本文關(guān)鍵詞：應(yīng)對公共危機的政府理念重塑與管理創(chuàng)新，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

應(yīng)對公共危機的政府理念重塑與管理創(chuàng)新

           錄入時間：2007-09-27

摘  要:  危機管理是政府管理的重要內(nèi)容,中國近年來公共危機事件頻發(fā),凸現(xiàn)了各級政府傳統(tǒng)公共管理的不適應(yīng)性。在危機管理中的現(xiàn)代政府理念對于政府行為起著導(dǎo)向和規(guī)約的作用,決定著危機管理的成效,是政府危機管理的靈魂。如何塑造政府管理新理念,創(chuàng)新政府公共管理,主動消解危機并回應(yīng)挑戰(zhàn),是當(dāng)前各級地方政府公共管理中面臨著的一項緊迫任務(wù)和重大現(xiàn)實課題。
關(guān)鍵詞:  公共危機    政府危機管理    政府理念    創(chuàng)新
    睥睨當(dāng)今世界,在國際局勢變幻莫測、國內(nèi)改革日趨深化的時代背景下,危機頻發(fā)已經(jīng)成為社會管理生活中不可避免的重大挑戰(zhàn)。國際上,中美軍機相撞、我國駐南使館被炸、美國“9. 11”、莫斯科劇院人質(zhì)危機、美軍虐俘、在阿富汗中國工程人員遭遇襲擊等軍事與恐怖事件;國內(nèi)發(fā)生的SARS 病毒及禽流感肆虐華夏大地、北京密云縣踩踏、煤礦透水或瓦斯爆炸、吉林特大火災(zāi)、重慶主城區(qū)氯氣泄漏及開縣井噴、阜陽劣質(zhì)奶粉等一系列屢屢發(fā)生且造成重大傷亡的公共安全危機事件,無論是天災(zāi)還是人禍,都以巨大的力度和廣度沖擊和影響著全社會,向人們提示一個常被忽視的話題———安全與危機管理,警示和凸現(xiàn)出傳統(tǒng)的政府應(yīng)急管理落后與缺陷。危機管理越來越成為各國和各級政府都謹(jǐn)慎而又積極對待的重大問題,超常規(guī)的危機管理比任何常規(guī)管理都更能考驗政府的治理機制和治理能力。正處于跨越式發(fā)展與和平崛起重大機遇期的中國,怎樣有效地控制和消除突發(fā)公共事件引起的社會危害,保護國家安全、社會公共安全、公民生命財產(chǎn)安全,維護社會公共秩序和公民的合法權(quán)益,將公共危機變成政府危機管理的革新契機,已經(jīng)成為中國政府必須高度重視的重大課題與現(xiàn)實挑戰(zhàn)。建立體制完備、高效運行的社會統(tǒng)一政府公共危機管理體系和應(yīng)急機制,及時、有效、平穩(wěn)地處理各類突發(fā)事件和危機事件固然重要,但還有比這些更為重要、更為根本的本質(zhì)———尋求現(xiàn)代政府理念和政府管理創(chuàng)新,實現(xiàn)應(yīng)對公共危機的政府理念重塑與管理創(chuàng)新。
    一、公共危機帶來的影響
    美國學(xué)者羅森豪爾特對于危機的界定是,“危是指對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其作出關(guān)鍵決策的事件”。[ 1 ]我國學(xué)界一般認(rèn)為,危機就是由于某些無法預(yù)測的因素誘發(fā)產(chǎn)生的,在較大程度上和較大范圍內(nèi)嚴(yán)重影響社會正常秩序與運轉(zhuǎn)機制的正常運作,對公共安全、公共利益形成重大威脅,對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成嚴(yán)重損害的緊急事件,超出了政府和社會常態(tài)的管理能力,要求政府和社會采取特殊的應(yīng)對措施加以處置。根據(jù)《緊急狀態(tài)法》(專家建議稿) [2 ]第3 條的規(guī)定:“當(dāng)國家突發(fā)公共事件,“危及全國、省、自治區(qū)、直轄市或者省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的人民生命財產(chǎn)安全、社會安全和秩序、國家安全和制度,不采取特別應(yīng)急法律措施不足以控制和消除嚴(yán)重社會危害,國家依照憲法和本法實行緊急狀態(tài)�！辈莅敢�(guī)定,上面所說的“公共事件”,是指自然災(zāi)害、生物災(zāi)害、安全生產(chǎn)事故或其他災(zāi)難性技術(shù)事故、資源危機或金融信用危機和其他嚴(yán)重經(jīng)濟失常、暴亂或恐怖襲擊和其他重大社會沖突等�，F(xiàn)階段我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的過程中,政治經(jīng)濟改革已進入社會結(jié)構(gòu)的全面分化時期,改革開放觸及到深層次的體制性問題,社會制度系統(tǒng)都在進行制度變遷,利益和權(quán)力將在不同的主體之間進行重新分配、轉(zhuǎn)移,形成諸多不穩(wěn)定因素。