本文關(guān)鍵詞：政治制度結(jié)構(gòu)、社會資本與公共治理制度選擇，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

政治制度結(jié)構(gòu)、社會資本與公共治理制度選擇

李文釗、蔡長昆

　　內(nèi)容摘要：早期的公共治理制度安排的研究主要是以“比較制度分析”框架為基礎(chǔ)的，這一分析忽視了公共治理制度安排的多樣性以及制度環(huán)境對公共治理制度安排的影響，本文綜合了理論研究和經(jīng)驗研究成果，給出了一個分析制度環(huán)境對公共治理制度安排的分析框架。在官僚—市場—社會三分的視角下，本文將界定制度多樣性問題。制度環(huán)境包括政治制度環(huán)境和社會資本，政治制度環(huán)境包括權(quán)力結(jié)構(gòu)和法律結(jié)構(gòu)，社會資本包括結(jié)構(gòu)性社會資本和認知性社會資本，二者通過影響制度空間以及影響制度成本兩個機制影響公共治理制度安排。以這一框架為基礎(chǔ)，綜合一系列的經(jīng)驗研究，本文進一步得到了制度環(huán)境和公共治理制度安排之間關(guān)系的十個命題，為進一步的經(jīng)驗研究奠定基礎(chǔ)。

　　關(guān)鍵詞：公共治理制度；制度環(huán)境；政治制度結(jié)構(gòu)；社會資本；理論框架

　　作者簡介：李文釗、蔡長昆，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財政與公共政策研究所。

　　一、導(dǎo)論

　　公共治理制度安排是公共行政學(xué)最重要的研究問題之一，每個國家以及同一個國家的不同地區(qū)都在嘗試對自身的公共治理制度進行改革以適應(yīng)變化的政治經(jīng)濟環(huán)境。以“新公共管理”制度為例，20世紀70年代以來，以“市場化”和“管理主義”為基礎(chǔ)的“新公共管理”運動質(zhì)疑傳統(tǒng)“官僚制”的合法性，最終向全球擴散，中國也不例外。但是，“新公共管理”在中國的故事和在西方國家的故事卻有著巨大的差異。

　　新公共管理在中國的實踐始于上海1995年的改革，隨后逐漸向全國范圍和各個領(lǐng)域擴散(蘇明、賈西津、孫潔、韓俊，2010)。雖然中國公共服務(wù)“市場化”無論是地理范圍還是服務(wù)的領(lǐng)域都有增長(敬乂嘉，2007)，但相比西方國家，中國的實踐至少在兩個方面有所區(qū)別。第一，中國公共服務(wù)“市場化”的范圍要比西方國家小，美國幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域和政府層次都有市場化(Donahue，1989；Savas，2000)，但中國公共服務(wù)市場化的范圍要狹窄得多。例如，美國地方教育私有化的程度非常高，而中國幾乎沒有嘗試；西方國家的監(jiān)獄私有化無論在程度還是績效都非�？捎^(McDonald，1990)，但中國沒有任何監(jiān)獄被私有化。第二，同類型公共服務(wù)市場化的績效有重大的差異。例如，西方國家公共交通私有化運作以及績效都要明顯優(yōu)于中國(高學(xué)軍，2007；安華宏，2009)。不同國家制度安排的差異性不僅體現(xiàn)在中國和西方國家之間，也體現(xiàn)在發(fā)達國家內(nèi)部，并且安排的差異與每個國家的特殊制度環(huán)境有關(guān)。首先，不同國家的制度安排都有“重歸國有”或“公私混合安排”的現(xiàn)象(句華，2008)；其次，各個國家的公共治理制度就算在新公共管理的框架下也表現(xiàn)出不同的特點，這些不同點無論在西方國家與東亞國家之間，歐洲國家與美國之間還是西歐國家內(nèi)部都非常明顯，且這些不同的模式往往與不同國家的政治結(jié)構(gòu)、法律框架以及文化傳統(tǒng)有關(guān)(沃爾曼，2011；劉曉蘇，2008)。

　　Mathiasen(1999)在討論新公共管理的適用性時強調(diào)，“如果認為新公共管理僅僅是‘一個蛋糕配方’，可以輕易地從一個文化或政治體系中移植到另一個文化或政治體系中”，這是對古老政治智慧的褻瀆。我國公共治理制度改革是我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，市場化制度也是我國公共治理改革的藥方之一，但這些政策變革往往是在缺乏理論指導(dǎo)的情形下提出的。

　　為什么同樣的公共治理制度在不同國家和同一國家的不同地區(qū)有著完全不同的命運?是什么因素在決定不同國家和地區(qū)選擇不同的公共治理制度?為什么有一些國家的公共治理制度創(chuàng)新比其他國家和地區(qū)更多和更有成效?正如理解經(jīng)濟變遷過程是對經(jīng)濟學(xué)者的重大挑戰(zhàn)，理解公共治理制度變遷也是對公共行政學(xué)者的重大挑戰(zhàn)。E.Ostrom(2007)發(fā)展了一個診斷社會生態(tài)系統(tǒng)的分析框架，認為新公共管理的研究需要一種診斷分析，李文釗等(2012)將這一視角綜合為“本體論框架—診斷—設(shè)計”的研究思路。遵循這一思路，要深入討論我國公共治理制度變革以及各種公共治理制度——如市場化制度對我國的適應(yīng)性，就必須研究不同國家公共治理制度安排差異，以及這些差異的決定因素，特別是每一個國家的政治體制或政治文化等制度環(huán)境對公共治理制度安排的影響。簡而言之，我們需要發(fā)展一個理解公共治理制度選擇的一般性分析框架，探討制度環(huán)境、公共治理制度選擇與治理績效之間復(fù)雜互動。

