本文關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變——基于蘇州市的案例分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

治理能力/ Governance Ability

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變——基于蘇州市的案例分析

時間：2016-10-23 12:52:13  來源：哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版）  作者：孫彩紅  責編：admin   點擊：7次

【摘　要】轉(zhuǎn)向以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化，是應對傳統(tǒng)規(guī)模擴張型城鎮(zhèn)化所導致系列社會問題的必由之路。這種新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要政府的公共服務(wù)職能進一步轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化共享。針對推進新型城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)的供給內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、制度等層面的諸多挑戰(zhàn)，從多維度提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所要求的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變路徑。主要包括堅持以人為本和共享均等化公共服務(wù)的核心發(fā)展理念、調(diào)整和轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、按照不同群體需求提供有效公共服務(wù)、促進多元協(xié)同的公共服務(wù)供給方式、改革公共服務(wù)的財政支出結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變對地方政府考核的指揮棒。同時，也要注重解決轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能與城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡、與戶籍制度改革的關(guān)系、實現(xiàn)精準公共服務(wù)供給等不同層次的現(xiàn)實問題。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；公共服務(wù)；職能轉(zhuǎn)變；均等化共享

與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和要求相聯(lián)系，公共服務(wù)發(fā)展進入一個新階段。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，政府提供公共服務(wù)已經(jīng)從“從無到有”的階段轉(zhuǎn)向“從無到有”和“從有到優(yōu)”的任務(wù)并存階段：一方面是與城鎮(zhèn)化有關(guān)的特定群體的多層次公共服務(wù)需求沒有得到滿足；另一方面是已經(jīng)獲得某些公共服務(wù)的特定群體，享受的公共服務(wù)質(zhì)量并不高。從這個角度而言，新型城鎮(zhèn)化的以人為本，不只是人的進城這種空間變化，更為本質(zhì)和核心的是農(nóng)民以及農(nóng)民工得到公共服務(wù)的均等化。

實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，除了從經(jīng)濟角度解決城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟效率，還要從政治角度來解決城鎮(zhèn)化的社會公平，因為它涉及流動人口尤其是非戶籍流動人口共享公共服務(wù)的基本權(quán)利問題。中國現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展要求政府治理轉(zhuǎn)型，其中包括公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變和思路轉(zhuǎn)型。政府在提供公共服務(wù)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)、供給方式、財政支出與考核機制等方面，都需要進一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變。

一、新型城鎮(zhèn)化要求公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變升級

我國政府職能轉(zhuǎn)變把公共服務(wù)職能作為一個重要部分以及要求基本公共服務(wù)均等化，經(jīng)歷了不同發(fā)展階段。推進新型城鎮(zhèn)化則要求公共服務(wù)職能進入轉(zhuǎn)變升級的新階段，與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)同步，應實現(xiàn)公共服務(wù)均等化共享。

“十三五規(guī)劃”要求以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，全面推進改革任務(wù)。公共服務(wù)領(lǐng)域的職能履行和服務(wù)供給，也要在公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)、層次、內(nèi)容、供給制度和價值排序等方面進行調(diào)整與改革，促進新型城鎮(zhèn)化進程中的公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)“共享”發(fā)展的目標。公共服務(wù)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容調(diào)整與轉(zhuǎn)變，以及對不同群體公共服務(wù)供給的側(cè)重點轉(zhuǎn)變，在深層次上推進時，就是利益格局的深刻調(diào)整。打破各級地方政府在公共服務(wù)財政支出上幾乎固化的利益格局，給予城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的農(nóng)民工、流動人口等群體以傾斜性分配、轉(zhuǎn)移性分配，兼顧不同新群體的切身利益和根本利益。所以，要對公共服務(wù)進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不僅向特定群體增加公共服務(wù)供給，還要提升公共服務(wù)質(zhì)量，確保平等共享公共服務(wù)的權(quán)利。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共服務(wù)統(tǒng)籌與挑戰(zhàn)

