潘安平 溫州大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院

基金項目：浙江省軟科學(xué)研究計劃項目（項目編號：2012C35041）研究成果

摘要：借鑒國際上的相關(guān)經(jīng)驗，提出了在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大背景下我國農(nóng)村住房保障制度設(shè)計的基本目標；通過公平和效率相互關(guān)系出發(fā)，指出建立和完善農(nóng)村住房保障需要堅持公平優(yōu)先的設(shè)計理念，應(yīng)該注意的問題；認為我國農(nóng)村應(yīng)該在公平優(yōu)先的設(shè)計理念下，建立多層次、多元模式協(xié)同作用的農(nóng)村住房保障體系，以滿足不同層次農(nóng)村民眾的住房需求。

關(guān)鍵詞：住房保障；制度；農(nóng)村；設(shè)計理念

一、農(nóng)村住房保障制度設(shè)計的目標

住房保障制度的終極目標是保障中低收入社會成員“住有所居”，一個公正、合理而富有效率的住房保障制度有助于緩和社會矛盾，從而維護社會的穩(wěn)定運行；有助于維護社會公平正義，讓更多的社會成員共享社會經(jīng)濟的發(fā)展成果。當(dāng)前，我國現(xiàn)行的農(nóng)村住房保障制度還存在著制度設(shè)計不完善、覆蓋面過窄，福利收益人群倒置，制度目標難以實現(xiàn)等多方面的問題。為此，在考慮現(xiàn)行農(nóng)村住房保障制度各種方式運作績效的同時，借鑒國際上的相關(guān)經(jīng)驗，提出以下農(nóng)村住房保障制度設(shè)計的目標：

（1）居住目標

居住權(quán)從法理上屬于人役權(quán)的范疇，因而應(yīng)具備人役權(quán)的基本屬性。應(yīng)僅限于特定人自身的占有和使用，特定人不得讓與他人而獲得收益。“居者有其屋”是指每個家庭都要擁有一套符合基本居住條件以上的、安全衛(wèi)生的住房。這也是農(nóng)村住房保障制度的基本目標。應(yīng)該指出的是“居者有其屋”是指居者擁有房屋的使用權(quán)，而不是房屋的所有權(quán)。農(nóng)村住房保障制度的實施需要住房供給和需求兩方面的保證。

（2）社會穩(wěn)定目標

追求社會和諧是住房保障制度的最終社會目標。住房問題需要政府介入，通過建立住房保障制度，保障低收入家庭的基本居住權(quán)，解決住房上的社會問題和公平問題，從而使全社會居民居住條件得到改善，以利于社會的穩(wěn)定繁榮。

（3）公平目標

社會公平是完善的住房保障制度必須明確的核心價值目標。政府著力抓好和維護住房分配公平，給每一位受益對象以公平的機會，并根據(jù)經(jīng)濟與社會發(fā)展的階段性，從保障性住房的供應(yīng)、分配、支撐體系方面對其適時作出動態(tài)調(diào)整。

（4）糾偏目標

由于存在市場的機能性障礙和缺陷，市場往往會“失靈”，市場機制并不能自發(fā)地引導(dǎo)經(jīng)濟達到帕累托最優(yōu)，市場機制無法解決中低收入和最低收入居民家庭支付能力較低的問題，因而無法解決他們的住房問題，政府的干預(yù)是必不可少的。政府干預(yù)這一“看得見的手”起作用的重要原因之一就是治理“市場失靈”，糾正偏離市場正常軌道的因素。政府通過住房保障制度的實施，維護市場的正常秩序，促進住房市場的健康發(fā)展。

因此，我國農(nóng)村住房保障制度設(shè)計的目標是，建立健全農(nóng)村住房保障制度，通過各種有效的途徑和方式，切實幫助農(nóng)村困難群眾解決居住安全的問題，分層次逐步實現(xiàn)“居者有其屋”，使每一戶家庭都能享有面積適宜、安全的住房。