　　本文的核心觀點如下：公共治理制度選擇應(yīng)該超越“政府—市場”簡單二分法和尋找“萬能藥”(Panacea)的思維范式，理解公共治理制度的復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性，成功的公共治理制度范式一定是將多樣性公共治理制度與制度環(huán)境、公共事務(wù)屬性和社會經(jīng)濟狀態(tài)有機結(jié)合；制度環(huán)境對公共治理制度選擇具有重要影響，它會決定一個國家公共治理制度選擇的空間和成本，在復(fù)雜的制度環(huán)境中，政治結(jié)構(gòu)制度和社會資本對公共治理制度選擇起著非常重要作用；要提升一個國家公共治理質(zhì)量和效率，必須發(fā)展多樣性公共治理制度，尤其是需要建立適合多樣性公共治理制度生長和發(fā)展的制度環(huán)境和土壤，這意味著我們需要一個更加開放、競爭和具有適應(yīng)性的政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和促進合作、溝通和信任的社會規(guī)范結(jié)構(gòu)。

　　接下來的內(nèi)容安排如下：首先提出一個理解公共治理制度多樣性的分析范式，強調(diào)政府—市場—社會制度安排及其混和模式(Hybrid Governance)；其次建構(gòu)一個分析制度環(huán)境影響公共治理制度選擇的分析框架，闡述核心變量和影響機制；再次分析政治制度結(jié)構(gòu)對公共治理制度選擇的影響，其中重點分析權(quán)力結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的作用；隨后分析社會資本對公共治理制度選擇的影響，其中重點闡述結(jié)構(gòu)性社會資本和認識性社會資本的作用；最后對制度環(huán)境對公共治理制度選擇的綜合影響進行分析，并討論這一研究對于中國的意蘊和進一步研究方向。

　　二、公共治理制度：政府、市場和多樣性

　　(一)公共治理制度安排：比較制度分析

　　傳統(tǒng)公共治理制度安排主要是“官僚制”，但在20世紀50年代遭受抨擊，新的公共治理制度安排，在交易成本經(jīng)濟學(xué)和公共選擇理論的基礎(chǔ)上得出新的結(jié)論，即市場化制度安排優(yōu)于官僚制度安排(Hughes，2003；Savas，2000)。但這些研究最多可以支撐市場制度安排是“可欲的”而不能證明市場制度安排是有效的，學(xué)者們對市場制度安排的績效分析也沒有證明市場制度的相對優(yōu)越性(Hodge，2000)。

　　早期比較極端的市場制度辯護行為是有缺陷的，但很快在兩個理論內(nèi)部開始被糾正。在交易成本經(jīng)濟學(xué)方面，Moe(1984)建議將Williamson開創(chuàng)的新組織經(jīng)濟學(xué)理論運用于公共治理制度研究，隨后Kettle(1992)利用“委托—代理”理論，以及Lane(2000)利用“長期—短期契約”視角對公共治理制度安排的研究是對這一建議的回應(yīng)。在公共選擇理論方面，V.Ostrom和E.Ostrom一直堅持利用公共選擇理論研究制度選擇問題，提出了“多中心”理論，強調(diào)制度安排的多樣性以及決定制度安排的變量的復(fù)雜性(V.Ostrom，1989)。如果說早期的研究主要強調(diào)“官僚成本”，則新近的研究更加關(guān)注市場安排的風險(Hodge，2000)，體現(xiàn)在：(1)產(chǎn)出測量的困難(Jonhston and Romzek，1999)，特別是公共部門的產(chǎn)出(Boston，1992)；(2)私人部門投資具有專用性，所以投資是高風險的(Brown and Potoski，2005)；(3)產(chǎn)出的監(jiān)督非常困難，這既體現(xiàn)在測量方面，也體現(xiàn)在信息成本方面(Lavery，1999)。所以，市場制度安排也是有成本的。遵循“制度選擇”框架(Williamson，1985)，風險的大小是由公共服務(wù)屬性的差異引起的，屬性的差異決定了需要不同的公共治理制度(E.Ostrom，1990)。市場—官僚制度并不是非此即彼，任何制度安排都是有成本的；特定制度安排與特定公共服務(wù)的屬性有關(guān)，是比較制度績效的結(jié)果(Hart，Shleifer and Vishny，1997；Kettle，1992；E.Ostrom，2005)。

　　以比較制度分析視角為基礎(chǔ)的公共治理制度安排研究是建立在交易成本經(jīng)濟學(xué)和公共經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)上的，制度選擇主要在“市場—官僚”之間展開，公共治理制度安排的決定因素是公共服務(wù)的屬性。由于每一種治理制度都是有成本的，所以公共治理的制度安排是在特定公共服務(wù)屬性的基礎(chǔ)上，由不同制度安排的相對績效決定的。例如，城市垃圾服務(wù)就是適合“市場化”的典型，因為市場制度相對官僚制來說更有優(yōu)勢(Savas，2000)，但外交服務(wù)就不一定了(Williamson，1999)。制度成本和比較制度分析是理解公共治理制度安排的關(guān)鍵，這是這一路徑最重要的結(jié)論。但是，這一框架忽視了3個問題：(1)比較制度分析框架中制度多樣性的問題；(2)相同的服務(wù)在不同的國家或地區(qū)的制度安排有本質(zhì)的差異，這一框架沒有解釋，教育服務(wù)的治理制度安排就是典型；(3)特定制度安排在不同國家或地區(qū)的績效是有差異的，例如公交車的私有化在西方國家運轉(zhuǎn)良好，但在中國是高風險的。要充分理解公共治理制度安排在不同國家或地區(qū)之間的系統(tǒng)性差異，首先需要理解不同國家或地區(qū)制度安排多樣性問題，其次需要求助于每個國家或地區(qū)的制度環(huán)境。

　　(二)制度安排：多樣性問題

　　“比較制度分析”雖然承認制度安排的多樣性，但將制度選擇集中在“官僚—市場”之間，對于制度安排多樣性的深入探討則受限于每個學(xué)者的研究視角和分析層次。例如，Peters(2001)按照每種治理制度的特征來分類，Lane(2000)按照契約的“長期—短期”分類，Savas(2000)以及 Scrensen(2004)按照供給的主體——市場、社會組織以及政府分類，但缺乏一致性。

