本文關(guān)鍵詞：美國政府公共服務(wù)市場化的基本經(jīng)驗教訓(xùn)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

原標(biāo)題：宋世明：美國政府公共服務(wù)市場化的基本經(jīng)驗教訓(xùn)

美國已從20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)頭10年推行公共服務(wù)市場化的激情時代走向奧巴馬政府實施公共服務(wù)市場化的理性時代。當(dāng)前美國理性實施公共服務(wù)市場化，很大程度上源于美國政府對以往公共服務(wù)市場化經(jīng)驗教訓(xùn)的汲取。

一、對“政府固有核心職能”采取負面清單管理，
是科學(xué)確定公共服務(wù)市場化邊界的有效方法

之所以要確定公共服務(wù)市場化邊界，究其根本原因，在于政府是公共服務(wù)責(zé)任的最終承擔(dān)者，稍有不慎，公共服務(wù)市場化在實踐中便容易演變?yōu)閿[脫財政負擔(dān)的工具。2001年，布什政府為節(jié)省2億美元的財政撥款，將危機管理中的救援業(yè)務(wù)予以市場化，這是2005年美國聯(lián)邦政府無力應(yīng)對卡特里娜颶風(fēng)，致使新奧爾良遭受重創(chuàng)的原因之一。中國內(nèi)地20世紀(jì)初“公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域的市場化被視為一種失敗”，如果公共服務(wù)市場化帶來的是“上學(xué)難”、“就醫(yī)難”、“住房難”，那么這樣的公共服務(wù)市場化只能是天怒人怨的市場化，只能是放棄政府基本公共服務(wù)責(zé)任的市場化。

哪些公共服務(wù)職能可以市場化，哪些不能市場化？政府公共服務(wù)市場化的標(biāo)準(zhǔn)在哪里？20世紀(jì)50年代美國根據(jù)政府與市場關(guān)系的一般準(zhǔn)則來確定公共服務(wù)市場化邊界，原則性有余，操作性不足。80年代初明確為，“政府固有核心職能”不能市場化，還是不易辨別何為“政府固有核心職能”。20世紀(jì)90年代開始采取類似負面清單管理模式，明確列舉不允許服務(wù)外包的19項“政府固有核心職能”。由此確立公共服務(wù)市場化邊界，但沒有具體明確哪些部門職能可以市場化。21世紀(jì)開始，美國要求所有聯(lián)邦機構(gòu)明確哪些職能本質(zhì)上屬于商業(yè)職能且能夠由私營部門承擔(dān)，由此可以精準(zhǔn)實施公共服務(wù)市場化。

（一）堅持官不與民爭利原則，依據(jù)成本收益比較結(jié)果做出決策

1955年，艾森豪威爾執(zhí)政期間政策規(guī)定屬于原則性規(guī)定：“如果某些產(chǎn)品或服務(wù)能夠通過正常性商業(yè)渠道從私人企業(yè)采購獲得，聯(lián)邦政府不得開展或繼續(xù)從事此類商業(yè)活動�！钡�1955—1976年間，政府依然生產(chǎn)著私人部門能夠提供的大量商品與服務(wù)。

聯(lián)邦預(yù)算局1976年發(fā)布了《A-76號通知》就聯(lián)邦政府部門公共服務(wù)的合同外包決策做出了政策規(guī)定。提高效率、降低成本是公共服務(wù)合同外包的目標(biāo)定位，只要經(jīng)過成本比較，即針對同一項商業(yè)活動，只要能節(jié)約10%的成本，就可以合同外包，但成本收益比較異常艱難。

1979年卡特政府重新修訂了《A-76號通知》。新版通知重申了1955年首次確定的原則：“在一個民主、自由的企業(yè)體制中，政府不應(yīng)該與他們的公民展開競爭。具有個人自由和創(chuàng)新意識的私人企業(yè)制度是國家經(jīng)濟實力的主要源泉�；谶@一原則，政府的一貫原則是依靠競爭性的私人企業(yè)提供政府需要的產(chǎn)品和服務(wù)，這一政策將持續(xù)不變�！毙掳嫱ㄖ鞔_了聯(lián)邦機構(gòu)的關(guān)注重點：“聯(lián)邦機構(gòu)將精力集中在不得不做的事上，而不是重點關(guān)注誰將要做什么或?qū)鯓幼觥保?］。