從當(dāng)代的現(xiàn)實情況來看,“由于人口增長,全球氣候變化;環(huán)境破壞和惡化;科技發(fā)展的負面作用和影響,貧窮與社會發(fā)展的不公正,恐怖主義,國際化與城市化的發(fā)展,社會壓力和沖突的增加等等。這些復(fù)雜因素的存在以及相互的作用使得各種災(zāi)害和危機發(fā)生的可能性及導(dǎo)致的損失都大大增加”。[3 ]其一,社會財富與生命的損失。危機會直接造成人們的生命和財產(chǎn)的損失;破壞基礎(chǔ)設(shè)施;由于破壞正常的生產(chǎn)和服務(wù)以及增加產(chǎn)品和服務(wù)的成本,而導(dǎo)致生產(chǎn)和服務(wù)提供的損失;間接的損失包括增加債務(wù)的負擔(dān)、增加財政的支出、減少儲蓄。在當(dāng)代社會,危機給社會造成的損失是巨大的�！案鶕�(jù)全球災(zāi)害統(tǒng)計所提供的數(shù)據(jù),在過去10 年中,僅自然災(zāi)害所引起的各種危機,每年所影響的人數(shù)達211 百萬。據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局介紹,我國現(xiàn)正處于第五次安全事故頻發(fā)高峰期,每年平均直接損失在1 000億元,加上間接損失要超過2 000億元,而各種事故造成平均每天死亡200 人”。[ 4 ]其二,破壞經(jīng)濟環(huán)境。短時間不斷出現(xiàn)的危機,以及時間持續(xù)較長的危機都會對投資產(chǎn)生負面影響。投資者需要一個相對穩(wěn)定和確定性程度較高的投資氣候和環(huán)境以降低投資風(fēng)險,而危機會引起失業(yè)、抑制消費需求、導(dǎo)致經(jīng)濟滯脹等,這些都增加了投資環(huán)境的不確定性。由此導(dǎo)致的結(jié)果是經(jīng)濟增長的速度降低和社會正常發(fā)展計劃的延緩和打斷,使發(fā)展的資源從所計劃的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到危機的回應(yīng)和重建方面,從而使發(fā)展從長期的考慮轉(zhuǎn)到滿足近期的需要。其三,政局的不穩(wěn)。危機的出現(xiàn)無疑是對國家政治和政府治理的挑戰(zhàn),可能引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”,導(dǎo)致一系列危機, 譬如東南亞不少國家就是由1998 年金融危機引發(fā)了全國經(jīng)濟大危機,最終導(dǎo)致了政治危機和社會危機。不適當(dāng)?shù)恼摺⒄芾淼氖д`、政府對危機缺乏有效的回應(yīng)、政府和民眾之間缺乏有效的溝通、政府責(zé)任的喪失等等皆會造成政府與社會大眾之間的緊張關(guān)系,引發(fā)政府的信任危機,從而對政治的穩(wěn)定產(chǎn)生負面的影響。
    二、直面公共危機嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的政府管理
    SARS的流行暴露了我國政府在危機管理上的治理缺陷。透過對已經(jīng)發(fā)生的、付出巨大代價的場場危機痛定思痛后的反思,政府對舊體制的陋弊及加快推進相關(guān)體制改革進程的迫切性有了更直接感受、更理性認(rèn)識。
    (一) 危機防范意識缺少
    處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理機制還不夠健全,在應(yīng)急處理工作中存在信息不準(zhǔn)、反應(yīng)不快、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問題。目前在政府管理過程中危機意識淡漠和危機管理意識不到位。在政府轉(zhuǎn)型過程中我們一直未能樹立起足夠的、非傳統(tǒng)的危機意識和危機管理意識,這是導(dǎo)致危機應(yīng)急工作被動的根本原因。我們在推進轉(zhuǎn)軌進程中,對全球化下所滋生的各種風(fēng)險和危機認(rèn)識不足,對現(xiàn)代社會存在的各種危機缺乏基本的分析判斷機制,缺少風(fēng)險評估機制,導(dǎo)致風(fēng)險不能被及時發(fā)現(xiàn)和有效防治。同時,我國也沒有從國家安全的高度制定長期的反危機戰(zhàn)略和應(yīng)急計劃,使得各地區(qū)、各部門以及各級政府的危機預(yù)警能力和相互之間的協(xié)同能力較低。這種缺失已經(jīng)在近幾次突發(fā)性事件的處理中多次暴露出來。[5 ]
    (二) 應(yīng)急法制的缺位
