本文關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡化治理:公共事務管理的新模式，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

??學術(shù)界??(月刊)

??學科前沿??總第153期,2011.2

ACADEMICS

No.2Feb.2011

網(wǎng)絡化治理:公共事務管理的新模式

??孫??健

(西北師范大學??政法學院,甘肅??蘭州??730070)

??摘??要??基于復雜多變的公共管理實踐需要,網(wǎng)絡化治理理論日益受到國內(nèi)外學

術(shù)界的廣泛關(guān)注,大有成為公共行政主導范式的趨勢。學者們基于不同視角,在理論以及實踐上對網(wǎng)絡化治理做了大量的研究工作,并取得了階段性的研究成果。然而,作為一種全新的公共管理模式,對網(wǎng)絡化治理及其相關(guān)理論的研究還需做深入探究,并使其逐步完善,盡管這應該是一個長期、艱難以及動態(tài)的發(fā)展過程。

??關(guān)鍵詞??網(wǎng)絡化治理;公共事務管理;合作機制

當下,隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的普及,使得網(wǎng)絡概念日漸深入人心,以此為支撐,一種全新的社會形態(tài)??????網(wǎng)絡社會正在形成。在網(wǎng)絡社會中,政府與其它社會組織等眾多公共行動主體彼此間的界限更加具有滲透性和相互依賴性,公共事務管理客觀上要求多元主體的共同參與。網(wǎng)絡化社會的形成既拓寬了公共事務管理的視野,又推動了網(wǎng)絡化治理理論的產(chǎn)生與勃興。網(wǎng)絡化治理作為公共管理模式的最新發(fā)展,站在了處理各類復雜性公共事務的前沿。

一、網(wǎng)絡化治理產(chǎn)生的時代背景

網(wǎng)絡化治理模式的興起,與特定的時代背景和社會環(huán)境關(guān)系密切。其中,公民社會和第三部門的發(fā)展是政府變革治理模式的直接推動力,而全球化與地方化浪潮以及數(shù)字化革命則加速了政府變革的步伐。

1.全球化與地方化浪潮

作者簡介:孫健,西北師范大學政法學院政治與公共管理系主任、教授、法學博士、公共管理學出站博士后,主要研究方向為公共管理基礎理論和領導科學。

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全球化與地方化浪潮要求政府治理模式的變革朝向分權(quán)化和網(wǎng)絡化。全球化作為一種客觀現(xiàn)象,是當今世界政治、經(jīng)濟、文化發(fā)生一系列變化的過程。在這個過程中,國家之間、地區(qū)之間、組織之間以及個人之間的關(guān)系日益相互依賴。法拉茲曼德從六個方面概括了全球化的屬性和特征:第一,作為國際化的全球化,指經(jīng)濟或政治組織超越民族國家管轄范圍的橫向聯(lián)系;第二,作為經(jīng)濟體系的開放,指的是資本、金融、貿(mào)易在全球范圍的流動與擴張;第三,作為歷史過程的全球化,指現(xiàn)代資本主義持續(xù)的資本積累和流動的歷史進程;第四,作為理念或意識形態(tài)的全球化,表明了以西方為中心的理念和價值觀取向,包括自由、個人主義、自由經(jīng)濟、多元民主等;第五,作為現(xiàn)象的全球化,呈現(xiàn)了由全球化進程帶來的各種影響與后果;第六,既作為現(xiàn)象又作為過程的全球化,指在不斷全球化集成中,在資本持續(xù)積累、流動和擴張的過程中反映出來的各種結(jié)果。??1??

全球化的特征深刻地影響了國家和政府的治理模式:首先,全球化使國家權(quán)力呈現(xiàn)分權(quán)化的趨勢,即國家向區(qū)域組織和地方組織讓渡一部分權(quán)力;其次,國家權(quán)力分散化形成了多層治理結(jié)構(gòu),治理主體包括了政府、市場、社會組織、公民等;再次,治理主體的多中心化,使傳統(tǒng)層級式的治理模式不能適應多中心主體協(xié)調(diào)的需要,而轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡化模式。全球化對政府治理模式的影響,正如有學者指出的,當代社會和經(jīng)濟的劇烈變革似乎剝奪了國家政府或者公民控制、掌握或者抵制這種變革的能力,全球化有力地揭示了國家政治的限度。??2??