　　不僅如此，隨著西方國家公共治理實踐的轉(zhuǎn)向，對這些國家的經(jīng)驗研究對制度多樣性問題也有探討。例如，20世紀80年代美國地方公共治理的市場制度逐漸擴散，但到21世紀初則出現(xiàn)了“逆合同化”趨勢以及更多的“公私混合”制度實踐(Domberger，1998；句華，2008)；美國監(jiān)獄私有化歷程就是這一趨勢的體現(xiàn)：當下監(jiān)獄服務(wù)的治理制度并非簡單的在公共或私人部門之間進行非此即彼的選擇(王廷惠，2005)。類似的趨勢也體現(xiàn)在歐洲社會和公共治理制度的變遷歷程中：(1)地方公共服務(wù)的治理制度逐漸“回歸”公共部門；(2)地方公共治理制度逐漸更具“社區(qū)化”色彩(沃爾曼，2011)。

　　綜合這些理論和經(jīng)驗研究，可以得出如下結(jié)論：(1)“市場—官僚”之間的二分法是不夠的，市場和官僚之間還有多種多樣的“混合安排”；(2)社會組織以及地方社區(qū)的“自我治理”體系也應(yīng)該視為公共治理制度安排多樣性的一個維度。如果將生產(chǎn)公共服務(wù)的主體分解為3個不同的主體(如圖1)，即政府、市場和社會(包括市民和社會組織)①。區(qū)域A代表傳統(tǒng)的官僚制制度，即政府是主要的生產(chǎn)者；區(qū)域B代表市場化制度，即市場組織或非營利組織是公共服務(wù)的生產(chǎn)主體；區(qū)域C代表社會化制度，即公民自我組織的社會組織或規(guī)則體系實現(xiàn)公共治理。這種分類方法雖然借鑒了Savas(2000)和Birch(2005)的分類，但3種公共治理制度與公共服務(wù)生產(chǎn)主體是有差異的。這里界定的治理制度是指實現(xiàn)公共治理的不同主體之間的關(guān)系，特別是各種制度規(guī)則和機制，而不是指任何實體(Ostrom and Ostrom，1999)。所以，市場化制度是指政府和市場化組織或者非營利組織簽訂合同實現(xiàn)公共治理，其中包括合同簽訂以及履行等一系列規(guī)則；官僚制度是指生產(chǎn)和服務(wù)的提供都是在科層體系中完成的，科層制規(guī)則是官僚制度的核心。社會制度是指公民通過社會互動形成一整套實現(xiàn)公共治理的社會規(guī)則，它是公民通過自主治理來解決其所面臨的公共問題，這種方式在先前的研究中沒有很好地體現(xiàn)，這也契合現(xiàn)有研究強調(diào)超越“國家—市場”二分法的努力(E.Ostrom，2010)。不僅如此，除了這3種比較極端的制度安排之外，更常見的是3種制度安排之間的混合安排。區(qū)域D代表的是政府和市場之間的混合安排，即“公私伙伴關(guān)系”或“混合安排”( Savas，2000；Salamon，1995)；區(qū)域E代表的是政府和市民組織之間的混合安排，即“參與式治理”( Peters，2001)；區(qū)域F代表的是社會和市場之間的混合安排，市民組織往往構(gòu)成非正式的社會規(guī)范對市場或營利組織進行約束；區(qū)域G則代表當下最重要的公共治理制度安排，即政府、市場與社會等多主體之間的“合作治理”(Ansell and Gash，2007； Emerson，Nabatchi and Balogh，2012)，是結(jié)構(gòu)化的“網(wǎng)絡(luò)治理”模式(Goldsmith and Eggers，2004)。

　　圖1公共治理制度安排的多樣性

　　三、制度環(huán)境與公共治理制度選擇：一個分析框架

　　任何公共治理制度安排都是人造物，Simon(1996)在討論人工科學(xué)時將人造物分為3個層次：內(nèi)部結(jié)構(gòu)、界面和環(huán)境，并且這3個層次是相互影響的。如果將公共治理制度視為一個“界面”，那么傳統(tǒng)的比較制度分析框架就是對內(nèi)部結(jié)構(gòu)的討論，而這一框架忽視了環(huán)境對制度安排的影響。環(huán)境是一個非常復(fù)雜的概念，任何對治理制度的外部影響都可以視為環(huán)境，例如技術(shù)因素、資源等都是環(huán)境要素。雖然環(huán)境的要素非常多樣化，但制度因素往往是環(huán)境的最重要的組成部分，因為其他因素往往是被制度因素決定的，例如資源的豐富性就與資源分配的制度相關(guān)。所以，本文主要討論制度環(huán)境對公共治理制度的影響。

　　(一)制度環(huán)境：一些研究

　　其實制度環(huán)境對公共治理制度安排影響的研究也散見于學(xué)者的討論中，如果深入分析“新公共管理”在全球擴散的路徑以及其始于英美國家的原因就會發(fā)現(xiàn)，“新公共管理”的制度安排被采納的可能性以及成功運轉(zhuǎn)的可能性都與制度環(huán)境有關(guān)，并且“新公共管理”在歐洲國家的擴散與歐盟的公共采購法案之間是相關(guān)的，這是制度環(huán)境影響治理制度的證據(jù)之一。但類似于公共治理制度安排多樣性的討論，這些研究所選擇的視角以及分析的層次差異更大。

　　陳平(2003)比較了中國和英國城市公用事業(yè)治理制度的差異，認為兩國法律體系、機構(gòu)設(shè)置、價格機制和競爭機制等因素的差異具有重要影響。顧麗梅(2008)將分析對象集中在西方國家與東亞國家，比較了英國、美國以及新加坡的公共治理制度差異，發(fā)現(xiàn)3個國家的公共治理制度都有獨特性：英國模式代表了典型的福利國家公共服務(wù)的治理制度，美國公共治理制度以多元文化為基礎(chǔ)，而新加坡的公共治理制度則以亞洲文化為基礎(chǔ)，體現(xiàn)了另一種以政府為主導(dǎo)的模式，可見，政治文化對公共治理制度的選擇也是有影響的。Bryntse和Greve(2002)主要比較了歐洲內(nèi)部的兩個國家——丹麥和瑞典對公共服務(wù)實行競爭性外包的道路，發(fā)現(xiàn)兩個國家在經(jīng)濟因素、民族文化以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差異對治理制度安排產(chǎn)生了影響。沃爾曼(2011)則進一步比較了歐洲內(nèi)部國家之間的差異，認為各個國家公共治理制度的歷史經(jīng)驗對公共治理制度安排具有重要作用。