    無論常態(tài)還是危機狀態(tài)下,政府行為法制化,依法行政,是政府實施有效治理的的基本原則,政府在緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急權(quán)力也是法律授權(quán)的結(jié)果。我國目前對公共緊急狀態(tài)和危機情境的對抗手段比較分散,行政命令還優(yōu)于法治。從立法角度來看,我國先后制定了對付社會動亂的《戒嚴(yán)法》,對付重大自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》、《防洪法》和《消防法》等,不過這些法律本身具有很強的獨立性,部門管理的色彩很重,在突發(fā)性危機事件的應(yīng)對上也存在協(xié)調(diào)等多方面的問題。雖然以非常效率出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》取代了《傳染病防治法》的規(guī)定,如何防止在危機狀態(tài)下公共政策侵害公民權(quán)利,如何進行監(jiān)督等也都是法律的空白點。SARS 病防治的經(jīng)驗表明,法律還沒有成為政府政策行為和社會活動行為的主要規(guī)則。應(yīng)對公共危機的政府理念重塑與管理創(chuàng)新。應(yīng)對公共危機的政府理念重塑與管理創(chuàng)新
    (三) 政府職能的失衡　
    政府職能轉(zhuǎn)變和治理目標(biāo)中,經(jīng)濟目標(biāo)和經(jīng)濟職能有余,公共服務(wù)與社會目標(biāo)不足。在過去20 多年的改革開放進程中,我國在追求經(jīng)濟效率方面取得顯著的成績,但在處理效率與公平、政府與市場等基本關(guān)系方面,遺留和積累了許多問題。各級政府片面追求國內(nèi)生產(chǎn)總值增長指標(biāo),基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護等公共產(chǎn)品提供方面,政府缺位,供給不足;一方面政府在追求經(jīng)濟增長目標(biāo)方面,不遺余力,另一方面,在公平分配、縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進社會事業(yè)發(fā)展等方面,突發(fā)性的公共危機對政府公共財政提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn),投入不足,發(fā)展滯后,此次SARS 導(dǎo)致危機,很深刻的原因就在于我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展長期嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型“, 公共衛(wèi)生體系建設(shè)長期嚴(yán)重滯后于工業(yè)化、城市化和對外開放步伐,醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后于其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與經(jīng)濟的快速增長相比,我們在公共衛(wèi)生體系及其他社會公益事業(yè)建設(shè)方面,無論是制度建設(shè)、體制改革,還是政府的資金投入都嚴(yán)重滯后,尤其是醫(yī)療體系極度殘缺、
醫(yī)療資源極度匱乏的廣大農(nóng)村”。[6 ]
    (四) 行政管理體制缺陷
    目前的政府管理條塊分割、低效不調(diào)的體制弊端突出表現(xiàn)為:政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化。在這種體制下,難以有效調(diào)控能力;部門權(quán)力與利益糾纏在一起;習(xí)慣于聽命于上級,權(quán)責(zé)不明; 層層復(fù)雜化的行政審批,效率低下,缺乏足夠的危機處理有效快速的反應(yīng)機制。無論是抗非典還是抗洪,我們習(xí)慣主要靠中央政府的行政強制和全民動員。至今全國仍缺乏具有會商決策功能的綜合體系和綜合協(xié)調(diào)部門,也沒有建立起處理不同危機事件之間的綜合協(xié)調(diào)機制,從而嚴(yán)重地影響政府處理緊急事務(wù)的效率。由于目前政府實際部門設(shè)置中并沒有專門的應(yīng)急處理危機的綜合性管理部門,決策主要由相應(yīng)的行政領(lǐng)導(dǎo)決策,往往存在地區(qū)主義、形式主義的問題,遲報、漏報、甚至瞞報緊急重大情況和事件的情況比較嚴(yán)重。
 

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