本文關(guān)鍵詞：從新公共管理到整體性治理，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

公共管理

角色,第二種是政府的治理角色,第三種是政府的服務(wù)提供者或至少是服務(wù)的資金籌措者角色。雖然大部分的信息系統(tǒng)是在80年代和90年代??重塑??活動(dòng)盛行的時(shí)候(那時(shí)強(qiáng)調(diào)的是功能性的組織)發(fā)展起來(lái)的,但現(xiàn)在則有大量的電子治理工具可以用來(lái)支持更多的整合。

信息系統(tǒng)可供選擇的戰(zhàn)略可以有不少。選擇之一是指出一套所有中央政府部門(mén)、機(jī)構(gòu)和地方政府必須遵守的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。另一個(gè)較極端的選擇是對(duì)所有的人和企業(yè)建立單一的中央數(shù)據(jù)庫(kù),每個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)都可以使用,而不必每個(gè)部門(mén)都去建立自己的數(shù)據(jù)庫(kù)。當(dāng)前,在整合的信息服務(wù)提供往那里走這一問(wèn)題上有一種核心的看法,即接近顧客。

在�？怂箍磥�(lái),決定這些技術(shù)是否用于政策整合或是否在功能領(lǐng)域內(nèi)運(yùn)用的因素是政治而非技術(shù),在以整合的方式運(yùn)用技術(shù)的地方,用技術(shù)代替政治來(lái)解決整合的障礙,

[15]

其范圍是很有限的。此外,�？怂拐J(rèn)為,整體性治理會(huì)提出一些與隱私相關(guān)的道德問(wèn)題。整體性治理與隱私互不相容的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的,但是,找出使兩者互相支持的方法則需要發(fā)展道德實(shí)踐并將其制度化。

�？怂拐J(rèn)為整體性治理最重要的是責(zé)任感。責(zé)任感一般可以分成以下三個(gè)方面:誠(chéng)實(shí),或正規(guī),主要涉及公款使用中的守規(guī)矩;效率,或狹義上的??物有所值??,主要涉及公共服務(wù)提供或干預(yù)過(guò)程中的輸入和輸出之間的關(guān)系;有效性,或項(xiàng)目責(zé)任,主要涉及使行政官員對(duì)公共干預(yù)是否達(dá)到公開(kāi)發(fā)布的結(jié)果或標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)。�？怂拐J(rèn)為,整體性的責(zé)任感主要關(guān)注把有效性或項(xiàng)目責(zé)任提升到最高地位,確保誠(chéng)實(shí)和效率責(zé)任不與這一目標(biāo)相沖突,并通過(guò)用輸出來(lái)界定需要有效完成的是什么來(lái)使誠(chéng)實(shí)和效率責(zé)任服務(wù)于有效性和項(xiàng)目責(zé)任。此外,考慮責(zé)任產(chǎn)生的組織層次也是很重要的,可以在三個(gè)層次上尋求責(zé)任感。一是管理層次,通常通過(guò)審計(jì)、支出控制、預(yù)算計(jì)劃、績(jī)效衡量和政治監(jiān)督來(lái)尋求責(zé)任感。二是法律層次,通常通過(guò)司法審查所忽略的現(xiàn)成的行政法以及民法、通過(guò)法律爭(zhēng)端可供選擇的解決方式如特別行政法庭、準(zhǔn)司法管制者等來(lái)尋求責(zé)任感。三是憲法層次,通常通過(guò)界定民選官員對(duì)立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任以及通過(guò)

[16]

一些非正式的憲法規(guī)范來(lái)尋求責(zé)任感。

輸出的質(zhì)量或以現(xiàn)有資源達(dá)到的結(jié)果的優(yōu)劣來(lái)分配資源。但以??績(jī)效為基礎(chǔ)??的預(yù)算要做的一個(gè)重要決定是按照輸出還是結(jié)果來(lái)決定預(yù)算。事實(shí)上,績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算常常是以輸出而不是以結(jié)果為基礎(chǔ)的。�？怂拐J(rèn)為,雖然以結(jié)果為基礎(chǔ)的預(yù)算在某些場(chǎng)合可以發(fā)揮一種有用的作用,但它本身還不足以保證整體性的治理。以結(jié)果為基礎(chǔ)的預(yù)算對(duì)政務(wù)類官員和管理者來(lái)說(shuō)是信息集約和研究集約型的,要耗費(fèi)大量的時(shí)間。傳統(tǒng)的以輸入為基礎(chǔ)的??逐個(gè)項(xiàng)目??的預(yù)算盡管有它的局限,但預(yù)算運(yùn)作非常省時(shí)。從??重塑??時(shí)代到整體性時(shí)代,預(yù)算的一大變化是強(qiáng)調(diào)輸入的管理。整體性預(yù)算并不必然也不足以帶來(lái)整體性的運(yùn)作。預(yù)算執(zhí)行面臨的一個(gè)主要挑戰(zhàn)是對(duì)處在不同治理層次和功能的管理者和專業(yè)人員之間培育一種共同的文化、共享的知識(shí)和經(jīng)歷。