二、建立公平優(yōu)先的農(nóng)村住房保障設(shè)計理念

理念的正確性是大方向的，思想性的，引領(lǐng)性的，因此理念的正確性從方向上決定著社會保障的建立成敗。如果從理念上認為這個保障的建設(shè)可有可無，無足輕重，認為建設(shè)的時機還未成熟，那么從實踐上就會得到一系列不好的反應(yīng)，只有從理念上，從思想上下定決心，這個保障才能從一開始就堅定信心建立下去。因此，農(nóng)村住房保障的建設(shè)，要想取得成功，必須堅持正確的設(shè)計理念，那么對于農(nóng)村的住房保障建設(shè)，什么樣的理念才是正確的？根據(jù)我國農(nóng)村的具體情況，針對在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制下的農(nóng)民，應(yīng)該堅持什么摒棄什么，也就是說，在農(nóng)村建立住房保障是應(yīng)該政府多一點，公平優(yōu)先，還是市場多一點，追求效率呢？

公平和效率是人類經(jīng)濟生活中一對基本矛盾。這對矛盾如果解決不好，會影響到一個社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。住房保障主要是解決低收入家庭的住房困難，這跟通常講的養(yǎng)老、醫(yī)療保障不同，因為它并不面向全體居民。所以，確保保障性住房分配的公平公正，就顯得特別重要。沒有公平，住房保障就失去了存在的意義。公平應(yīng)該是住房保障的基本理念。公平優(yōu)先是住房保障的一個特性，當(dāng)然，住房保障也不能一味追求公平，而無視效率。據(jù)此，在建立農(nóng)村住房保障時，應(yīng)堅持公平優(yōu)先的理念。以這種理念做指導(dǎo)，可以促進全社會的社會公正，在農(nóng)村建立住房保障，就是為農(nóng)村注入一種公平機制，使得農(nóng)村居民之間有公平，使得城鄉(xiāng)居民之間有公平。

建立和完善農(nóng)村住房保障需要堅持公平優(yōu)先的設(shè)計理念，應(yīng)該注意的問題：

首先，不能過分強調(diào)財力不足和過高估計農(nóng)村住房保障制度建設(shè)的代價。有人單純從經(jīng)濟視角提出，，政府承擔(dān)的城鎮(zhèn)居民住房保障負擔(dān)已經(jīng)異常繁重，對農(nóng)村居民的住房保障無力承受。這種看待農(nóng)村住房保障問題的觀點，顯然違背了一個基本的常識，即中國政府是全民的政府而不只是城鎮(zhèn)居民的政府，城鎮(zhèn)住房保障負擔(dān)繁重并不構(gòu)成不建立農(nóng)村居民住房保障制度的正當(dāng)理由；城市保障住房是政府為保障城市居民的居住權(quán)，利用財政資金進行建設(shè)的。既然都是公共投入，如果城市居民與農(nóng)村居民不能平等地享受政府提供的居住保障，這顯然有失公平。另一方面，我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，政府承受能力在增強，從基本服務(wù)均等化的角度看，也應(yīng)該將農(nóng)村住房困難群眾的住房問題納入住房保障體系中來。同時，那種認為農(nóng)村居民住房保障代價估計過高論調(diào)也是錯誤的，我們完全可以通過創(chuàng)新機制（例如，實物換保障）來調(diào)動農(nóng)村集體組織與農(nóng)民自己分擔(dān)責(zé)任的積極性，還可以動員社會資源來減輕政府的財政負擔(dān)，更何況政府對農(nóng)村住房保障承擔(dān)相應(yīng)的財政責(zé)任是必要的也是應(yīng)該的。

 其次，不能以政府對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的住房保障制度。住房保障不是傳統(tǒng)的恩賜式官辦慈善事業(yè)，而是建立在社會發(fā)展進步和社會公平的基礎(chǔ)之上，是基于人們對平等、幸福、和諧生活的追求和保障全體國民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的正義舉措。因此，住房保障制度的確立在本質(zhì)上并非是政府承擔(dān)已有的承諾，而是在社會經(jīng)濟發(fā)展進程中確保每一個國民均能夠免除生存危機的必須舉措，政府有義務(wù)根據(jù)國家財力和社會發(fā)展水平來推進住房保障制度建設(shè)。