（二）政府固有核心職能不能市場化

1983年里根政府修改后的《A-76號通知》，提出了公共服務(wù)合同外包的例外。鼓勵聯(lián)邦機構(gòu)與私營部門共同參加競標(biāo)，出價低者將中標(biāo)從事某項特定業(yè)務(wù)；但規(guī)定固有的政府職能（inherently governmental function），以及只有聯(lián)邦政府雇員才能履行的職能（should be performed only by federal employee）是不能承包出去的。1991年國會審計總署就有關(guān)公共服務(wù)審計后得出結(jié)論，聯(lián)邦機構(gòu)依然難以界定何為“政府固有職能”，運輸部、能源部、環(huán)保署的一些服務(wù)合同外包項目涉及一些有爭議的政府職能。

（三）列舉“政府固有核心職能”，采取負面清單管理

由于“政府固有職能”的界定過于原則，為了幫助各政府部門辨別何為“政府固有核心職能”，避免不恰當(dāng)?shù)貙⒄毮芡獍�，美國采取了類似“負面清單”的方式，即列明不允許外包的19項“政府固有核心職能”，未列入的屬于可以外包的事項。美國聯(lián)邦采購政策局1992年發(fā)布的《92-1號政策函》（Policy Letter 92）對政府固有職能的含義做了闡釋：若某項職能與公共利益密切相關(guān)，以至于應(yīng)當(dāng)由政府公務(wù)人員執(zhí)行的，即屬于政府固有職能。如克林頓政府堅持確定公民福利資格的職責(zé)應(yīng)該保留在政府手中。

該政策函的附錄A中列舉了19項政府固有核心職能：1.刑事偵查；2.公訴和審判（仲裁和其他替代性糾紛解決方法除外）；3.軍隊指揮；4.外交事務(wù)和外交政策的決定；5.政府部門政策的決定權(quán)，如對管制內(nèi)容和適用范圍的決定；6.聯(lián)邦施政計劃優(yōu)先順序和預(yù)算請求的決定權(quán)；7.聯(lián)邦政府雇員的指揮管理；8.情報和反情報活動的指揮和控制；9.選任聯(lián)邦政府雇員的決定；10.聯(lián)邦政府雇員的職位描述和考核標(biāo)準(zhǔn)的決定；11.政府財產(chǎn)處分條件的決定；12.聯(lián)邦采購活動的重要決定，包括決定釆購哪些財產(chǎn)和服務(wù)、參加有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的投票、批準(zhǔn)合同文件、決標(biāo)、合同管理、決定合同價格是否合理以及終止合同；13.對信息公開請求申請的批準(zhǔn)；14.對決定重要權(quán)利或資格的聽證會召開的批準(zhǔn)；15.核發(fā)聯(lián)邦執(zhí)照及檢查的批準(zhǔn)；16.預(yù)算政策方針和策略的決定；17.規(guī)費、關(guān)稅、罰金、賦稅和其他公共基金的征收、控制和分配；18.財政賬戶的控制；19.公共信托的管理。同時該政策函附錄B中列舉了19項與政府固有職能類似但可以購買的服務(wù)，以提醒合同官在執(zhí)行此類合同時注意合同條款與管理。

采取負面清單管理，并不能決定哪些職能應(yīng)適時推行公共服務(wù)市場化。因此，美國聯(lián)邦政府又采取了政府職能正面清單管理模式，以識別確定那些具體市場化的政府職能。1998年《聯(lián)邦職能清單改革法案》（Federal Activities Inventory Reform Act）要求所有聯(lián)邦機構(gòu)識別哪些職能“本質(zhì)上屬于商業(yè)性質(zhì)”且能夠由私營部門承包商來承擔(dān)。2001年3月9日，美國管理與預(yù)算管理局（OMB）要求所有部門在2002財年結(jié)束之前至少把5%的商業(yè)職能轉(zhuǎn)移出去，或通過公私競爭來履行這些職能。

二、識別公共服務(wù)市場的“供給方缺陷”與“需求方缺陷”，
采取針對性措施盡量減少公共服務(wù)市場化風(fēng)險

公共服務(wù)市場是一種存在“供給方缺陷”與“需求方缺陷”的特殊市場［2］。公共服務(wù)市場化并不必然提高經(jīng)濟性、效率性和效能性。這不僅是一個學(xué)術(shù)判斷，而且是一個基本事實。以DEEPWATER外包項目為例，如何識別公共服務(wù)市場的“供給方缺陷”與“需求方缺陷”，采取何種針對性措施減少公共服務(wù)市場化風(fēng)險，成為擺在面前的問題。