�？怂拐J(rèn)為,作為公共管理的一種范式,整體性治理需要被制度化,以制度化的一些條件來(lái)衡量英國(guó)的狀況,�？怂拐J(rèn)為,英國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況適合于整體性運(yùn)作,但總體而言,英國(guó)的整體性治理還沒(méi)有完全制度化。那么,這一波的整體性治理是否會(huì)像以前那樣偃旗息鼓?還是能通過(guò)制度化而得以持續(xù)一個(gè)時(shí)期,就像官僚模式和新公共管理模式那樣?�？怂箤�(duì)此充滿信心,整體性治理??至少是可以制度化的??。

臺(tái)灣學(xué)者彭錦鵬在論及整體性治理時(shí),將整體性治理與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理做了如下的歸納性比較,見(jiàn)表2。

表2??公共行政三種典范的比較傳統(tǒng)官僚制

時(shí)期管理理念

1980年代前

新公共管理1980-2000

整體性治理2000年后

公共部門(mén)形態(tài)管私人部門(mén)形態(tài)管公私合伙/中央地

理理方結(jié)合

政府功能部分整

政府整合型運(yùn)作

合

直接專業(yè)管理

網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)

運(yùn)作原則功能性分工組織形態(tài)層級(jí)節(jié)制核心關(guān)懷依法行政成果檢驗(yàn)注重輸入權(quán)力運(yùn)作集中權(quán)力財(cái)務(wù)運(yùn)作公務(wù)預(yù)算文官規(guī)范法律規(guī)范運(yùn)作資源大量運(yùn)用人力

運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效解決人民生活問(wèn)指標(biāo)題產(chǎn)出控制單位分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)紀(jì)律與節(jié)約

注重結(jié)果擴(kuò)大授權(quán)整合型預(yù)算公務(wù)倫理與價(jià)值

希克斯認(rèn)為,使用政府工具、甚至使用很強(qiáng)的懲罰工具

來(lái)推動(dòng)某一具體項(xiàng)目與中央至上并不是一回事,盡管中央常常規(guī)定一些合作運(yùn)作的形式,但工具的選擇卻使得機(jī)構(gòu)和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人有很大的回旋余地來(lái)選擇合作的對(duì)象。因此,有理由懷疑整體主義一定是中央化的說(shuō)法。從理論上講,有理由認(rèn)為以中央化來(lái)取得整體主義是一個(gè)糟糕的戰(zhàn)略,原因是人所共知的中央決策的局限。

就預(yù)算而言,�？怂拐J(rèn)為在20世紀(jì)80年代和90年代的??重塑??時(shí)期,英國(guó)出現(xiàn)了一種全新的預(yù)算形式,財(cái)政部對(duì)一些界定的目標(biāo)有了更大的控制權(quán),而微觀的開(kāi)支以滿足這些目標(biāo)的權(quán)力則較多地轉(zhuǎn)移到了一些部門(mén)。90年代初,美國(guó)、澳大利亞等國(guó)的地方政府提出了一些走向整體性治理以及??以績(jī)效為基礎(chǔ)??的預(yù)算和??戰(zhàn)略??預(yù)算的動(dòng)議。這涉及不再按照根據(jù)輸入或活動(dòng)界定的??逐個(gè)項(xiàng)目??,而是按照

大量利用信息科

網(wǎng)絡(luò)治理

技

政府服務(wù)政府提供各種服強(qiáng)化中央政府掌政策整合解決人項(xiàng)目務(wù)舵能力民生活問(wèn)題時(shí)代特征

政府制度與人民

政府運(yùn)作的逐步政府引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)

需求科技、資源的

摸索改進(jìn)制

高度整合

????資料來(lái)源:彭錦鵬??全觀型治理:理論與制度化策略[J].政治科學(xué)論叢(臺(tái)灣),2005(23).