（一）多領(lǐng)域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化共享

蘇州市在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中堅持城鄉(xiāng)一體化整體設(shè)計和系統(tǒng)安排，推動傳統(tǒng)外延擴張式的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，加快政府職能轉(zhuǎn)變，，強化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給。蘇州市包括其下轄的太倉、張家港、相城等縣市區(qū)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)社保，促進教育衛(wèi)生服務(wù)均等化，通過系列相關(guān)政策和制度創(chuàng)新，不斷促進全體居民同等的權(quán)益保障和共享公共服務(wù)，推進基本民生公共服務(wù)向常住人口覆蓋。

1.構(gòu)建統(tǒng)一公共就業(yè)服務(wù)平臺

張家港從市、鎮(zhèn)兩級不斷完善公共就業(yè)服務(wù)平臺，在村級建立勞動保障服務(wù)站，服務(wù)對象可在各個平臺得到免費的公共就業(yè)服務(wù)。政府規(guī)范了本地戶籍勞動者和非本地戶籍的流動人員統(tǒng)一就業(yè)失業(yè)登記管理制度，通過統(tǒng)一的公共就業(yè)信息化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和統(tǒng)一規(guī)劃的人力資源市場，使城鄉(xiāng)勞動者均等地享受到各類求職和就業(yè)服務(wù)。

2.實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)并軌

3.均衡配置教育資源共享同城待遇

蘇州市大力促進教育公平，以創(chuàng)建“全國首個義務(wù)教育發(fā)展基本均衡地級市”和“江蘇省義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡改革發(fā)展示范區(qū)”為契機，優(yōu)化教育資源配置，促進優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村傾斜。同時，在外省來蘇和省內(nèi)異地務(wù)工人員隨遷子女的教育方面也有一定的措施。例如，在統(tǒng)籌教育發(fā)展上，太倉市建立區(qū)域內(nèi)骨干教師到農(nóng)村學校任教、巡回授課，城鎮(zhèn)教師到鄉(xiāng)村學校任教等制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的辦學標準，促進教育資源均衡配置。

4.為公共服務(wù)均等化增加財政支出

除了像蘇州市這樣一些試點地方通過城鄉(xiāng)一體化來推進實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)均等化共享，還有一些試點地方是通過就地城鎮(zhèn)化來解決農(nóng)民享受公共服務(wù)的市民化。比如，晉江市在新型城鎮(zhèn)化過程中，堅持“保障全覆蓋，待遇均等化”原則，增加財政支出，縮小城鄉(xiāng)差距，把社會保障等公共服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋，讓農(nóng)民實現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化和市民化。政府還結(jié)合從居住證制度到戶籍制度改革，使得新晉江人享受同等服務(wù)。又如，德州市兩區(qū)同建的就近城鎮(zhèn)化方式，政府一方面為就近城鎮(zhèn)化提供產(chǎn)業(yè)支撐、為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)，保證轉(zhuǎn)移農(nóng)民充分就業(yè)；另一方面加強政府的公共服務(wù)職能，健全公共服務(wù)配套供給，改善就地市民化的這些農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式，目的都是為了促進新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

（二）新型城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)供給面臨的挑戰(zhàn)

上述東部發(fā)達地區(qū)的一些地市在新型城鎮(zhèn)化過程中，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展和均等化共享，雖然與中西部較不發(fā)達地區(qū)相比，取得了明顯進展和成就，但同時也不可忽視一些現(xiàn)實問題的存在。

第一，各項公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不平衡的問題。在新型城鎮(zhèn)化過程中轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能，從具體領(lǐng)域分析，對統(tǒng)一就業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù)比重較大，其次注重的是社會保障服務(wù)并軌。而對流動人口的住房、子女教育等基本民生公共服務(wù)的傾斜和轉(zhuǎn)變力度還不足，這對于實際達到新型城鎮(zhèn)化的目標而言，仍然是很大的挑戰(zhàn)。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中轉(zhuǎn)變公共服務(wù)職能的路徑選擇

（一）公共服務(wù)供給必須堅持以人為本的發(fā)展邏輯和理念

（二）按照不同群體需求分類提供有效公共服務(wù)