（一）集雙重缺陷于一身的DEEPWATER外包項目

DEEPWATER外包項目是海岸警衛(wèi)隊最大的合同外包項目，是由包括船舶、飛機、指揮、管控、通信、計算機、情報、監(jiān)視、偵察等獨立系統(tǒng)構(gòu)成的系統(tǒng)集成項目，旨在提高海岸警衛(wèi)隊指揮與控制系統(tǒng)一體化水平。20世紀(jì)90年代末期DEEPWATER項目本來試圖做成公私伙伴關(guān)系示范項目，但美國國會問責(zé)總署（GAO）從2004年到2011年連續(xù)跟蹤督查該項目發(fā)現(xiàn)其既存在供給方缺陷，又存在需求方缺陷，是一個燙手的“山藥”。

從供給方缺陷來說，并不存在一個充分競爭的市場，只有少數(shù)高度專業(yè)化公司才符合競標(biāo)條件。從需求方來說，第一，海岸警衛(wèi)隊難以準(zhǔn)確定義所要購買的產(chǎn)品與服務(wù)，難以定義指揮與控制系統(tǒng)一體化到什么程度才是自己想要的水平。第二，海岸警衛(wèi)隊缺乏該項目成本、進度等方面的專業(yè)知識。由于項目過于復(fù)雜，所以成本、交貨日期與招投標(biāo)底線根據(jù)系統(tǒng)集成標(biāo)準(zhǔn)制訂，可系統(tǒng)集成標(biāo)準(zhǔn)是什么最終還是由承包商主導(dǎo)。第三，海岸警衛(wèi)隊在監(jiān)管承包商、監(jiān)管復(fù)雜合同能力方面明顯不足。政府嚴重依賴承包商履行政府職責(zé)，成本由最初的170億美元上升到2007年的240億又上升到2011年的293億（經(jīng)美國國土安全部批準(zhǔn)同意），且成本繼續(xù)上升的苗頭還在出現(xiàn)；系統(tǒng)交付日期延后25年，計劃2027年交付，且繼續(xù)延后的危險依然存在。國會責(zé)任總署多次認定該項目存在嚴重問題并失敗跡象明顯。

（二）如何辨認供給方缺陷與需求方缺陷

首先，如何辨認供給方缺陷？

一是，考察是否存在一個政府可以購買物品和服務(wù)的現(xiàn)成競爭市場。如果政府要向市場購買服務(wù)，一個完全競爭的現(xiàn)成市場本身可以定義產(chǎn)品、對服務(wù)進行比較評估、降低成本并提高服務(wù)質(zhì)量。但有些公共服務(wù)市場只有政府購買公共服務(wù)時才產(chǎn)生、存在，并不是現(xiàn)成的競爭市場。如，隱形飛行器市場只因政府購買才存在。此時，不是由市場來定義、評估產(chǎn)品，而是由政府定義、評估產(chǎn)品。如，飛機隱形到何種程度？是否隱形到所要求的程度？

二是，考察是否存在一個完全競爭的賣方市場。只有完全的競爭才能降低成本，提高效率、效能，提高質(zhì)量。但政府購買的產(chǎn)品與服務(wù)復(fù)雜性程度有高低之分，對于那些高度復(fù)雜的產(chǎn)品與服務(wù)來說，一次性投資巨大，市場上只存在少數(shù)的供給者，一旦與政府簽約，企業(yè)投資形成的資產(chǎn)專業(yè)程度高，由此形成了市場進入障礙。雖然聯(lián)邦采購條例規(guī)定公共服務(wù)的外包，充分、公開競爭是原則，非充分、非公開競爭是例外。但從國防部合同外包的競爭率來看，非競爭合同外包比例是提高的，2008財年國防部合同外包的競爭率是62.6%（100美元的外包合同支出中有62.6美元屬于競爭招標(biāo)），2012財年下降到57.1%，2013財年是57%。根據(jù)美國責(zé)任總署的調(diào)查，2013財年國防部通過合同外包采購產(chǎn)品與服務(wù)支出3080億美元，其中43%的支出不是競爭性合同外包。公共服務(wù)市場既然是不完全競爭市場，就很難保證效率、效能與質(zhì)量。