公共管理

三、簡(jiǎn)短的評(píng)價(jià)

在相當(dāng)程度上,整體性治理是對(duì)新公共管理的一種修正。不同的治理方式來(lái)自對(duì)社會(huì)背景狀況的理解。新公共管理是從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的角度來(lái)加以理解的,其背景是全球經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)對(duì)效率的要求,西方社會(huì)從一個(gè)生產(chǎn)者社會(huì)到消費(fèi)者社會(huì)的轉(zhuǎn)變對(duì)公共服務(wù)提出的多元化的要求,以及現(xiàn)有官僚體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式無(wú)法承擔(dān)新的歷史使命。因此,新公共管理所采用的治理方式,比如強(qiáng)調(diào)績(jī)效、結(jié)果、外包、分權(quán)以及分散化、效率、政府瘦身等無(wú)一不反映了對(duì)這一背景的理解和對(duì)現(xiàn)有狀況的認(rèn)識(shí)。

而整體性治理及其強(qiáng)調(diào)的信息技術(shù)在一定程度上是從技術(shù)的角度來(lái)理解的。與新公共管理不同的治理和運(yùn)作方式都來(lái)源與信息技術(shù)的要求。新公共管理的一些治理方式或被終止、或被放棄、或被改革,一個(gè)很重要的原因在于尤其是20世紀(jì)90年代后信息技術(shù)的作用。技術(shù)要求從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合。也正是在這一原因上,登力維認(rèn)為新公共管理已經(jīng)成為歷史。整體性治理在20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始盛行并對(duì)政府產(chǎn)生影響(英國(guó)布萊爾政府受整體性政府理念的影響,提出了協(xié)同政府的一系列措施,美國(guó)的一些地方政府也在不同程度上采用了整體性的做法),信息技術(shù)的進(jìn)步是不容忽視的。整體性理論著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的整體性運(yùn)作,這是與英國(guó)在改革過(guò)程中的機(jī)構(gòu)化措施導(dǎo)致的碎片化相關(guān)的。碎片化導(dǎo)致分散化,導(dǎo)致部門(mén)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)困難。在整體性理論看來(lái),新公共管理在提升政府解決問(wèn)題的能力、在服務(wù)提供者的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中引入多樣性等諸方面取得了不少的成功。但是,新公共管理也使政府機(jī)構(gòu)破碎化,極大的增加了決策系統(tǒng)制度上的復(fù)雜性,同時(shí)也減少了人們解決其自身問(wèn)題的自主能力。新公共管理通過(guò)淘空公共部門(mén)的人員和能力以及將一種以合同為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)和障礙帶進(jìn)政府的決策過(guò)程阻礙了政府信息技術(shù)的現(xiàn)代化。在登力維看來(lái),數(shù)字時(shí)代的治理的核心在于強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合、整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字

[17]化。顯然,這是與新公共管理背道而馳的。此外,與新公

直的權(quán)威模式和平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運(yùn)作

的。垂直模式的權(quán)威、資源和影響力來(lái)自治理核心的憲政過(guò)程。平行關(guān)系建立在合同概念之上。??[19]網(wǎng)絡(luò)治理更關(guān)注的是平行關(guān)系上的問(wèn)題。

在20世紀(jì)90年代中后期提出整體性治理無(wú)疑是同信息技術(shù)的發(fā)展相關(guān)的,因?yàn)榧夹g(shù)的進(jìn)步提供了進(jìn)行整體性治理的可能。問(wèn)題是,在某種程度上向原有體制的回歸(只是加上新的信息技術(shù)),比如機(jī)構(gòu)的重新集中、提供者和購(gòu)買者分離的終止等等是否完全就是由技術(shù)的原因引起的呢?從一些對(duì)新公共管理的企業(yè)化和市場(chǎng)化取向的批評(píng)中可以看出,一些新公共管理作法的改變,比如一些私有化的東西重新改由國(guó)有化,顯然不是出于技術(shù)的原因,而是其他諸如政治和社會(huì)的原因,技術(shù)只是產(chǎn)生變化的一個(gè)因素,盡管是一個(gè)重要的因素。