　　可見，現(xiàn)有研究注意到了制度環(huán)境對公共治理制度安排的影響，包括經(jīng)濟因素、民族文化(政治文化)、法律體系、政治結(jié)構(gòu)以及歷史制度經(jīng)驗等，這對于深入理解制度環(huán)境對公共治理制度安排的影響是重要的。但其缺陷在于：由于學(xué)者之間的視角和比較層次差異太大，對制度環(huán)境的界定以及制度環(huán)境影響公共治理制度安排的機制缺乏了解，系統(tǒng)性經(jīng)驗研究的缺失，所以沒有一個綜合的框架來理解制度背景與公共治理制度安排之間的關(guān)系。本文的目的就是在借鑒上文研究的基礎(chǔ)上，提出一個更加綜合的分析框架以解釋制度背景對公共治理制度安排的影響。

　　(二)建構(gòu)制度環(huán)境與公共治理制度選擇的分析框架

　　當下對制度的研究在各個學(xué)科都有復(fù)興之勢②，但正如E.Ostrom(1999)所言，制度具有不可見性，所以很難界定。North(1990)將制度界定為一系列規(guī)則體系，包括正式制度、非正式制度和執(zhí)行機制，這一界定與E.Ostrom(1999)對制度的定義是一致的，即制度是指“普遍共享的規(guī)則、規(guī)范等要素組成的體系”，這對于理解制度以及制度對公共治理制度安排的影響非常有效。首先，其界定了公共治理制度的本質(zhì)屬性，即一系列規(guī)則體系，這與前文界定的公共治理制度是一致的；其次這種界定為研究制度環(huán)境的影響機制建立了基礎(chǔ)。

　　幾乎所有研究制度重要性的學(xué)者都承認制度具有層次性。盡管早期的制度經(jīng)濟學(xué)家主要研究交易成本以及制度對交易成本的節(jié)約問題( Williamson，1985)，但隨著Granovetter(1985)對“嵌入”問題的剖析、North(1990；2005)對制度框架的界定，以及其他學(xué)者對非正式制度等研究的興起(Greif，1994)，制度結(jié)構(gòu)(環(huán)境)對制度安排的影響成為新制度經(jīng)濟學(xué)最重要的研究議題之一(Eggertsson，1993)。Willianmson(1996；2000)后期的研究逐漸將制度環(huán)境、非正式制度等整合到他的理論模型中，整合的方式就是制度分層的思想。Nee(2005)根據(jù)Williamson等學(xué)者的制度分層思想，將這些洞見整合到一個制度分析框架中(如圖2)。這種分析思路與研究公共治理制度安排的學(xué)者所選擇的路徑具有一致性，E.Ostrom(1999)的“制度分析與發(fā)展”框架將制度分為3個層次：憲政規(guī)則、集體選擇規(guī)則以及應(yīng)用規(guī)則，且強調(diào)三者的相互嵌套性。澳大利亞學(xué)者Halligan(1997)在研究新公共管理改革時也借鑒了這樣的思路，將公共治理制度安排分為3個層次：文化觀念、技術(shù)方法以及個人的實踐。

　　本文將追隨Nee(2005)的研究思路，探討公共治理制度選擇問題，即將制度環(huán)境作為外生變量，分析它對于公共治理制度選擇的影響，而不討論制度環(huán)境本身的選擇問題。這一框架主要包括3個層次，制度環(huán)境、治理制度以及個人，且3個層次是相互嵌套、相互影響的。制度環(huán)境主要包括3個方面：(1)政治結(jié)構(gòu)，它界定了人們建立和加總政治選擇的方式；(2)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，它確立了正式的經(jīng)濟激勵；(3)社會結(jié)構(gòu)，它確定了經(jīng)濟中的非正式激勵(North, 2005)。中間層次的治理制度安排是主要研究對象，包括7種：官僚化制度安排、社會化制度安排以及市場化制度安排，以及這些不同制度安排之間的混合模式，這是個人構(gòu)建以及制度環(huán)境二者共同作用的結(jié)果。個人是有限理性的，在制度的激勵和約束下通過互動構(gòu)建治理制度安排，但治理制度也會對個人的偏好等產(chǎn)生影響(Nee，2005)。并且，不同制度層次之間是相互嵌套的，即特定制度環(huán)境往往與特定的制度安排聯(lián)系在一起。

　　圖2制度環(huán)境與公共治理制度：分析框架

　　(三)影響機制

　　根據(jù)這一框架，首先可以確定，公共治理制度是多樣的，前文已經(jīng)進行了詳細的討論；其次，公共治理制度安排是個人在制度約束下選擇的結(jié)果，這體現(xiàn)了“方法論個人主義”的原則。制度環(huán)境主要通過如下兩個機制影響公共治理制度安排：(1)影響公共治理制度安排可供選擇的制度空間；(2)對不同制度安排的成本產(chǎn)生差異化的激勵。

　　由于每一種制度安排本身就是一種“公共物品”(Coleman，1990)，所以特定治理制度的形成不僅需要投入時間和才能，可能還需要其他物質(zhì)資源(Hechter，1990)。一般來說，與其創(chuàng)造一個新的治理制度，還不如對一個已經(jīng)存在的制度進行適應(yīng)或者利用(Krueger，1990)。所以制度空間非常重要，當新的制度安排是困難的情況下(常常如此)，對原有的制度工具進行適用可以有效降低新制度安排出現(xiàn)的時滯(Davis and North，1971)，在“路徑依賴”存在的條件下，對原有制度實踐進行適用更為重要(North，1990)。例如，我國傳統(tǒng)公共治理制度傾向于“國家包攬”，這意味著在這樣的制度環(huán)境下，傾向于市場化的制度安排幾乎是不可能的。我國的“政府外包”逐漸破冰是以“國家撤退”的制度環(huán)境為前提的(許蕓，2009)。