三是，考察公共服務(wù)合同外包后是否存在負外部效應(yīng)。公共服務(wù)合同外包后，政府的確購買到想購買的產(chǎn)品與服務(wù)，但承包商在生產(chǎn)這些產(chǎn)品與服務(wù)的過程中可能產(chǎn)生一些負外部效應(yīng)，對交易雙方之外的第三者帶來成本。如，進入21世紀(jì)，美國2008年聯(lián)邦與州政府向私人監(jiān)獄購買關(guān)押服刑人員服務(wù)呈發(fā)展態(tài)勢，2000年關(guān)押在私人監(jiān)獄的服刑人員為87369人，2008年為128524人；但私人逐利性與公共目標(biāo)之間的沖突，帶來了公共安全隱患［3］。由此增加政府額外支出，損害政府公信力。

其次，如何確認需求方缺陷？

一是，考察定義復(fù)雜產(chǎn)品與服務(wù)的難度。只有買主能夠確定想要購買的東西，市場才有可能具有競爭性。但是復(fù)雜產(chǎn)品與服務(wù)的定義難度相對較大，到底想要什么、需要多少成本、以什么具體方式來生產(chǎn)都不甚清楚。往往依賴于供需雙方協(xié)作來提供，由此模糊了組織之間的邊界，淡化了賣方與買方競爭性選擇。

二是，考察產(chǎn)品與服務(wù)信息對稱程度。在一般市場中，只有錯買的，沒有錯賣的。在公共服務(wù)市場中，由于競爭程度不夠，市場自身不是一個足夠好的績效信息源。對一些過度復(fù)雜的合同外包服務(wù)，政府合同管理官員高度依賴承包商提供的專業(yè)知識來履行職責(zé)，這就形成了信息不對稱。

（三）如何避免供給方缺陷與需求方缺陷

政府應(yīng)針對公共服務(wù)市場化供給方缺陷與需求方缺陷的組合狀況，有針對性地確定公共服務(wù)市場化的制度安排。

圖（略）

首先，針對供給方缺陷與需求方缺陷程度都很低的公共服務(wù)（硬服務(wù)），采取競爭性購買模式。所謂硬服務(wù)，指有具體的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，雙方可以事先詳細約定權(quán)利義務(wù)與價格、監(jiān)管成本較低的服務(wù)事項，例如垃圾收集、拖車、道路維護等。硬服務(wù)可以理解為供給方缺陷與需求方缺陷都很小的的服務(wù)。硬服務(wù)符合競爭性招標(biāo)的條件，故大多釆用競爭模式。

其次，針對供給方缺陷高而需求方缺陷低的公共服務(wù)（軟服務(wù)），采取非競爭購買模式。所謂軟服務(wù)，指難以進行明確的成本收益衡量、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不易量化、監(jiān)管成本較高的服務(wù)事項，包括精神衛(wèi)生服務(wù)、嬰幼兒照料、養(yǎng)老服務(wù)等。對軟服務(wù)而言，允許釆用非競爭模式，主要包括協(xié)商模式和合作模式，從而彌補競爭模式的不足。

再次，針對供給方缺陷與需求方缺陷程度都很高的公共服務(wù)（復(fù)雜服務(wù)），采取公私合作伙伴方式較為適合，且應(yīng)該有效管理公私合作伙伴關(guān)系。有效管理這一類公共服務(wù)市場化的難度最大。

最后，針對供給方缺陷程度高與需求方缺陷程度低的公共服務(wù)（單一服務(wù)），避免與高風(fēng)險承包商簽訂合同。所謂單一服務(wù)，是指只有政府購買、只有特殊情況下才會具體提供的公共服務(wù)，如應(yīng)急救援服務(wù)。與有信用、有實力的承包商簽訂合同，不能與高風(fēng)險的承包商簽訂合同。

三、公共服務(wù)市場化需要提升的三種政府管理能力

公共服務(wù)市場化本來就是一種政府權(quán)威與市場交換的復(fù)合制度安排，這種復(fù)合制度安排對政府管理能力提出了全新的挑戰(zhàn)。一是對合作伙伴關(guān)系管理能力提出了挑戰(zhàn)；二是對政府合同管理能力尤其是對復(fù)雜合同管理能力提出了挑戰(zhàn)；三是對政府控制腐敗能力提出了挑戰(zhàn)。