而在全球化的同時,地方化的趨勢也愈演愈烈。地方化是指以地方為中心,根據(jù)地方社會發(fā)展狀況,自主地做出決策并管理地方事務。與全球化的特征相反,地方化??傾向于多樣性、異質(zhì)性和差異化,反對強權(quán)、集中控制和一體化??。??3??地方化對政府治理模式作用的方向同全球化是一致的。一方面,地方差異要求中央政府賦予地方政府更多的自主決策權(quán)力,而社會結(jié)構(gòu)的多元化又要求地方政府必須和企業(yè)、社會組織、公民分享公共權(quán)力;另一方面,前者導致府際網(wǎng)絡的建立,后者的結(jié)果則是形成了政府、社會組織、公民等多元主體所構(gòu)成的網(wǎng)絡,因此,政府需要建立一種全新的治理機制,來協(xié)調(diào)各方面之間的關(guān)系和利益訴求。

2.公民社會的興起和第三部門的發(fā)展

公民社會的興起和第三部門的發(fā)展要求政府治理更加民主化。公民社會是國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和,其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織,包括非政府組織(NGO)、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等,它們又被稱為??第三部門??(theThirdSector)。??4??從傳統(tǒng)自由主義的觀點來看,公民社會是一個有選擇權(quán)、個人自由和個體責任的領域,??5??反映的是公共領域和私人領域的區(qū)別,個人主義、多元主義、公開性、開放性和法治原則是其基本的價值追求。??6??

從全球范圍來看,當下,??主權(quán)在民??原則的深入人心和民主政治制度在大多數(shù)國家的確立,人民有意識地行使自己的政治權(quán)利,參與到公共事務管理中來。而經(jīng)濟的發(fā)展、通訊工具的改進為公民的政治參與提供了更為便利的條件,??56??

政治不再是高高在上的神壇,而是和普通民眾生活密切相關(guān)的一系列決策和行動。在中國,改革開放以來,一個相對獨立的公民社會也漸漸成長起來,民眾對民主治理的訴求也日漸高漲。

治理在本質(zhì)上是公民、公民社會組織對社會公共事務的獨立管理或與政府的合作管理,公民社會的發(fā)展必然影響治理模式的變遷。第一,政府角色從??劃槳??向??掌舵??轉(zhuǎn)變;第二,政府行政應該更具有透明性、責任性和回應性;第三,政府與社會的互動更加頻繁、緊密;第四,公民與公民組織參與政治活動的方式更加多樣化。這些變化使傳統(tǒng)的政治參與方式如參與民主及公民投票的實踐困難重重,同時,個人式的直接民主在實踐和理論上仍沒有太大的突破,而網(wǎng)絡化的互動治理在民主實踐中初步顯現(xiàn)出自己的優(yōu)勢。

3.信息技術(shù)的進步

信息技術(shù)的迅猛發(fā)展對人類生活的全面滲透,已經(jīng)給所有社會成員(無論是個人、組織還是整個國家、世界)都帶來了巨大的震動,并已清晰地暗示今后更深遠、更深刻、直至整個人類社會結(jié)構(gòu)性變革的必然到來。

計算機和互聯(lián)網(wǎng)改變了21世紀人們的生活方式,也改變了組織模式。人與人之間、組織與組織之間以及個人與組織之間形成了一種??點對點??的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu),相互之間的聯(lián)系、交流、溝通比以往任何時候更加便捷。信息技術(shù)進步促進了網(wǎng)絡化社會的形成,也使得管理這種復雜網(wǎng)絡成為可能。從治理的工具層面來講,社會的網(wǎng)絡化使傳統(tǒng)的治理模式不能適應現(xiàn)代社會的復雜性,需要建立一種更為彈性、靈活的治理模式;從治理的主體層面來講,治理主體的多元化必然形成網(wǎng)絡化的治理結(jié)構(gòu),同時,公共組織也在朝向網(wǎng)絡化的方向發(fā)展,因此,??行政人員如何處理有關(guān)組織問題需要有高度的彈性,他們本身須能做改變、適應與學習。????7??