　　制度環(huán)境除了對制度空間有影響之外，對不同制度安排成本的差異化激勵是影響制度安排的另一個機制，，即“改變治理制度的比較成本”( Williamson，1996)。雖然每一種治理制度都是有成本的，但制度環(huán)境可能對不同的公共治理制度安排的成本產(chǎn)生差異化的影響，激勵特定公共治理制度安排的選擇。例如，我國公共治理制度安排在很大程度上是與我國的“大國家”制度環(huán)境有關(guān)，這同樣體現(xiàn)在東亞國家的公共治理制度安排中(顧麗梅，2008)，這種安排往往鼓勵官僚化制度，因為可以獲得官僚部門的認可和資助。但西方國家可能對市場制度的合法性進行確認，歐盟甚至出臺公共采購法案支持和鼓勵市場化的制度安排(Bryntse and Greve，2002)，這是制度環(huán)境對制度安排差異化激勵的體現(xiàn)，而影響的機制則是降低或提高特定制度安排的成本。

　　上文主要討論了制度安排對公共治理制度安排的機制，接下來本文將進一步擴展這一框架。如上所述，諾思將制度主要分為正式制度和非正式制度(North，1990)，將制度環(huán)境分為政治結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)3個方面(North，2005)。政治結(jié)構(gòu)是指一系列憲政安排，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)指確保私人產(chǎn)權(quán)體系得以界定和實現(xiàn)的規(guī)則體系，二者都是一個國家的政治制度結(jié)構(gòu)，也是相對正式的制度安排。社會結(jié)構(gòu)則是相對非正式的制度結(jié)構(gòu)體系，所以，綜合而言，制度環(huán)境主要包括兩個方面：政治制度結(jié)構(gòu)和社會制度結(jié)構(gòu)。政治制度結(jié)構(gòu)是相對正式的，表現(xiàn)為政治權(quán)力結(jié)構(gòu)和法律結(jié)構(gòu)。相應(yīng)的，社會制度結(jié)構(gòu)是相對非正式的、在社會中廣泛存在的制度實踐，往往是新制度安排的來源。但這種制度環(huán)境界定沒有完整梳理社會結(jié)構(gòu)的本質(zhì)——社會結(jié)構(gòu)比非正式制度包含更多的要素，本文對社會制度結(jié)構(gòu)的討論將轉(zhuǎn)向社會資本視角，用社會資本替代社會制度結(jié)構(gòu)。

　　四、權(quán)力結(jié)構(gòu)、法律規(guī)則與公共治理制度選擇

　　上文界定的政治制度結(jié)構(gòu)包括權(quán)力結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)概念比較難以分析，而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的有效性主要是依靠有效的法律結(jié)構(gòu)確保的，所以本文利用法律結(jié)構(gòu)替代產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。所以，政治制度環(huán)境主要包括兩個要素：權(quán)力結(jié)構(gòu)和法律結(jié)構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)與民主制度和權(quán)力分享的憲政安排水平有關(guān)。法律結(jié)構(gòu)主要影響產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。二者都會對治理制度空間產(chǎn)生影響，也會對制度主體產(chǎn)生不同的約束和激勵，降低或者提高不同制度的制度成本，對公共治理制度安排產(chǎn)生影響。

　　(一)權(quán)力結(jié)構(gòu)

　　政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與以下兩個因素有關(guān)：(1)是否存在民主參與的政治結(jié)構(gòu)；(2)是否具有權(quán)力共享的憲政安排。這兩個標準構(gòu)成了政治權(quán)力的開放性標準，如果民主參與渠道很多，在憲政層面權(quán)力是共享的、復(fù)合的，那么這種政治權(quán)力結(jié)構(gòu)就比較開放。如果民主參與的渠道很少，并且權(quán)力高度集中，那么這種權(quán)力結(jié)構(gòu)則相對更威權(quán)、更封閉。

　　社會選擇理論認為，達成社會最優(yōu)解，實現(xiàn)公共治理制度創(chuàng)新并不是通過市場化來實現(xiàn)的，而是通過一系列反復(fù)的對話協(xié)商程序進行集體決策的過程實現(xiàn)的(Hefetz and Warner，2007)，極端的市場化倡導(dǎo)Osborne和Gaebler(1992)也強調(diào)市場化制度與有效參與之間的關(guān)系，Schneidereit和Weizscker(2005)直接在私有化與地方民主之間建立聯(lián)系，這說明有效的公共治理制度安排往往需要具有開放進入機會的人們通過相互交流和協(xié)商實現(xiàn)新的治理制度安排(E.Ostrom，1990)，在民主參與渠道非常多樣化且不受阻礙的條件下，合意的、有效的制度安排出現(xiàn)的可能性更大。歐洲國家的公共治理制度之所以出現(xiàn)“地方化”(沃爾曼，2011)，且市場化制度運作的績效更顯著，與其開放的地方民主以及充分的協(xié)商對話是有關(guān)的。例如，根據(jù)Lonti和Gregory(2007)的研究，市場制度只能解釋新西蘭新公共管理成功的一小部分，在民主條件下進行有效的對話和溝通則更為關(guān)鍵。在Greve和Jespersen(1999)看來，丹麥在公共治理制度變革過程中的困境正是由于公民有效參與的缺乏，而我國公共治理制度創(chuàng)新的困難往往在于缺乏有效的民主參與渠道。可見，開放的民主參與渠道對于公共治理制度安排，特別是其多樣性方面具有重要的作用。

　　資源的匱乏與否對公共治理制度安排具有重要意義，而權(quán)力結(jié)構(gòu)安排往往對資源分配具有決定作用，特別是有效的憲政結(jié)構(gòu)對資源分配具有重要意義。去官僚化的公共治理制度建構(gòu)往往需要充分的經(jīng)濟資源(人力、財力)和政治資源(合法性來源)的支撐——特別是合法性資源，這對公共治理制度安排具有特別重要的意義(Pfeffer and Salancik，1978；Scott，1995)，分散化的權(quán)力結(jié)構(gòu)往往意味著分散的資源分配。所以，在權(quán)力共享的憲政安排以及開放的政治參與機會存在的條件下往往鼓勵新制度安排的出現(xiàn)。20世紀西班牙意圖推動公立大學(xué)市場化和私有化的失敗是因為公立大學(xué)是由公共資金支持的，資源分配的不平等耗散了市場化制度的優(yōu)勢，鼓勵了官僚化的制度安排(馬科斯，2005)。同理，1996年上海浦東新區(qū)羅山市民會館雖然得到了上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局的支持，但由于我國目前行政化的社區(qū)管理體制，使有效志愿資源的吸納成為制度創(chuàng)新的重大阻礙(楊團，2001)。