（一）提升合作伙伴關(guān)系管理能力

政府與市場不是相互競爭關(guān)系，而是相互依賴的共生關(guān)系。政府權(quán)威制度運行中的弊端彰顯了市場交換制度的內(nèi)在優(yōu)勢；市場交換制度運行中的弊端彰顯了政府權(quán)威制度的內(nèi)在優(yōu)勢。政府缺陷強化了市場權(quán)力，市場缺陷強化了政府權(quán)力。這里真正的問題不是如何在市場與政府之間進行選擇，而是如何在它們之間達到最佳的平衡，以及如何管理這一平衡過程中所產(chǎn)生的各種問題。公私關(guān)系并不依靠自我管理，只能依靠政府積極主動的管理。

提升合作伙伴關(guān)系管理能力應(yīng)抓住三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是，保持伙伴與控制之間的平衡。公共服務(wù)市場化中的公私合作伙伴關(guān)系，并不是嚴格意義上的商業(yè)平等合作關(guān)系�；锇槭鞘袌鋈毕莸慕Y(jié)果，控制是為了有效履行政府固有核心職能，確保公共利益，確保公共權(quán)力的合法性。承包商可以分享權(quán)力，但不能分享主權(quán)；二是，保持伙伴與競爭之間的平衡。針對供給方缺陷與需求方缺陷都很嚴重的復(fù)雜公共服務(wù)，政府不得不與承包商建立公私合作伙伴關(guān)系。公私合作伙伴關(guān)系側(cè)重的是長期伙伴關(guān)系，往往根據(jù)過去承包商的績效來決定下一期的合同，往往會縮小選擇范圍，往往會用基準(zhǔn)比較的方法在合作伙伴與新競爭者之間進行選擇。同時，現(xiàn)存法律與既定的聯(lián)邦采購文化強調(diào)競標(biāo)目的在于抑制裙帶關(guān)系與腐敗，盡量引進競爭機制；三是，保持增強信任與加強監(jiān)管之間的平衡。既然合作伙伴關(guān)系帶來的是組織邊界的逐漸消融，政府不得不通過組織學(xué)習(xí)的方式來解決不確定性因素，不得不在向承包商學(xué)習(xí)的過程中加強對承包商的監(jiān)管。如果沒有基本的信任，承包商不會“教育、培訓(xùn)”政府部門，如果沒有基本信任，兩者之間不會進行有效協(xié)調(diào)、解決沖突。但是選擇合作伙伴本身就意味著管理風(fēng)險，管理風(fēng)險必然要求加強監(jiān)管。上述三對關(guān)系在實踐中如何拿捏與把握，既是科學(xué)又是藝術(shù)�？梢哉f，美國政府在公共服務(wù)市場實踐中并未完全破題，需要各國持續(xù)探索創(chuàng)新。

（二）提升合同管理能力

公共服務(wù)的市場化，難的是政府如何與承包商簽訂完備的合同，更難的是合同簽訂之后對合同執(zhí)行的監(jiān)督，最難的是如何降低合同執(zhí)行過程中的交易費用。合同管理能力基本包括三個方面：一是簽訂合同能力；二是監(jiān)督合同執(zhí)行的能力；三是合同一旦取消時的后備能力和儲備。

簽訂合同能力，確定購買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)操作流程是共性環(huán)節(jié)，是世界各國規(guī)范公共服務(wù)市場化的通行做法。政府購買服務(wù)合同從形式上分為兩類：一類是任務(wù)導(dǎo)向合同（design contracting）；另一類是結(jié)果導(dǎo)向合同（performance contracting）。任務(wù)導(dǎo)向合同，指在合同中列明服務(wù)的具體任務(wù)、內(nèi)容、規(guī)格等，重在規(guī)范服務(wù)提供者的行為內(nèi)容。對服務(wù)提供者的監(jiān)管主要基于是否完成合同約定的各項任務(wù)。結(jié)果導(dǎo)向合同更加關(guān)注服務(wù)的最終效果或者說服務(wù)對象的感受，并不對具體的服務(wù)過程做過于詳盡的規(guī)定。政府部門基于服務(wù)結(jié)果支付費用，而非基于服務(wù)提供者的行為付費。服務(wù)提供者在履行合同時有更大的自主權(quán)和靈活性。

