本文關(guān)鍵詞：從新公共管理到整體性治理，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

從新公共管理到新公共服務(wù)再到整體性治理理論的演 變與發(fā)展
07403 劉洋
長久以來， 韋伯的官僚制和科層制牢牢占據(jù)著公共管理的核心理論地位， 但隨著社會的迅 速發(fā)展和科學(xué)理論的不斷進(jìn)步， 韋伯的理論在應(yīng)對層出不窮的新事物、 科技的新成果和公民 不斷變化的新需要上便顯得有些捉襟見肘。 新的公共管理理論的出現(xiàn)勢在必行。 尤其是近半 個世紀(jì)以來，理論界的創(chuàng)新成果頻

出，新公共管理理論，新公共服務(wù)理論，以及現(xiàn)在十分流 行的整體性治理理論都取得了一定的成果，但與此同時，也未免讓人感到眼花繚亂，無從下 手。 本文參考大量此方面的理論文獻(xiàn)， 來梳理新公共管理到新公共服務(wù)再到整體性治理理論 的演變與發(fā)展。

一、新公共管理理論
1，背景與產(chǎn)生。第一，西方國家擺脫困境的需要。二戰(zhàn)后， 西方國家的發(fā)展經(jīng)歷了一段
黃金時期，然而到了20 世紀(jì)60 年代末，發(fā)展的高峰跌入危機(jī)的深谷，面臨一系列困境。這 些困境主要有： (一)政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾的不滿； (二)經(jīng)濟(jì)衰退和財政壓力的 加��；(三)社會問題與政府不可治理性增加。第二，科技革命和全球化浪潮。科技革命和全 球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力。第三，政府管理和民主制度方面的矛盾。以韋 伯官僚制思想為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政體制難以適應(yīng)時代的要求，， 而西方國家民主的現(xiàn)狀也難以 滿足民眾的“民主需求”。 20世紀(jì)70年代末以來， 西方發(fā)達(dá)資本主義國家實(shí)行的政府改革， 引起了極大的社會反響， “重 塑政府”“運(yùn)動企業(yè)型政府”“政府新模式”“市場化政府”“代理政府”“國家市場化” “國家中空”等理論相繼出現(xiàn)，他們打破了單向的等級指揮關(guān)系，建立了互動交流和導(dǎo)向管 理， 努力發(fā)揮市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用, 積極借鑒私營管理的技術(shù)和方法, 不斷提 升政府的管理能力和公共服務(wù)能力。這一時期出現(xiàn)的這些理論便都被劃為新公共管理理論。 而這其中由以奧斯本和蓋布勒提出的重塑政府理論最為著名。

2，主要理論概論�！爸厮苷边\(yùn)動的積極倡導(dǎo)者奧斯本和蓋布勒總結(jié)美國改革地方政
府和聯(lián)邦政府的經(jīng)驗(yàn)，宣揚(yáng)政府管理的新范式 。新公共管理的理論概要便是他們提出的重 塑政府的十大基本原則：（1），起催化作用的政府: 掌舵而不是劃槳；（2）社區(qū)擁有的政 府：授權(quán)而不是服務(wù)；（3），競爭性府: 把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；（4），有使命 感的政府: 改變照章辦事的組織； ， （5） 講究效果的政府: 按效果而不是按投入撥款； ， （6） 受顧客驅(qū)使的政府: 滿足顧客的需要, 不是官僚政治的需要；（7），有事業(yè)心的政府: 有 收益而不浪費(fèi)；（8），有預(yù)見的政府: 預(yù)防而不是治療；（9），分權(quán)的政府: 從等級制到 2 參與和協(xié)作；（10），以市場為導(dǎo)向的政府: 通過市場力量進(jìn)行變革。 英國著名公共管理學(xué)家胡德(C. Hood) 將新公共管理的特質(zhì)歸納為: 公共部門管理專業(yè)
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【美】戴維·奧斯本、特德·蓋布勒《改革政府——企業(yè)精神如何改革公營部門》【M】上海市政協(xié)編

譯組等譯。上海：上海譯文出版社
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【美】戴維·奧斯本、特德·蓋布勒《改革政府——企業(yè)精神如何改革公營部門》【M】上海市政協(xié)編