　　通過如上的論證，可以得出如下假設(shè)。

　　假設(shè)1：一個國家或地區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)越開放、越多元，則呈現(xiàn)出的公共治理制度空間越大，可供選擇的公共治理制度越多樣化。

　　假設(shè)2：一個國家或地區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)越開放、越多元，相對官僚制度而言，其可以降低市場制度和社會化制度相對官僚化制度的成本，所以治理制度越有可能是去等級化的，社會化制度和市場化的制度實踐出現(xiàn)的可能性越大。

　　(二)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

　　極端來看，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與權(quán)力結(jié)構(gòu)是相似的，“產(chǎn)權(quán)體系描述了社會中權(quán)力的分配”(Eggertsson，1993)。但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不止包括權(quán)力的分配，還與有效的法律體系有關(guān)。有效的法律體系主要有兩個作用：(1)降低交易成本，這是有效的產(chǎn)權(quán)體系之所以重要的原因；(2)建構(gòu)有效的市場體系，有效的市場體系不僅包括法律規(guī)則，還包括有效的政府機構(gòu)實現(xiàn)規(guī)則的有效執(zhí)行。

　　和政府做交易的風險問題是制度經(jīng)濟學(xué)研究的重點問題之一，例如North和Weingast(1989)對憲法和承諾對政府信貸的影響的研究就是一個絕好的例子，在“國家悖論”以及有效產(chǎn)權(quán)的可信承諾匱乏的條件下，這種風險分外真實。特別在公共治理中，投資往往是高“專用性”的(Williamson，1985)，公共治理的目標是政治性的，“沒收風險”往往更高③，交易成本就體現(xiàn)在對合同的保險中。再加上市場或社會組織面對政府的談判能力往往不足，此時避免與政府做交易是最好的選擇，所以有效的產(chǎn)權(quán)體系往往是降低交易成本的有效方式。對我國公共服務(wù)治理制度安排的研究幾乎都認為我國有效法律制度的缺乏是公共治理制度創(chuàng)新失敗的重要原因(樂園，2008；周俊，2010；蔡禮強，2011)，史際春和肖竹(2004)研究了我國公用事業(yè)民營化制度安排之后認為只有在有效的法律制度保障下才能獲得成功。李海平(2011)以深圳市政府購買社工服務(wù)為例研究了“法治赤字”對我國政府購買公共服務(wù)制度安排產(chǎn)生的破壞效應(yīng)；蘇明等(2010)廣泛調(diào)查我國政府購買公共服務(wù)的制度安排經(jīng)驗之后，認為這一安排最大的掣肘因素是有效法律體系的缺失。西方發(fā)達國家政府購買社會公共服務(wù)之所以相對成功，其關(guān)鍵就在于有效的規(guī)則和標準的建構(gòu)(張汝立、陳書潔，2011)，這可以有效降低交易成本。

　　法律結(jié)構(gòu)影響公共治理制度安排的另一個要素是影響有效市場建構(gòu)的能力，有效的市場建構(gòu)意味著需要一個政府機構(gòu)建構(gòu)有效的規(guī)則體系，并且有效地執(zhí)行這一規(guī)則體系。如果這一體系不存在，短期合同制順利運行的可能性微乎其微(Hughes，2003)。Gerber、Hall和Hines(2004)在研究市場化制度時就提出，決定市場制度成功與否最重要的條件就是有效競爭市場是否存在。我國公交車市場化的困境則與我國缺乏開放的、公平的、有序的公交運營競爭市場有關(guān)(鄒東升，2009；安華宏，2009)。宿遷醫(yī)改最終沒有解決“看病貴”的問題與我國缺乏有效的規(guī)則執(zhí)行機構(gòu)導(dǎo)致市場化成本上升有關(guān)(李玲，2006；梅錦萍，2011)。與中國不同，美國監(jiān)獄私有化的成功與引入以績效為基礎(chǔ)的合同和提高管理契約關(guān)系的藝術(shù)有關(guān)(王廷惠，2004)，這可以有效規(guī)避監(jiān)督和評價等問題。英國政府2000年發(fā)布了《資助與采購良好行為規(guī)范》；2003年英國副首相辦公室發(fā)布了《地方政府國家采購戰(zhàn)略》；2006年，英國政府公開了非營利組織提供的《公共服務(wù)行動計劃》，在全社會范圍內(nèi)廣泛接受監(jiān)督。美國政府的有效實現(xiàn)市場監(jiān)管是在以1991年的《聯(lián)邦政策書》、1993年《聯(lián)邦政府績效與結(jié)果法案》和1997年的《聯(lián)邦收購條例》為基礎(chǔ)的(Hatry，2006)�？梢�，有效市場結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)需要有效的“政府—市場”關(guān)系和有效的規(guī)則建構(gòu)和執(zhí)行為前提的，這樣的制度體系會鼓勵市場化和社會化的制度安排，促使制度安排的去官僚化。

　　根據(jù)以上討論，可以得出如下假設(shè)。

　　假設(shè)3：有效的法律體系可以鼓勵開放的規(guī)則體系的出現(xiàn)，規(guī)則體系的越開放意味著多樣化的制度安排越有可能出現(xiàn)。所以，一個國家或地區(qū)法律體系越有效，則呈現(xiàn)的制度空間越大，制度安排越具有多樣性。

　　假設(shè)4：有效的法律體系可以降低市場化制度的交易成本，所以一個國家或地區(qū)的法律體系越完備，公共治理的去等級化制度安排，特別是市場化制度安排越有可能出現(xiàn)。