監(jiān)管合同執(zhí)行能力，包括以有效監(jiān)管措施監(jiān)管合同執(zhí)行能力，以及合同糾紛解決能力。建立以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)管制度，規(guī)范政府、服務(wù)生產(chǎn)者、服務(wù)消費者的權(quán)利義務(wù)是前提。在宏觀層面，美國通過推行《政府績效與結(jié)果法案》（2010年后為《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》）從總體上監(jiān)控所有公共項目的績效，，當(dāng)然也包括服務(wù)外包項目、公私合作項目等。國會內(nèi)設(shè)機構(gòu)責(zé)任總署的監(jiān)督發(fā)揮了不可替代的作用。國會責(zé)任總署對美國聯(lián)邦政府各部門合同外包項目的長期跟蹤監(jiān)測、評估，及時向社會發(fā)布高風(fēng)險外包項目目錄，試圖借助公開透明來更好地實施監(jiān)督。在微觀層面，根據(jù)聯(lián)邦法和雙方合同約定，政府部門通�？梢圆扇∪缦卤O(jiān)管措施。一是信息報告制度：服務(wù)提供者按月或者按季度根據(jù)政府部門的要求報送與服務(wù)有關(guān)的各類信息；二是實地巡查制度（site visits）：政府部門定期或者不定期地委派監(jiān)理機構(gòu)或者直接派工作小組對服務(wù)提供者進行現(xiàn)場檢查；三是投訴處理制度：接受服務(wù)的公眾可以向政府部門直接投訴。政府部門對投訴進行分類、判斷，并要求服務(wù)提供者改進；四是審計監(jiān)督制度：委派專業(yè)的審計機構(gòu)對服務(wù)提供者的財務(wù)狀況進行檢查；五是階段性評估制度：在上述基礎(chǔ)上，政府定期對服務(wù)質(zhì)量進行綜合性的評估，并決定是否延續(xù)合同或更換服務(wù)提供者。

合同糾紛解決能力。其一，賦予政府部門解約權(quán)，政府部門享有隨時終止合同的特殊權(quán)力，即政府部門認為是為“政府利益”時就可以終止合同。這類終止被稱為“便利政府終止”（termination for the convenience of the government）。法律并沒有對政府部門證明該終止出于“政府利益”做出任何特殊的要求，只要求政府部門做出該決定時是出于善意（good faith）。這實際上賦予了政府部門寬泛的自由裁量權(quán)。但政府部門一般不會在沒有合理理由的情況下就解除合同，因為法律賦予服務(wù)提供者多種權(quán)利救濟方式。其二，對合同糾紛，除了可以向法院起訴之外，允許服務(wù)提供者向政府部門提請內(nèi)部審查和行政復(fù)議。內(nèi)部審查是行政復(fù)議的前置程序，服務(wù)提供者向政府部門內(nèi)部專門處理此類糾紛的合同官提出具體書面主張，并附必要的理由說明和書面證據(jù)，由合同官對該合同進行審查并做出處理決定。這主要是希望使糾紛通過政府部門和服務(wù)提供者的協(xié)商得到解決。如果合同當(dāng)事人不服合同官的決定，可以在90日內(nèi)向相應(yīng)的合同上訴委員會提出行政復(fù)議，程序比法院訴訟簡單。合同上訴委員會對所有案件實行重新審理，即合同官對事實的認定在行政復(fù)議中不具有約束力。

增強合同取消時的后備能力和儲備能力。后備能力是指要有競爭，即合同履行不到位時，可以有其他社會組織、機構(gòu)和企業(yè)接手。儲備能力是指合同取消但沒有其他社會機構(gòu)接手時，政府自身有能力接管。

對政府能力的挑戰(zhàn)，歸根結(jié)底是對人才的挑戰(zhàn)。從這個角度看，公務(wù)員分類管理已經(jīng)是大勢所趨了。根據(jù)《2003年服務(wù)采購改革法案》（The Service Acquisition Reform Act of 2003），美國聯(lián)邦政府各部門設(shè)置了采購主管。在政府換屆之際，社會各界紛紛為改進公共服務(wù)市場化出謀劃策。2010年奧巴馬總統(tǒng)在“建設(shè)責(zé)任行動計劃”中提出了“改革合同外包”的措施，在預(yù)算中安排1.58億美元提高從事政府采購人員的能力建設(shè)。