譯組等譯。上海：上海譯文出版社

化, 讓公共管理者承擔(dān)管理責(zé)任；設(shè)定明確的目標(biāo)和績效測量標(biāo)準(zhǔn), 并嚴(yán)格進(jìn)行績效測量； 重視實(shí)際成果甚于關(guān)注過程或程序的； 對公共部門進(jìn)行拆分與重組, 破除部門間藩籬; 引入 市場競爭機(jī)制, 降低管理成本, 提高服務(wù)質(zhì)量; 強(qiáng)調(diào)吸收和運(yùn)用私營部門管理方法和風(fēng)格； 3 重視資源的有效利用和開發(fā)。

3，評價與批判。首先，新公共管理強(qiáng)調(diào)管理層級減少而控制幅度擴(kuò)大，專業(yè)化和分權(quán)化
有助于提高行政人員的積極性，但面臨組織協(xié)調(diào)不力的我困境；其次，新公共管理服務(wù)提供 者的競爭提供多樣性和高質(zhì)量的公共服務(wù)， 卻忽視了部門之間的合作與協(xié)調(diào)， 造成碎片化的 4 制度結(jié)構(gòu) ；再次，公共部門分散化阻礙公共政策的制定和執(zhí)行，直接影響公共服務(wù)的供給 效率； 第四， 新公共行政理論削弱了公共價值觀， 使公共部門的目標(biāo)偏離了公共利益的方向， 這也是新公共服務(wù)理論對其的主要攻擊點(diǎn)。

二、新公共服務(wù)理論
1，背景與產(chǎn)生。由于受新公共管理的影響，市場化、個人至上似乎是必然的事情， 而
美國由于9· 事件遭受到的恐怖襲擊， 11 使人們長期被壓制的理念諸如公民意識、 政府責(zé)任、 5 公共利益和公共精神得以覺醒 。新公共管理理論在其風(fēng)靡歐美等西方國家之際也遭到了來 自多方面的質(zhì)疑，有不少學(xué)者對作為其思想精髓的企業(yè)家政府理論提出了尖銳的批評。如， 福克斯在 《作為后現(xiàn)符號政治的政府再造》 一文中就提出了新公共管理理論內(nèi)在地存在著矛 盾；沙赫特在《再造政府還是再造我們自己》一書中也對新公共管理理論所倡導(dǎo)的價值觀提 出異議： 還有人提出新公共管理理論所倡導(dǎo)的公共企業(yè)家精神以及特里所謂的“新管理主 義”很可能會損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價值。這些批評和意見從不 同的側(cè)面揭示了包括企業(yè)家政府理論在內(nèi)的新公共管理的局限性， 但沒有進(jìn)一步提出任何 可替代的新理論模式。 基于對 “新公共管理” 運(yùn)動的總結(jié)與反思, 以及對 “新公共管理” 的各種質(zhì)疑的理性思考, 美國亞利桑那州立大學(xué)的羅伯特·V·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特于21 世紀(jì)初提出了一個 全新的管理模式和管理理念——新公共服務(wù)理論。 丹哈特夫婦指出: “所謂新公共服務(wù), 指 6 的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念” 。

2主要理論內(nèi)容闡釋。（1）政府職能應(yīng)是服務(wù)而非掌舵。政府協(xié)助公民表達(dá)并實(shí)現(xiàn)共享
的公共利益, 推動社會向重要方向發(fā)展。 政府要和各社會力量協(xié)同行動, 尋求社會問題的解 決方案。 （2） 公共利益是追求的目標(biāo)而非副產(chǎn)品。政府的作用將更多地體現(xiàn)在把人們聚集 到能真誠地進(jìn)行對話的環(huán)境中, 共同商討社會發(fā)展應(yīng)該選擇的方向并確保公共利益居于主 體地位。 （3） 思想戰(zhàn)略性, 行動民主性。符合公共需要的政策和計(jì)劃, 通過集體努力和協(xié) 作的過程, 能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹和執(zhí)行。（4） 服務(wù)于公民而非顧客。公共 人員回應(yīng)的是公民需求而非僅僅是顧客, 而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、 公民與公民之 間的信任與合作關(guān)系。 （5） 責(zé)任非單一。 公務(wù)員不應(yīng)僅關(guān)注市場, 亦應(yīng)關(guān)注憲法和法令, 關(guān) 注社會價值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。（6）重視生產(chǎn)率更要重視人。公務(wù) 員所參與組織的公共組織與網(wǎng)絡(luò), 如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上來運(yùn)作, 它們最終就更有 可能獲得成功。 （7） 重視公民權(quán)。 如果公務(wù)員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻(xiàn), 那 么公共利益就會得到更好的實(shí)現(xiàn)。