　　五、結(jié)構(gòu)性社會資本、認知性社會資本與公共治理制度選擇

　　社會團結(jié)、文化、有機團結(jié)以及共享信念等社會制度因素對制度安排的影響是傳統(tǒng)社會學(xué)研究的重要主題(韋伯，2004；涂爾干，2005)，但社會制度結(jié)構(gòu)所包含的內(nèi)容太寬泛，無法有效界定。為了系統(tǒng)分析社會制度背景對公共治理的制度安排的影響，本文將社會制度背景的影響轉(zhuǎn)換為社會資本對公共治理制度安排的影響，規(guī)避社會制度背景這一概念的非精確性。關(guān)于社會資本的嚴格的定義是Putnam(1993)給出的，他將社會資本看做對生產(chǎn)力有影響的人們之間構(gòu)成的一系列“橫向聯(lián)系”，包括“公民關(guān)系網(wǎng)”和“社會準則”。據(jù)此可以區(qū)分兩種社會資本：結(jié)構(gòu)性的和認知性的。結(jié)構(gòu)性社會資本與各種社會組織有關(guān)，包括規(guī)范、規(guī)則、先例和程序以及大量有助于合作的網(wǎng)絡(luò)。認知性社會資本是從認知過程中得來的，被文化和意識形態(tài)強化，包括有助于合作和互利性集體行動的標準、價值、態(tài)度和信仰(Uphoff，2000)。本文接下來將分別討論兩種社會資本對公共治理制度安排的影響。

　　(一)結(jié)構(gòu)性社會資本

　　結(jié)構(gòu)性社會資本與一系列社會組織、社會網(wǎng)絡(luò)以及非正式制度安排有關(guān)。結(jié)構(gòu)性社會資本的重要性體現(xiàn)在以下3個方面：(1)拓展參與主體的范圍；(2)增加各個參與主體的社會參與程度；(3)廣泛以及深度的有效參與可以促進有效的溝通，降低去等級化制度安排的成本，特別是社會化制度安排的成本。首先，有效的制度安排往往需要眾多的參與主體，例如“政府向社會組織購買公共服務(wù)”是非常有效的制度安排(Salamon，1995)，但社會資本決定了社會組織的質(zhì)量(鄭蘇晉，2009)。由于我國國家的強大與“體制”內(nèi)力量對社會的深刻滲透使我國社會組織發(fā)展整體不成熟，使這一制度安排往往以失敗告終(桂勇，2008；樂園，2008)。

　　其次，結(jié)構(gòu)性社會資本還有助于提高公民參與水平(Kwak，Shah and Holbert，2004)，而有效的制度創(chuàng)新需要有效的溝通和協(xié)調(diào)才能達成有效的社會選擇，促使新制度安排的出現(xiàn)。潘柄濤(2009)對深圳3個村改居社區(qū)的一項經(jīng)驗研究表明，社會資本(網(wǎng)絡(luò)、信任、互動和規(guī)范)對社區(qū)參與(選舉參與、利益表達)具有較強的解釋力；黎熙元與陳福平(2008)的研究也從反面論證了社會資本對社區(qū)參與的積極作用。但中國面臨的狀況體現(xiàn)為社會資本的相對缺乏，導(dǎo)致社區(qū)參與水平較低(涂曉芳、汪雙鳳，2008)，較低水平的參與進一步導(dǎo)致我國多樣化制度安排往往失敗。以教育私有化為例，危地馬拉和明尼蘇達幾乎采取了相同的制度，但危地馬拉缺乏有效的結(jié)構(gòu)化的社會資本以保障這一安排的有效運轉(zhuǎn)(Speiser，2005；Osborne and Gaebler，1992)。

　　再次，結(jié)構(gòu)化社會資本是以一系列的規(guī)則和規(guī)范為基礎(chǔ)的，與有效的產(chǎn)權(quán)體系類似。(1)規(guī)則可以保障參與主體之間達成合意契約的成本降低(Greif，1994；Ellickson，1991)；(2)社會網(wǎng)絡(luò)可以確保信息更好地傳遞以降低信息成本(Granovetter，1985)；(3)廣泛的參與網(wǎng)絡(luò)保證監(jiān)督主體的多樣化和常規(guī)化，促使有效監(jiān)督的實現(xiàn)(E.Ostrom，1990)。如 Walls和Dollery(2001)討論新西蘭新公共管理時所強調(diào)的，社會資本對于解決“政府失靈”和“市場失靈”、尋找有效的中間道路以促進公共治理制度安排的有效性是重要的。中國要實現(xiàn)制度安排的去等級化和多樣化，需要政府部門加強對民間組織的信任，加強民間組織自身的能力建設(shè)(蔡禮強，2011)。

　　綜上所述，可以得出如下假設(shè)。

　　假設(shè)5：一個國家或地區(qū)的結(jié)構(gòu)性社會資本越多，則呈現(xiàn)出的公共治理制度空間越大，可供選擇的公共治理制度越多樣化。

　　假設(shè)6：一個國家或地區(qū)的結(jié)構(gòu)性社會資本越多，公共治理制度的去等級化安排越可能出現(xiàn)，特別是社會化制度安排出現(xiàn)的可能性越大。

　　(二)認知性社會資本

　　認知性社會資本包括內(nèi)化的社會準則、社會信任到文化模式，它們的存在與否對于公共治理的制度空間、不同的制度成本的影響也是很大的。與結(jié)構(gòu)性社會資本類似，認知性社會資本的存在有如下兩個作用：(1)促進有效參與和有效溝通的實現(xiàn)；(2)確保規(guī)則和契約的有效執(zhí)行，降低去官僚化制度安排的成本。

　　首先，社會準則和信任的作用體現(xiàn)在兩個方面。第一，共享的社會準則和普遍的信任可以促進社會參與，在新的制度安排需要相互依賴的主體之間進行協(xié)商和合作時，這種安排尤為重要(Ostrom，Schroeder and Wynne，1993)。第二，共享的社會準則和信任可以降低規(guī)則以及契約的執(zhí)行成本，促進新的合意的制度安排的出現(xiàn)(Granovetter，1985；Greif，1994)，有利于市場的有效運轉(zhuǎn)。例如，Sanson(2006)對巴基斯坦、南非、馬拉維、印度、巴拉迪等地區(qū)進行案例研究之后提出政府與非國有服務(wù)供給者在供水和公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作有五種形式的框架：識別、對話、便利、合同和規(guī)制，這需要信任以及有效社會準則的支撐。Dehoog(1990)認為，公共治理制度面臨各種風險，而基于相互信任的合作能夠發(fā)揮供應(yīng)方的優(yōu)勢，實現(xiàn)政府與社會合作的長遠利益目的。而Goldsmith和Eggers(2004)在對網(wǎng)絡(luò)化公共治理制度的探討中也強調(diào)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的信任對于網(wǎng)絡(luò)化治理能力的重要作用。

