(biāo)來確保實(shí)現(xiàn)全社會共同目標(biāo)。但另一方面,國有資本具有資本流動性、逐利性等“盈利性”的一般屬性。對于企業(yè)國有資產(chǎn)這樣一種經(jīng)營性和資本化的資產(chǎn)而言,在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,有效率與可持續(xù)的運(yùn)作是其經(jīng)營目的得以實(shí)現(xiàn)的重要保證。因此,國有資本同樣需要有效運(yùn)營,并實(shí)現(xiàn)其保值增值。 這種公共性與盈利性雙重屬性來源于國家這一主體的雙重法律人格,而在具體法律關(guān)系的調(diào)整中表現(xiàn)為私法與公法的兼容,即國有資本的管理要遵守經(jīng)濟(jì)法、行政法等公法的法律規(guī)范,又要求其在運(yùn)行過程要遵守商法等私法的有關(guān)規(guī)范。由此,國有資產(chǎn)管理體制的立法安排應(yīng)以公法和私法兼容為基礎(chǔ),那種將全部規(guī)范全部納入或排斥在私法框架中或框架外的立法模式選擇,都未免削足適履、一廂情愿。同時(shí),這要求對兩種屬性不同的權(quán)力(利)的進(jìn)行合理的配置,避免國家以公法人格享有行使私權(quán),抑或是以私法人格行使公權(quán),使兩者“各就各位”,并對彼此的潛入保持休惕之心,避免越位。 這構(gòu)成了我們設(shè)計(jì)國有資產(chǎn)管理體制模式的法律基礎(chǔ)。 三 傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中,國有資產(chǎn)的管理被全部歸入公法調(diào)整的范疇,國家以行政化的手段全面介入國有資產(chǎn)的管理,導(dǎo)致了國資管理的行政化、官僚化,使得國有企業(yè)失去了企業(yè)經(jīng)營性的本性,而成為政府計(jì)劃管理下的一個“車間”。這導(dǎo)致了國有企業(yè)管理的低效、軟預(yù)算,并在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中成為政府日益難以承受之重負(fù),也從而引發(fā)了以提高國有資產(chǎn)管理效率,解決迫在眉睫問題為宗旨的國有企業(yè)改革。 在這一過程中,改革者嘗試了放權(quán)讓利——企業(yè)承包制——股份化改造等多種改革,試圖打破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政權(quán)力對于國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的全面干預(yù),使國家所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營權(quán)之間實(shí)現(xiàn)分離,企業(yè)擺脫行政附屬的依賴成為具有獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)和法律地位的市場經(jīng)營主體,并最終在西方企業(yè)理論的影響下,探索出一條國有企業(yè)公司化改革之路。改革者認(rèn)為,國有企業(yè)同西方現(xiàn)代大中型企業(yè)相似存在著所有者和經(jīng)營者分離的委托—代理問題。為避免國有企業(yè)在經(jīng)營者的內(nèi)部人控制和國家行政權(quán)力的過度干預(yù)之間搖擺,國有企業(yè)改革的關(guān)鍵是建立具備合理公司治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代企業(yè)制度。在這一過程中,為隔絕行政權(quán)之介入,改革者認(rèn)為國家所有權(quán)的行使與私人所有權(quán)之間并無實(shí)質(zhì)差異,作為平等的市場主體,其法律調(diào)整,應(yīng)當(dāng)納入《公司法》等民商私法的調(diào)整范疇。這一理論邏輯深刻地影響了與國有企業(yè)改革緊密相關(guān)的國有資產(chǎn)管理體制的變革,形成了現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的路徑依賴。 由此,引發(fā)了國有資產(chǎn)管理體制模式的變革,要求國家在對于企業(yè)國有資產(chǎn)的管理中,將所有者職能同社會公共管理職能進(jìn)行分離,以同私人所有者平等的所有者角色出現(xiàn)來進(jìn)行國有資本的管理。由此,企業(yè)國有資產(chǎn)管理從以行政權(quán)力管理的完全公法化調(diào)整,進(jìn)入了以出資人制度為核心的私法化調(diào)整為主的管理階段。 中共中央十六大提出建立“中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé),享有所有者權(quán)益,權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一,管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”,確定了以出資人制度為核心的現(xiàn)行國資管理體制的基本框架,并于2003年經(jīng)十屆人大通過,設(shè)立了國資委這一專門機(jī)構(gòu)來集中履行出資人職責(zé),由其對國有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。隨著出資人角色的組織化和具體化,國家所有權(quán)能得以市場化的方式實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營層的制衡,推動國有資本的有效配置和流動,促進(jìn)國有資本利用效率的提高,更好地實(shí)現(xiàn)了國有資本的保值增值。