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周敬偉，新公共管理運(yùn)動的困境【J】。學(xué)術(shù)界, 2007（1） 胡佳，整體性治理：地方公共服務(wù)改革的新趨向【J】 。公共行政，2009（10） 柳云飛，周曉麗。傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)理論之比較研究【J】 。前沿，2004（4） 馮太學(xué)，新公共管理與新公共服務(wù)——理論概述與比較研究【J】 。九江職業(yè)技術(shù)學(xué)院院報，2009（3）

3對新公共服務(wù)的思考與質(zhì)疑。 新公共服務(wù)理論的首要價值取向就是公民和公共利
益導(dǎo)向。服務(wù)于公民而不是顧客： 公共利益就是共同利益進(jìn)行對話的結(jié)果， 而不是個人自 身利益的聚集。因此，公務(wù)員不是要僅僅關(guān)心“顧客”的需求， 而是要著重關(guān)注于公民并 且在公民之間建立信任和合作關(guān)系。追求公共利益： 公共行政官員必須促進(jìn)建立一種集體 的、共同的公共利益觀念。新公共服務(wù)理論的第二個價值取向是公民權(quán)和民主導(dǎo)向。重視公 民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神： 致力于為社會做出有益貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民比具有企業(yè)家精神 的管理者能夠更好地促進(jìn)公共利益。 新公共服務(wù)理論的第三個價值取向是服務(wù)和以人為本導(dǎo) 7 向。服務(wù)，而不是掌舵；重視人，而不只是重視生產(chǎn)效率。 但是仍有一些問題需要考慮： （1）政府真的是服務(wù)而非掌舵嗎？（2）服務(wù)于公民而不是顧客嗎？（3）企業(yè)家精神不重 要嗎？（4）公民的需求是公共利益嗎？（5）政府能提供滿意的服務(wù)嗎？（6）政府與公民 8 如何達(dá)成共同的價值取向?

三、整體性治理理論
1，背景與產(chǎn)生。首先是新公共管理因其過分強(qiáng)調(diào)效率、市場、分權(quán)和競爭，引發(fā)了不平
等、公共價值缺失、碎片化等問題，導(dǎo)致其日漸式微。其次，新公共服務(wù)理論更強(qiáng)調(diào)的是價 值觀的宣傳與貫徹， 而并沒有提供一套切實(shí)可行的管理方法， 這固然是理論上的突破和完善， 但在實(shí)務(wù)領(lǐng)域并無太多建樹。第三，信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，為各級政府及政府各部門加強(qiáng)溝 通聯(lián)系創(chuàng)造了硬件基礎(chǔ)，也使其與外部的溝通更加順暢，并能夠做到更好的回應(yīng)性。第四， 經(jīng)濟(jì)全球化的擴(kuò)展和網(wǎng)絡(luò)社會的崛起， 也要求公共管理理論的數(shù)字化變革， 來達(dá)到整體治理 的要求。 登力維等人在總結(jié)新公共管理的弱點(diǎn)和弊端后，提出了整體性治理理論，或稱“整體政府” 理論。在整體性治理改革中，改革的重點(diǎn)從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)減裁和設(shè)立單一職能機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向 整體政府。 它與新公共管理和新公共服務(wù)理論爭論的焦點(diǎn)在于： 思想傳統(tǒng)上的憲政主義和管 理主義之分； 組織模式上的官僚制和市場制之辯； 管理手段上的專業(yè)化和整體化之論等一系 9 列問題。