最后，住房保障對象的識別。主要由兩個量化指標構(gòu)成：一是現(xiàn)有住房面積沒有達到居住必要的“面積標準”；二是其家庭收入低于住房保障收入線標準。需要強調(diào)的是，只有這兩個條件同時滿足，才能成為住房保障的供應(yīng)對象。

三、構(gòu)建多層次、多元模式協(xié)同作用的農(nóng)村住房保障體系

中國應(yīng)該設(shè)計什么樣的農(nóng)村住房制度目標和政策體系？住房政策改革必須切合我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的實際，即人多地少、經(jīng)濟發(fā)展還處于初級階段、居民收入水平較低、收入差距大和城市化快速發(fā)展的基本國情。在公平優(yōu)先的設(shè)計理念下，堅持什么樣的模式，將是一個非常重要的選擇，他肩負著國家公共財政投資方向的正確與否，肩負著是否能將錢送到最需要人的手上，真正的減小貧富差距，真正的穩(wěn)定農(nóng)村社會、農(nóng)村經(jīng)濟。政府部門必須認識到改善農(nóng)村住房質(zhì)量的重要性與緊迫性，必須在依靠當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，改變以往零散臨時性的政策安排，建立相對穩(wěn)定的農(nóng)村住房社會保障制度。

要實現(xiàn)“住有所居”目標，核心就在于讓不同層次的住房需求“適得其所”。針對當(dāng)前農(nóng)村住房領(lǐng)域存在的突出問題，充分吸收國際上、城市住房保障方面累積的豐富經(jīng)驗，合理界定政府與市場的分工，建立多層次的住房供給與保障體系，進一步完善我國的農(nóng)村住房政策。政府救助和扶持的保障對象不同，保障的方式也有所不同。從保障切入點或方式上講，又可以將住房保障分為住房供給面和需求面的保障，前者是由政府直接出資興建住房并分配給保障的對象，后者則是政府通過收入補貼、稅收減免、信用擔(dān)保，金融扶持等方式增強保障對象的住房可支付能力。在“分類供應(yīng)”和“適度滿足”的制度觀念下，逐步理順住房保障的范圍、標準、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和配套政策體系。具體來說，即“堅持以滿足基本住房需求為原則，保障范圍主要包括低收入、中等偏下收入的無住房和住房困難家庭，以及棚戶區(qū)(危舊房)居民。”在建設(shè)標準上規(guī)定，保障性住房建設(shè)要“戶型小、功能齊、質(zhì)量可靠”。

各級政府應(yīng)該針對農(nóng)村不同弱勢群體，建立專項性的住房社會保障制度，滿足不同人群的多樣化需求，根據(jù)不同經(jīng)濟收入水平，科學(xué)的劃分家庭收入水平，并根據(jù)各個收入階層的需求制定對應(yīng)的住房保障措施，形成分層次針對低收入群體的半市場化保障制度、針對困難群體的非市場化保障方式以及針對特困難群體的救濟方式。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國的實踐，完善的農(nóng)村住房保障體系應(yīng)包括救助(救濟)性保障、援助性保障、自助性保障三個層次。這三個層次的“無縫對接”和一定程度的交叉覆蓋，才能真正實現(xiàn)“人人享有適當(dāng)住房”的目標。

農(nóng)村住房社會保障制度的建立與發(fā)展是一個長期過程，不可能一蹴而就，必須要經(jīng)歷一個從不完善到完善的過程。作為一項重要的制度安排，必須在先行試點的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提高制度可操作性，逐步完善項目結(jié)構(gòu)、擴大覆蓋范圍、提高待遇水平，將農(nóng)村住房社會保障制度由一項選擇性制度安排過渡到普惠性制度安排，提升全體社會成員福利水平。

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