新型城鎮(zhèn)化的推進影響的是農(nóng)民工群體、農(nóng)村人口和非戶籍流動人口等不同群體。有當?shù)剞r(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化過程中的公共服務(wù)權(quán)益沒有得到保障的問題，更有非戶籍流動人口在社會權(quán)利方面無法享受公共服務(wù)的嚴重問題。要明確公共服務(wù)涉及的不同群體，根據(jù)群體需求來提供公共服務(wù)。蘇州市一些縣市區(qū)分為兩部分解決本地農(nóng)民進城和外來人口進城問題，本地農(nóng)民通過戶籍平等化，對外來打工者實行積分落戶，最終目的都是享受均等化公共服務(wù)。除了進城的外來流動人口之外，進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民集中居住小區(qū)的群體、城中村群體的公共服務(wù)都需要有針對性的解決。

（三）調(diào)整和轉(zhuǎn)變公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)

公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，一方面是公共服務(wù)內(nèi)容本身的結(jié)構(gòu)，主要是基礎(chǔ)教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會保障服務(wù)等服務(wù)內(nèi)容的結(jié)構(gòu)調(diào)整與側(cè)重點的變化；另一方面是公共服務(wù)的地域空間結(jié)構(gòu)，主要是公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、大中城市與小城鎮(zhèn)之間的結(jié)構(gòu)調(diào)整與公共服務(wù)資源的均衡優(yōu)化配置。通過一體化的公共服務(wù)供給，實現(xiàn)不同群體的基本權(quán)利保障。

其次是就業(yè)和住房的公共服務(wù)。促進充分穩(wěn)定的就業(yè)是新型城鎮(zhèn)化的一個關(guān)鍵。蘇州市統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)平臺和系列相關(guān)制度保障值得借鑒。流動人口在城市穩(wěn)定落戶的另一個關(guān)鍵是住房，在為這一群體解決住房問題上，政府的保障房制度要有突破性改革，使得真正需要住房的低收入群體獲益。

再次是醫(yī)療和養(yǎng)老社會保障服務(wù)。調(diào)整與改革醫(yī)療資源和公共服務(wù)格局，以及相應的財政投入分配格局。注重統(tǒng)籌各類保障待遇，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、最低社會保障的一元化制度，縮小不同群體之間社會保障公共服務(wù)的差距。按照國家政策，允許在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立基本醫(yī)療保險異地就醫(yī)醫(yī)療費用結(jié)算制度。

最后要為推動產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展提供服務(wù)。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)的，尤其是新型城鎮(zhèn)化必須推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的一產(chǎn)、二產(chǎn)和三產(chǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、金融服務(wù)、信息服務(wù)、產(chǎn)銷對接服務(wù)。

（四）以多元主體協(xié)同的方式增加公共服務(wù)

在提供公共服務(wù)的過程中，政府要與市場有機結(jié)合，政府引導搭建平臺，企業(yè)主體負責提供一些領(lǐng)域的公共服務(wù)，發(fā)展多種形式的政府購買服務(wù)方式。連接政府與社會，即指政府機構(gòu)、社會組織、經(jīng)濟主體等在推進公共服務(wù)均等化過程中的協(xié)同合作。在政府與農(nóng)民的關(guān)系上，實現(xiàn)政府引導、農(nóng)民為主體，這里主要適用于就地城鎮(zhèn)化過程中的公共服務(wù)供給。政府通過提供和創(chuàng)造制度環(huán)境，引導社會主體力量參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共服務(wù)的供給，運用多種激勵方式把多元社會主體的各自優(yōu)勢和資源都發(fā)揮出來、利用起來。養(yǎng)老服務(wù)體系與其他領(lǐng)域的公共服務(wù)比較而言，相對較容易采取多元主體供給的方式，鼓勵社會資本和非營利組織進入，滿足老人不同層次和類型的公共服務(wù)需求。擴大教育服務(wù)資源，積極扶持民辦的流動人口子女學校，使之成為公辦教育資源的一種補充。學前教育領(lǐng)域，也可以用政府購買服務(wù)的方式擴大和扶持民辦幼兒園的發(fā)展。

（五）改革公共服務(wù)的財政支出結(jié)構(gòu)