2003年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)和2008年出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》分別通過行政法規(guī)和法律的形式對這一管理體制進(jìn)行了確認(rèn)和完善,形成了現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的基本法律框架。 四 以提高國資效率為宗旨,以出資人制度為核心的現(xiàn)行管理體制改變了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政權(quán)力對于國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的全面控制。但隨著國有經(jīng)濟(jì)改革的深入,人們?nèi)找嬲J(rèn)識到國家所有權(quán)是與私人所有權(quán)存在本質(zhì)區(qū)別的公共所有權(quán)。國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)可以通過私法化的方式來提高國有資本服務(wù)社會的能力,但國有資本追求的根本目標(biāo)不同于私人資本的逐利性。而現(xiàn)行體制的問題就在于忽視了國有資本的公共屬性,未將國有資產(chǎn)的管理同私人產(chǎn)權(quán)的治理進(jìn)行根本的區(qū)分。導(dǎo)致在制度安排中,過于重視出資人制度的建設(shè),而忽視了國有資產(chǎn)作為一種公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)具有的人民民主、分權(quán)制衡等制度性的安排,認(rèn)為只需要形成完善的出資人制度,與公司化后的國有企業(yè)進(jìn)行對接,減少行政權(quán)力的過多干預(yù),保證國有資產(chǎn)的保值增值就可以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的有效管理。而這引發(fā)了諸多的理論和實(shí)踐問題。這些問題集中反映在四個方面: 一是立法理念的過度私法化�，F(xiàn)行的體制以“進(jìn)一步搞好國有企業(yè),發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值”為目標(biāo),即其立法之宗旨在于提高國有資產(chǎn)利用之效率。而忽視了國有資本作為一種公共資本的社會整體利益的價(jià)值取向,從而引發(fā)了“國進(jìn)民退”的廣泛爭論,也模糊了國有資本存在的根本意義所在。 二是終極所有人的缺位,現(xiàn)行體制理順了國有資產(chǎn)委托—代理鏈條中“出資人”、“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”“出資企業(yè)”間下半段的問題,而對于全民這一終極所有者與“出資人”之間的關(guān)系的規(guī)定卻語焉不詳。 三是國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位偏差。作為目前制度設(shè)計(jì)中履行出資人職能機(jī)構(gòu)的政府特設(shè)機(jī)構(gòu)——國資委,脫胎于經(jīng)貿(mào)委、企業(yè)工委等黨政部門,其人員組成為國家公務(wù)人員,其機(jī)構(gòu)設(shè)置按照行政方式進(jìn)行組織,遵循行政機(jī)構(gòu)首長負(fù)責(zé)的行政科層行為模式。作為一個行政性機(jī)構(gòu),其內(nèi)部機(jī)制比傳統(tǒng)的國有企業(yè)還要僵化。由此,在國資委現(xiàn)有的組織方式和性質(zhì)之下,其與“出資人”角色的定位存在著明顯的沖突,國資委難以勝任市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的股東角色。這導(dǎo)致了實(shí)踐中國資委履行出資人職能的“缺位”“越位”“錯位”等問題的出現(xiàn)。 四是政府監(jiān)管權(quán)的模糊和缺失。在《暫行條例》中,將監(jiān)管職能同出資人職能一同賦予了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),也引發(fā)了社會各方面對國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)雙重身份的廣泛爭議。《企業(yè)國資法》剝離了國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán),“明確界定了其作為“純粹”“干凈”出資人的法律地位,規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本級人民政府的授權(quán),代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)”。但《企業(yè)國資法》在剝離了國資委的監(jiān)管權(quán)的同時(shí),卻并沒有明確新的政府監(jiān)管部門,導(dǎo)致了國有資產(chǎn)政府監(jiān)管權(quán)的缺失。 五 因此,國有經(jīng)濟(jì)改革的深化要求我們在立法先行的基礎(chǔ)上對于國有資產(chǎn)管理體制的目標(biāo)模式進(jìn)行全面、系統(tǒng)的思考和探索,以建立一個更為科學(xué)、合理而高效的國有資產(chǎn)管理體制。 