二、網(wǎng)絡化治理之意蘊

網(wǎng)絡是包括多個組織或部門的互相依賴結(jié)構(gòu),作為一種公共治理形式,已成為研究組織演化的一個組成部分,并在理論研究與實踐應用上獲得較大的進展。政府的治理是在網(wǎng)絡中發(fā)生,且政府只是此網(wǎng)絡關(guān)系中的一個組成部分,與其他組織形成了互動與依賴關(guān)系。從某種意義上說,當今的??網(wǎng)絡化現(xiàn)象??是國家與社會關(guān)系在現(xiàn)實中的反應,是政府角色及功能結(jié)構(gòu)性變化的具體體現(xiàn),其最終目的則是為了實現(xiàn)治理的有效性。

網(wǎng)絡化治理理論由美國哈佛大學教授斯蒂芬??戈德史密斯(StephenGold??smith)和德洛伊特研究所資深研究員威廉??埃格斯(WilliamD.Eggers)聯(lián)合編著的??網(wǎng)絡化治理:公共部門的新形態(tài)??一書提出的。此書認為,等級式政府管理的官僚制時代正面臨著終結(jié),取而代之的是一種完全不同的模式??????網(wǎng)絡化治理。該模式的標志就是深深地依賴伙伴關(guān)系,能夠平衡各種非政府組織以提高公共價值的哲學理念,以及種類繁多的、創(chuàng)新的商業(yè)關(guān)系。??8??二位學者還指

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出,??網(wǎng)絡化治理象征著世界上改變公共部門形態(tài)的四種有影響的發(fā)展趨勢正在合流。其一是第三方政府:逐漸出現(xiàn)利用私人公司和非營利機構(gòu)從事政府工作的模式。其二是協(xié)調(diào)政府:從顧客??公民的角度考慮,采取橫向??協(xié)同??政府,縱向減少程序的做法。其三是數(shù)字化革命:技術(shù)上的突破大大減少了伙伴之間的合作成本。其四是消費者需求:公民希望增加公共服務選擇權(quán)的要求在不斷提高。????9??

我國學者陳振明認為,網(wǎng)絡化治理就是指??為了實現(xiàn)與增進公共利益,政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行動主體彼此合作,在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力,共同管理公共事務的過程。對政府部門而言,治理就是從統(tǒng)治到掌舵的變化;對非政府部門而言,治理就是從被動排斥到主動參與的變化。????10??

網(wǎng)絡化治理具有豐富而深刻的內(nèi)涵,凸顯了治理主體的多元化、治理機制的網(wǎng)絡化以及治理責任的分散化等明顯特征和時代價值。??11??簡單地講,網(wǎng)絡化治理就是除按照傳統(tǒng)的自上而下層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線以外,政府治理還必須依靠種種合作伙伴建立起橫向的行動線。這是新歷史時期政府提高績效和增強責任性的基礎�？梢�,網(wǎng)絡化治理的核心理念就是要實現(xiàn)多元主體的合作共治,其終極目標是為了增進公共價值。具體而言,政府是公共價值的促動者;企業(yè)是公共價值的創(chuàng)造者;非政府組織是公共價值的提供者;公民個人是公共價值的實踐者。

在網(wǎng)絡化治理模式下,政府的角色會發(fā)生很大變化,從傳統(tǒng)的管理人民、控制社會向協(xié)調(diào)資源轉(zhuǎn)變,行政管理序列將變得更為扁平,參與的部門也會更為廣泛。由此,政府的核心職責不再集中于公共行政人員和某些特定的項目,而在于組織各種資源以創(chuàng)造公共價值;政府的角色不再是公共服務的直接供給者,而應該作為一種公共價值的促動者,在具有現(xiàn)代政府特質(zhì)的由多元組織、多級政府和多種部門組成的關(guān)系網(wǎng)中發(fā)揮作用。??12??