轉(zhuǎn)變公共服務(wù)結(jié)構(gòu)更為深層次的經(jīng)濟基礎(chǔ)是，公共財政在公共服務(wù)支出上的結(jié)構(gòu)調(diào)整。城鄉(xiāng)公共財政人均投入水平從一個側(cè)面反映了城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展差距。但問題是，這些人均指標不能準確全面反映公共服務(wù)均衡化程度，甚至更不能反映城鄉(xiāng)公共服務(wù)“共享”程度，以及結(jié)構(gòu)性需求與供給狀況。由此，重要的是改革財政支出結(jié)構(gòu)，保證公共服務(wù)的資源要素在城鄉(xiāng)之間均衡配置。公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜，表現(xiàn)為財政在農(nóng)村公共服務(wù)支出上的絕對數(shù)量增加，更重要的是在農(nóng)村公共服務(wù)支出上的比例要有絕對提高。

與此相聯(lián)系，評價一個地區(qū)公共服務(wù)供給狀況，經(jīng)常用人均占有量為指標，這不能說沒道理，但還應有其他衡量尺度作為補充或配套方式。比如基礎(chǔ)教育供給，用人均指標只能說明一定的支出比率，而對新型城鎮(zhèn)化所要求的加大基礎(chǔ)教育供給，要求學校基礎(chǔ)設(shè)施擴建和彌補師資力量的缺口而言，卻無法反映出來。所以，從源頭上通過公共財政在公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，促進公共服務(wù)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。同時，建立多元化公共服務(wù)投入機制，包括吸引社會投資或社會主體對公共服務(wù)的投入。更深層次上，公共服務(wù)財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及財政體制改革，是中央與地方之間的博弈，要觸動地方政府財政分配的原有利益格局，需要中央改變對地方政府考核的指揮棒，才可能有效。

（六）轉(zhuǎn)變中央對地方政府公共服務(wù)考核機制

結(jié)　語

伴隨新型城鎮(zhèn)化推進而轉(zhuǎn)變政府的公共服務(wù)職能，一個核心思想是結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，改變以前認為僅依靠增加財政投入數(shù)量就能解決城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)性問題的看法與認識，堅持協(xié)調(diào)、共享發(fā)展的根本理念，對新型城鎮(zhèn)化所需的公共服務(wù)供給思路、方式方法、內(nèi)容結(jié)構(gòu)和配套制度進行調(diào)整和改革。加強基本公共服務(wù)的均等化共享，以結(jié)構(gòu)改革和制度轉(zhuǎn)型促使公共服務(wù)資源配置的公平與正義，避免有貧富差距的不同階層和不同群體之間的對立，增強社會包容性發(fā)展。

在中觀層面，借鑒國家“精準扶貧”的做法，做到對流動人口或城鎮(zhèn)化市民的“精準公共服務(wù)”而避免有限公共服務(wù)資源的浪費或流失。這方面也有一些問題應進一步探討。當前關(guān)于流動人口的信息不充分、各部門不共享，影響到公共服務(wù)的政策調(diào)整。應對大數(shù)據(jù)時代給政府職能履行帶來的挑戰(zhàn)，要打破部門之間的信息壁壘，建立全面的流動人口信息動態(tài)管理和監(jiān)測體系以及部門共享這個信息管理體系的制度，為公共服務(wù)的政策調(diào)整與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變提供數(shù)據(jù)支撐。

在微觀層面，對就地城鎮(zhèn)化而形成農(nóng)村集中居住的社區(qū)，如何提供公共服務(wù)也有一些新問題。例如，張家港市楊舍鎮(zhèn)就面臨著由集中安置形成的新社區(qū)公共服務(wù)供給無法滿足農(nóng)民實際需求的問題。如何使集中居住與農(nóng)民生活習俗兼顧起來，解決集居后出現(xiàn)村和社區(qū)的交叉管理與管理銜接問題、新來的流動人口問題、社區(qū)服務(wù)隊伍建設(shè)問題，地方政府在解決這些問題上應扮演何種角色，需要進一步思考。

轉(zhuǎn)變和強化政府在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的公共服務(wù)職能，有很大空間和現(xiàn)實需求�；景l(fā)展方向只能是不斷協(xié)調(diào)推進、擴大共享公共服務(wù)的范圍。只有通過制度改革不斷打破一些制約因素，才能逐步實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化共享。當然，任何一個經(jīng)濟社會發(fā)展問題都無法在一個層面解決，在推進新型城鎮(zhèn)化的道路上轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能的新階段，還需要其他領(lǐng)域和層面的制度改革與協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性推進。

注釋：

參考文獻：

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