　　其次，由于公共治理制度安排是一個尋求社會最優(yōu)解(optimal solution)的過程，最佳的公共治理制度安排應(yīng)當反映社會整體的價值觀念(Lowery，2000)，所以文化價值觀念具有重要作用。文化以及社區(qū)認同等因素有助于提高社會參與的水平。一項對意大利、美國、伊朗等國家的比較研究顯示，社區(qū)歸屬感與社區(qū)參與之間具有正相關(guān)關(guān)系(Cisognani etc.，2008)。與之相似，張紅霞(2004)對我國上海兩個社區(qū)居民參與情況的調(diào)查也得出了類似的結(jié)論，即人們對社區(qū)的認同感越強烈，對小區(qū)活動參與的積極性也越高。陳捷與盧春龍(2009)的相關(guān)研究指出，包容性的社會信任與開放性的社會網(wǎng)絡(luò)對社區(qū)居民委員會的治理有顯著的積極作用，而局限性的人際信任與封閉性的社會網(wǎng)絡(luò)對社區(qū)居民委員會的治理產(chǎn)生了顯著的負面作用�？梢姡鐣䴕w屬感以及地區(qū)的公共價值觀念可以拓寬可供選擇的制度安排空間，降低有效治理制度安排的成本。

　　綜上所述，可以得出如下假設(shè)。

　　假設(shè)7：一個國家或地區(qū)的認知性社會資本越豐富，則可供其選擇的治理制度空間越大。

　　假設(shè)8：一個國家或地區(qū)的認知性社會資本越豐富，則其去等級化的制度安排，特別是社會化的公共治理制度安排越有可能出現(xiàn)。

　　(三)小結(jié)

　　考慮到正式制度與非正式制度之間往往具有相互替代和相互促進的效應(yīng)(Nee，2000；Stone， Levy and Paredes，1992)，以及社會資本、政治制度安排之間的相互促進效應(yīng)(Putnam，1993；劉春榮，2007)，對于公共治理制度安排還可以得出如下的假設(shè)。

　　假設(shè)9：一個國家或地區(qū)的政治體系開放性程度與社會資本的豐富性之間具有正相關(guān)關(guān)系，且二者的多樣性與制度安排的多樣性是正相關(guān)的，都鼓勵去官僚化的制度安排。

　　假設(shè)10：不同的制度環(huán)境傾向于鼓勵不同制度安排的出現(xiàn)，開放的政治體系(特別是有效的法律體系)傾向于鼓勵市場化制度安排的出現(xiàn)，而豐富的社會資本傾向于鼓勵社會化制度安排的出現(xiàn)。

　　六、結(jié)論與討論：建構(gòu)有利于多樣性公共治理制度選擇的制度環(huán)境

　　利用比較制度績效分析方法雖然為我們理解公共治理制度安排的多樣性提供了有效的洞見，但不能完全解釋不同國家或地區(qū)制度安排的多樣性。本文主要將解釋的變量集中在制度環(huán)境上，通過對制度環(huán)境的有效界定、制度環(huán)境對公共治理制度安排的影響機制，以及在廣泛整合經(jīng)驗研究的基礎(chǔ)上提出了制度環(huán)境影響公共治理制度安排的框架，并提出一系列假設(shè)，這對于理解公共治理制度的國家與地區(qū)間差異是一個必要的起點。

　　這一路徑也對我國公共治理制度研究的方法提出了挑戰(zhàn)。我國傳統(tǒng)的公共治理制度安排主要依循兩種路徑，即對西方理論和經(jīng)驗的借鑒；或者批評我國公共治理制度的不足。例如，鞠連和(2009)承認新公共管理改革的內(nèi)容具有層次性：觀念文化的變革最難，體制機制次之，技術(shù)工具相對容易，我國有選擇地借鑒新公共管理(即借鑒技術(shù)層次)是完全可能的。但很顯然這樣的研究是有問題的，因為不同制度層次之間是相互嵌套、相互影響的。所以問題的關(guān)鍵在于制度體系的建構(gòu)，變革公共治理制度安排的所有努力都應(yīng)該體現(xiàn)到這一路徑上。

　　所以，未來的研究應(yīng)該著眼于兩個方面。第一，應(yīng)該對制度安排的多樣性有更充分的認識，特別是當下對社會化公共治理制度的研究相對薄弱，所以需要探索更多的有效制度安排，發(fā)揮各種制度的相對比較優(yōu)勢。第二，應(yīng)該對特定制度安排所嵌入的制度環(huán)境進行深入的經(jīng)驗探討，對各個制度層次之間的關(guān)系進行深入的經(jīng)驗研究，將公共治理制度安排與制度環(huán)境之間建立有效聯(lián)系，將制度變革的探討建立在制度體系的層面上。

　　注釋：

　�、龠@借鑒了“多中心”框架對公共服務(wù)的供給者、生產(chǎn)者和消費者之間的區(qū)分(V. Ostrom，1999)，這種分類方法也參考了Schneidereit和Weizscker(2005)對公共治理制度的分類，以及Savas(2000)和Scrensen(2004)的分類。

　�、诶缭诮M織理論中有“組織分析中的新制度主義”(Powell and DiMaggio，1991)、在經(jīng)濟學(xué)中出現(xiàn)了“新制度主義經(jīng)濟學(xué)”(Williamson，2000)、在政治學(xué)中出現(xiàn)了7種“新制度主義”(Peters，[1999]2005)。

　�、劭紤]一下拉美國家經(jīng)常發(fā)生的“國有化”，以及2010年中國在煤炭行業(yè)出現(xiàn)“國進民退”之后，浙商資本投資促進會將陜西省劃為“2010浙商投資預(yù)警區(qū)域”，就是典型的例子。

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　　責任編輯：燕兒　　

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