（三）提升政府有效控制腐敗的能力

公共資金高度密集的領(lǐng)域，往往是腐敗的高發(fā)地帶。美國公共服務(wù)市場化實踐中最大的問題是簽訂合同階段的政治腐敗問題。若沒有有效控制腐敗的能力，公共服務(wù)市場化容易演變?yōu)闄?quán)錢交易的樂園。合同簽訂不僅僅是一個政府部門與承包商之間科學(xué)理性的技術(shù)處理過程，同時還是個政治過程；承包商與政治家以及行政官員的非良性互動，同樣可以產(chǎn)生腐敗。政府的“掌舵”作用在于決策，然而決策過程，是個政治過程。利益集團（承包商集團）同樣可以通過介入政治過程，來使合同的簽訂失去公平性，這樣的決策會使“掌舵”偏離正確方向。這是西方民主制下行政改革的一個內(nèi)在矛盾。決策和執(zhí)行分開，“掌舵”和“駕駛”分開，說起來容易做起來難。1989年聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部出現(xiàn)的權(quán)錢交易丑聞使納稅人的錢損失了60億美元。華盛頓市的馬里恩·巴里市長有時把簽訂合同的任務(wù)交給其情婦去做［4］。

立足于信息社會、大數(shù)據(jù)時代，美國通過建設(shè)透明、參與、協(xié)作的開放政府，特別是通過開放公共財政開支數(shù)據(jù)的辦法，提升政府有效控制腐敗的能力。開放政府是大數(shù)據(jù)時代與民治政府結(jié)合的產(chǎn)物，是代議制政府在互聯(lián)網(wǎng)時代的有益補充。

結(jié)語：美國經(jīng)驗教訓(xùn)及對中國的啟示

一是公共服務(wù)市場化只是公共服務(wù)供給機制的市場化。不是公共服務(wù)責(zé)任的市場化，不是擺脫政府財政負擔(dān)的代名詞。中國政府既要正面列舉政府購買公共服務(wù)的范圍與方式，又要以負面清單形式清晰劃定公共服務(wù)市場化邊界。公共服務(wù)市場化旨在巧借社會資源、專業(yè)知識，提高政府公共服務(wù)能力；降低成本的同時，分散風(fēng)險，提高效率與效能，提高服務(wù)質(zhì)量；借助政府購買等系列措施培育社會組織健康發(fā)展。

二是科學(xué)界定政府在公共服務(wù)市場化中的角色。政府是公共服務(wù)需求的確認者，是公共服務(wù)類型、數(shù)量、質(zhì)量的最終確定者；是政府購買服務(wù)的規(guī)則制定者；是精明的購買者、謹慎的財政資助者、合同管理者；是公私合作伙伴關(guān)系的管理者；是所購公共服務(wù)的評估者。

三是公共服務(wù)市場化并不必然提高經(jīng)濟性、效率性、效能性，中國政府應(yīng)以供給方缺陷與需求方缺陷都相對較小的公共服務(wù)作為突破口，大力推進公共服務(wù)市場化。對于那些供給方缺陷與需求方缺陷都很高的復(fù)雜服務(wù)，采取政府與社會資本合作（PPP）方式比較適合，且應(yīng)特別注重提升合作伙伴關(guān)系管理能力，做到平等合作、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏。

四是公共服務(wù)市場化既需要頂層戰(zhàn)略設(shè)計，又需要以工匠精神做實做細。既然是戰(zhàn)略設(shè)計，就需要公共服務(wù)市場化規(guī)則的科學(xué)統(tǒng)一，否則實踐中會無所適從。2014年以來國務(wù)院各部委競相發(fā)布的70多項政策之間并不一致，實踐中PPP項目落地難、“上熱下冷”“公熱私冷”等問題普遍存在［5］。既然需要工匠精神，就需要培育培養(yǎng)合同管理、沖突管理、伙伴關(guān)系管理等大量專業(yè)人才。簡言之，沒有金剛鉆，攬不了瓷器活。（作者系國家行政學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。）

［參考文獻］

［1］［2］唐納德·凱特爾.權(quán)力共享——公共治理與私人市場［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2009.

［3］王廷惠.美國監(jiān)獄私有化研究［M］.廣州：中山大學(xué)出版社，2011.

［4］ 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，1996.

［5］喻文光.PPP規(guī)制中的立法問題研究——基于法政策學(xué)的視角［J］.當(dāng)代法學(xué)，2016（2）.

  本文關(guān)鍵詞：美國政府公共服務(wù)市場化的基本經(jīng)驗教訓(xùn)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。