2 整體性治理的主要內(nèi)容和中心思想。西斯克認(rèn)為，整體性運(yùn)作的一個中心的、正式
的目標(biāo)就是更有效的處理公眾最關(guān)心的一些問題，因此，考慮四個關(guān)鍵層面——政策、顧客 群體、組織和機(jī)構(gòu)——的每一個層面的目標(biāo)是有益的。10西斯克認(rèn)為整體性治理最重要的是 責(zé)任感。整體性治理理論的主要思想是 1，重新整合。 （1）逆部門化和碎片化（2）大部門 式治理（3）重新政府化（4）回復(fù)或重新加強(qiáng)中央過程（5）極大的壓縮政府成本（6）重塑 一些具有公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈，以實(shí)現(xiàn)由較新的信息技術(shù)提供的生產(chǎn)力的提高（7） 集中采購和專業(yè)化（8）以“混合經(jīng)濟(jì)模式”為基礎(chǔ)的共享服務(wù)（9）網(wǎng)絡(luò)簡化。2，整體性 治理（1）互動的信息搜索和提供（2）以顧客為基礎(chǔ)和以功能為基礎(chǔ)的組織重建（3）一站 式服務(wù)提供（4）數(shù)據(jù)庫（5）重塑從結(jié)果到結(jié)果的服務(wù)（6）靈活的政府過程（7）可持續(xù)性。 在組織中建立信任是整體性治理所需的一種關(guān)鍵性整合。為此要考慮一下幾個方面。 （1） 確立一種信息基礎(chǔ)、信息系統(tǒng)和信息分類（2）為跨邊界運(yùn)作留出空間（3）建立相互理解和 信任（4）與其他機(jī)構(gòu)對話及考慮其他機(jī)構(gòu)的運(yùn)作（5）產(chǎn)生新的領(lǐng)導(dǎo)人和英雄（6）跨邊界 運(yùn)作在無法確定安全系數(shù)的情況下蘊(yùn)含了風(fēng)險，管理者需要高度容忍不確定性（7）沒有控
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譚靜、馮琳，新公共管理與新公共服務(wù)理論比較【J】 。學(xué)術(shù)園地，2009（2） 趙一飛，公共行政的新公共服務(wù)：反思與困惑【J】法制與經(jīng)濟(jì)，2007（7） 9 陳水生，新公共管理的終結(jié)與數(shù)字時代治理的興起【J】公共行政，2009（8） 10 希克斯，整體性治理的運(yùn)作靈魂【M】上海譯文出版社

制的管理（8）建立承諾（9）建立具有分散的團(tuán)隊(duì)的分散的結(jié)構(gòu)，采用激勵機(jī)制（10）在專 業(yè)、職位和支付方面，需要采用一些非正式的方法來鼓勵一些從事跨邊界工作的人（11）培 訓(xùn)。11

3 評價及展望。整體性治理理論著眼于政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作， ，這是與英國
在改革過程中的機(jī)構(gòu)化導(dǎo)致的碎片化相關(guān)的。 在登力維看來， 數(shù)字化時代的治理的核心在于 強(qiáng)調(diào)服務(wù)的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及電子行政運(yùn)作廣泛的數(shù)字化。西斯克認(rèn) 為，整體性治理背后隱藏著三個假設(shè)。第一，如果政府機(jī)構(gòu)的文化、結(jié)構(gòu)以及能力是問題取 向，更能解決民眾關(guān)心的問題；第二，公眾有一些需要合作解決的問題，也就是說，政府并 不是完全按照他的功能來解決問題的；第三，為解決一些問題，政府各部門、專業(yè)、層級以 及機(jī)構(gòu)之間的整合式必要的。12 菲利普·庫伯說，今天，公共管理者是在垂直的權(quán)威模式和平行的協(xié)商模式相互交叉的情 況下運(yùn)作的。這就意味著，在整體治理下，必須要解決好網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與官僚制等級結(jié)構(gòu)的矛盾 與沖突。 整體性治理在相當(dāng)程度上是取決于信息技術(shù)的發(fā)展的， 電子化改革要在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)基 礎(chǔ)上進(jìn)行三種整合，即不同政府層級的整合，不同機(jī)構(gòu)單位的整合和不同政府網(wǎng)站的整合。 我們有理由相信， 隨著網(wǎng)絡(luò)的日益發(fā)展和普及， 以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)的整體性治理會日益發(fā)展 完善，并指導(dǎo)新一輪的政府改革，以適應(yīng)社會和人民的發(fā)展和需要。

由以上的整理和分析， 我們可以看出公共管理理論始終是根據(jù)時代發(fā)展的需要而不斷的修正、 突破，推陳出新的。公共管理的目的不僅僅是提高效率，作為一個公共部門，公正、公平以 及公共利益必須作為核心的價值觀來指導(dǎo)理論和實(shí)踐。 社會還在不斷地發(fā)展， 當(dāng)然還會有新 的理論出現(xiàn)，這是一個學(xué)科生命力的表現(xiàn)和社會文明進(jìn)步的標(biāo)志。對于不同的理論，我們應(yīng) 摒棄門戶之見，虛心學(xué)習(xí)各種理論的精華與優(yōu)點(diǎn)，取長補(bǔ)短，用以指導(dǎo)我國的行政管理改革 與發(fā)展。

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竺乾威，從新公共管理到整體性治理【J】公共行政，2009【10】 韋海明，區(qū)域政府間合作的理論基礎(chǔ)分析【J】公共行政，2009【6】



  本文關(guān)鍵詞：從新公共管理到整體性治理，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。