此外,進(jìn)行整體性治理的組織基礎(chǔ)是什么?按照希克斯的說(shuō)法,整體性治理背后有三個(gè)假設(shè)。第一個(gè)是如果政府機(jī)構(gòu)的文化、結(jié)構(gòu)以及能力是問(wèn)題取向,而不是有效的管理過(guò)程取向的話,那么就更有可能解決一些民眾最擔(dān)憂的問(wèn)題。第二個(gè)是公眾有一些需要合作解決的問(wèn)題,也就是說(shuō),政府并不是完全按照它的功能來(lái)解決問(wèn)題的,盡管它是按功能建立起來(lái)的。第三個(gè)是為了解決一些問(wèn)題,政府各部門(mén)、專業(yè)、層級(jí)以及機(jī)構(gòu)之間的整合的運(yùn)作是必要的。整體性運(yùn)作的目標(biāo)就是如何使政府的功能進(jìn)行整合,以便更有效地處理公眾最關(guān)心的一些問(wèn)題,而不是在部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命。

事實(shí)上,后兩個(gè)假設(shè)使我們?cè)俅位氐今R克斯??韋伯,因?yàn)楣倭沤M織就是按照縱向的等級(jí)層次和橫向的功能結(jié)構(gòu)(通常的形式是部、會(huì)等)建立起來(lái)的。功能結(jié)構(gòu)在某種程度上就是針對(duì)問(wèn)題的,比如教育部主管教育問(wèn)題,這種專業(yè)化的管理有助于取得高效的結(jié)果。顯然,希克斯第一個(gè)假設(shè)提到的問(wèn)題是涉及到多功能的問(wèn)題,也就是需要多部門(mén)協(xié)同解決的問(wèn)題。那么,按照這樣的問(wèn)題建立組織是可能的嗎?當(dāng)然可能。一些旨在解決這些問(wèn)題的臨時(shí)性的協(xié)作機(jī)構(gòu)或團(tuán)體擔(dān)負(fù)的就是這種職能。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)在某種程度上可以所是這樣的一種結(jié)構(gòu)形式,但問(wèn)題在于這種結(jié)構(gòu)形式至少在今天能替代主流的、相對(duì)穩(wěn)定的官僚制組織嗎?網(wǎng)絡(luò)化治理的??一個(gè)巨大的障礙是:政府的組織、管理和人事制度是為等級(jí)制政府模式而不是為網(wǎng)絡(luò)化政府模式設(shè)計(jì)的,因此,兩種管理模式在實(shí)際運(yùn)行中經(jīng)常會(huì)發(fā)生沖突。應(yīng)該說(shuō),管理一大堆供應(yīng)商網(wǎng)絡(luò)與管理政府雇員的方式肯定不一樣,它要求一種完全不同于政府及其公民已經(jīng)習(xí)慣了

[20]

上百年的公共管理模式??。唐納德??凱特爾在評(píng)論斯蒂

共管理很重要的一個(gè)不同點(diǎn)在于,整體性治理還是以官僚

制作為基礎(chǔ)的,登力維指出了信息技術(shù)運(yùn)做的官僚制組織基礎(chǔ),而希克斯在論及整體性治理時(shí)也是以官僚制為背景的,這與新公共管理要打破官僚制的努力是不同的

整體性理論顯然具有較強(qiáng)的英國(guó)色彩。與整體性理論著眼于政府內(nèi)部的整合協(xié)同比較而言,盛行于美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)治理(其基礎(chǔ)也是信息技術(shù))則著眼于政府與社會(huì)各類組織的聯(lián)手(主要通過(guò)政府外包的方式)。這可能與兩國(guó)的情況不同有關(guān)。比如兩國(guó)的行政體制就不同。比如英國(guó)改革初期提出的??私有化??戰(zhàn)略在公有制程度極低的美國(guó)是不存在的。同樣,在今天,以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的合同制式的治理在美國(guó)已經(jīng)成為一種普遍的治理方式。美國(guó)??聯(lián)邦政府每年通過(guò)合同花費(fèi)大約2000億美元,而州和地方政府花費(fèi)更多,大約2750億美元。這樣,每年通過(guò)合同花費(fèi)的錢(qián)在5000億左右。??[18]在菲利普??庫(kù)珀看來(lái),今天的??公共管理者是在垂

芬??戈德史密斯和威廉??埃格斯著的??網(wǎng)絡(luò)化治理:公共部

門(mén)的新形態(tài)??一書(shū)時(shí)曾指出,??戈德史密斯和埃格斯的最深刻的見(jiàn)地是,必須按照傳統(tǒng)的自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線,并根據(jù)新興的各種網(wǎng)絡(luò)建立橫向的行動(dòng)線。??[21]菲利普.庫(kù)珀也認(rèn)為,今天,公共管理者是在垂直的權(quán)威模式與平行的協(xié)商模式互相交叉的情況下運(yùn)作的。�？怂贡M管在他的理論中提到了整體性政府應(yīng)該做到的一些