本文認(rèn)為,這一體制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以社會整體觀為建制理念,以終極所有者——全民權(quán)利的行使為起點(diǎn),遵循法治、人民民主、分權(quán)制衡、公私法協(xié)同配合的原則,在國有資本的投資決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個層面對管理體制進(jìn)行整體的設(shè)計(jì)。 首先,應(yīng)當(dāng)理順國有資產(chǎn)終極所有人與國家之間的委托—代理關(guān)系,在憲政層面上,賦予社會公眾對于國有資產(chǎn)管理的代表選舉權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和知情權(quán),真正體現(xiàn)出國有資產(chǎn)的全民所有性,以保證國有資產(chǎn)服務(wù)于社會的整體利益,而不是個別人、少數(shù)人和小團(tuán)體的局部利益。 其次,應(yīng)當(dāng)由人民代表大會來行使國有資產(chǎn)投資決策權(quán),由其來決定國有資產(chǎn)存在的多少,存在的形態(tài)及其轉(zhuǎn)化,需要存在的領(lǐng)域、行業(yè),及其在各個形態(tài)、領(lǐng)域間的轉(zhuǎn)化方式。之所以由人大來行使國有資產(chǎn)決策權(quán)是因?yàn)閲匈Y產(chǎn)決策權(quán)是國有資產(chǎn)管理的最高處置權(quán),而在人大、行政、司法等三大類機(jī)構(gòu)中,人大最接近人民,其具有更為超脫和更具民主基礎(chǔ)的政治地位。為防止此項(xiàng)權(quán)力的虛置,應(yīng)當(dāng)在人大常委會下設(shè)國有資產(chǎn)決策委員會來落實(shí)此項(xiàng)權(quán)力。 再次,在國有資產(chǎn)的執(zhí)行層面。對于企業(yè)國有資產(chǎn)這一經(jīng)營性國有資產(chǎn)而言,為提高國有資產(chǎn)的利用效率,其主要采取私法化的形式來進(jìn)行運(yùn)營。因此,國有資產(chǎn)的管理執(zhí)行權(quán)主要體現(xiàn)為出資權(quán)。在市場競爭條件下,要求承擔(dān)出資人角色的組織是專業(yè)化、商業(yè)化的。而目前的實(shí)踐證明,以行政方式進(jìn)行組織和運(yùn)作的國資委并不適于擔(dān)任市場化環(huán)境下出資人的角色,需要對于出資權(quán)行使的主體進(jìn)行變革。而變革的兩種模式分別為,一是國資委的重構(gòu),推進(jìn)其向?qū)I(yè)化、商業(yè)化的組織轉(zhuǎn)型,成為真正的“純粹”“干凈”的出資人;二是新設(shè)以由專業(yè)人士為管理者,具備現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來行使出資權(quán)。而目前的探索證明,由于國資委運(yùn)行慣性、人員構(gòu)成、傳統(tǒng)思維之影響,推進(jìn)國資委之轉(zhuǎn)型的難度極大,很難將徹底改革其行權(quán)模式。相比較而言,新設(shè)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來履行出資人職能,對于提高國有資本之運(yùn)營效率,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值,無疑是一種更優(yōu)選擇。 最后,在國有資產(chǎn)的監(jiān)督層面。應(yīng)當(dāng)形成包括政府專職機(jī)構(gòu)監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督的完整國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。特別是對于政府專職機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確。應(yīng)當(dāng)明確到政府監(jiān)管權(quán)是一種區(qū)別與傳統(tǒng)行政干預(yù)的獨(dú)立的行政監(jiān)督權(quán),其是國有資產(chǎn)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。政府監(jiān)管權(quán)的理性回歸可以使國有資產(chǎn)的管理制度化、規(guī)范化,有效防止國有資產(chǎn)的流失。
【學(xué)位授予單位】：華東政法大學(xué)
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2010
【分類號】：F123.7

【引證文獻(xiàn)】

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2 丁傳斌;地方國有資本運(yùn)營法制探索[D];華東政法大學(xué);2013年

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1 胡新兟;吳江市國有資產(chǎn)監(jiān)管制度創(chuàng)新研究[D];華東理工大學(xué);2011年

2 艾婧超;國家出資企業(yè)出資人的監(jiān)督權(quán)研究[D];內(nèi)蒙古大學(xué);2012年

3 梁睿;央企控股上市公司治理特殊問題研究[D];中國社會科學(xué)院研究生院;2012年

4 李永濤;東營區(qū)國有資產(chǎn)運(yùn)營績效評價(jià)體系研究[D];山東大學(xué);2013年

5 周旭;國有公司監(jiān)事會制度研究[D];河南大學(xué);2013年

本文編號：2764288