公共管理

事(比如政策層次的整合、中央政府勇于創(chuàng)新和擴(kuò)大授權(quán)、整合性預(yù)算、重塑價(jià)值、更新信息系統(tǒng)以及人事改革等),但這一政府的組織基礎(chǔ)顯然還是韋伯式的官僚結(jié)構(gòu),官僚制看來(lái)至少到現(xiàn)在為止還是一個(gè)繞不過(guò)去的坎。

整體性治理在相當(dāng)程度上取決于信息技術(shù)的發(fā)展。按照彭錦鵬的說(shuō)法,政府的電子化改革要在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行三種類型的整合,即不同政府層級(jí)的整合、不同機(jī)構(gòu)單位的整合和不同政府網(wǎng)站的整合。這三種類型的整合最后整合為一個(gè)單一的政府入口網(wǎng)站。美國(guó)、新加坡等國(guó)已經(jīng)設(shè)置了單一的政府入口網(wǎng)站,差別在于這一入口網(wǎng)站能夠提供的政府服務(wù)達(dá)到的整合程度。顯然,要達(dá)成完全整合的單一的政府入口網(wǎng)站是有相當(dāng)難度的,因?yàn)樗粌H涉及到各級(jí)政府和政府各單位、機(jī)構(gòu)的整合、涉及到計(jì)算機(jī)技術(shù),還涉及到一個(gè)國(guó)家的人口等問(wèn)題。??沒(méi)有高度發(fā)展的電子化政府,就無(wú)法跨越政府的層級(jí)鴻溝,也無(wú)法將數(shù)量龐大的行政機(jī)構(gòu)和單位用電腦連接起來(lái),以便向民眾提供整合性的服務(wù)。??[22]此外,電子化政府需要具備一批懂得信息技術(shù)的人員,需要一些同以往截然不同的能力和才干。??在計(jì)劃制定、預(yù)算編制、人員安置和其他傳統(tǒng)的政府職責(zé)之外,還要求精通許多其他的工作任務(wù),包括激活、安排、穩(wěn)定、集成和管理一個(gè)網(wǎng)絡(luò)。為了完成這些任務(wù),網(wǎng)絡(luò)管理者一定要至少擁有一定程度的談判、調(diào)解、風(fēng)險(xiǎn)分析、信任建立、合作和項(xiàng)目管理的能力。他們必須具有并愿意跨部門(mén)界線和資源限制進(jìn)行工作的能力,以戰(zhàn)勝網(wǎng)絡(luò)化治理所面臨的各種棘手問(wèn)題。??[23]這些人員是同信息技術(shù)的發(fā)展及其在政府的運(yùn)用相輔相成的。毫無(wú)疑問(wèn),這些人員在今天的準(zhǔn)備還是不足的。當(dāng)然,整體性治理如能夠解決在組織結(jié)構(gòu)、信息技術(shù)以及政府官員的能力等方面面臨的挑戰(zhàn),那么還是很有前景的。

整體性治理和新公共管理這兩者背后的邏輯能夠一致嗎?盡管在一些治理的方式上兩者有所不同(事實(shí)上我們也完全可以設(shè)想整體性治理的一些方法也會(huì)隨著情況的變化而發(fā)生變化),但兩者在終極目標(biāo)上是一致的,即都是追求更快、更好、成本更低地為公眾提供公共服務(wù)。因此,從這一意義上說(shuō),既便治理的方式有改變,但其精神是一致的。在這一點(diǎn)上,整體性治理恰恰順應(yīng)的是新公共管理的邏輯,而不是新公共服務(wù)的邏輯。

FromNewPublicManagementtoHolisticGovernance

ZhuQianwei

[Abstract]Thispaperisabriefintroductionandreviewofholisticgovernance.Thenewideaofholisticgovernance,formedonthere??

flectionandcriticismofthepracticeofNewPublicManagement,prefersholisticfunctioningofgovernmentaldepartmentsandagenciestoseparated,fragmentedand"smallworlds"performance.Thoughthisideaisbecomingmoreandmorein??fluentia,ltherealizationofholisticgovernance,toalargeextent,dependsonasuitableorganizationalform,especiallyonthedevelopmentofinformationtechnology.

[Keywords]holisticgovernance,integration,digitalera,informationtechnology

[Author]ZhuQianweiisProfessoratSchoolofInternationalRelationsandPublicAffairs,FudanUniversity,Shanghai200433

[參考文獻(xiàn)]

[References]

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(作者單位:復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授,上海??200433)

(責(zé)任編輯??方??晉)

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