三、網(wǎng)絡化治理中的合作機制

現(xiàn)代公共行政是一個由各種類型的公共組織縱橫聯(lián)結(jié)所結(jié)成的網(wǎng)絡,包括政府組織、非政府組織、準政府組織、營利組織、非營利組織、志愿組織、公民從各個方面以各種形式參與公共事務的管理。??13??公共管理的實踐表明,任何單一的力量都無法以一己之力解決繁雜多樣的公共事務問題。尋求合作,不僅是社會進步的需要,更是所有個體和組織在快速發(fā)展的社會中不得不選擇的行為取向。合作,已成為當下社會的普遍共識。

作為一種勃興于西方的公共管理模式,網(wǎng)絡化治理為處理復雜性公共事務引入了新的機制,即合作機制。合作機制是網(wǎng)絡化治理的運作機制,合作既是網(wǎng)絡化治理的理論規(guī)范,又能為網(wǎng)絡化治理運作提供機制保障。在網(wǎng)絡化治理中,合作代替競爭,成為組織之間關(guān)系的基本特征。各種公共行動者通力合作,共同??58??

應對全球化和分權(quán)化提出的挑戰(zhàn),一起處理公眾關(guān)注的社會問題,實現(xiàn)公共利益,使公共管理成為真正的社會聯(lián)合行動。??14??對于政府來說,合作機制的建構(gòu)就意味著分權(quán)化,即政府與企業(yè)、社會組織、公民等非政府部門分享公共權(quán)力,但這一過程并不是政府主動要求的結(jié)果,而是未來公共事務管理的趨勢。

建構(gòu)網(wǎng)絡化治理中的合作機制,首先要克服政府與企業(yè)、社會組織、公民形成合作關(guān)系的障礙,在此基礎上,確定合作網(wǎng)絡的參與者、制定合作網(wǎng)絡規(guī)范并明確協(xié)調(diào)主體及方式,共同承擔治理責任。

1.確定合作網(wǎng)絡的參與者

政府在決定某項議題的參與者時,首先需要考慮的是此項議題涉及的利益相關(guān)方有哪些;其次應該考慮的是通過哪些方式可以有效地實現(xiàn)公共政策目標。前者確定了政策議題的影響范圍,將可能涉及的企業(yè)、社會組織和公民納入到治理網(wǎng)絡中。后者則確定了達到治理目標的方式,即能否通過市場化的方式達到目標或部分目標。一旦明確了合作網(wǎng)絡的參與者,就應該確定協(xié)調(diào)主體。從資源的擁有程度上講,政府天然地承擔了網(wǎng)絡協(xié)調(diào)者的角色。也可以根據(jù)實際情況,建立各方代表組成的協(xié)調(diào)機構(gòu),并明確以何種方式確保信息交流的暢通。

2.制定合作網(wǎng)絡規(guī)范

合作機制的建構(gòu)又是建立在規(guī)范的基礎上。在鮑曼看來,規(guī)范對于合作行為具有重要的意義,如果把規(guī)范作為合作的前提,個人利益追求就能夠被包容到合作行為中來。??15??在合作網(wǎng)絡中,各治理主體之所以能形成合作關(guān)系,是因為此種合作關(guān)系能幫助實現(xiàn)各自的利益追求,不同的是,這種利益追求是以經(jīng)過協(xié)商后的??共同利益??的面目出現(xiàn)的。因而,合作網(wǎng)絡包容各治理主體各自的利益,絕不是出于規(guī)范私利的需求,治理主體各自的利益與合作網(wǎng)絡的??共同利益??都從屬于合作的規(guī)范。

網(wǎng)絡化治理是在互信的基礎上達成的共同行動。由于各治理主體之間的合作關(guān)系建立在互相依賴、互利互惠的基礎之上,若彼此之間缺乏約束力,致使著眼于控制的??命令??????服從??機制難以發(fā)揮作用。規(guī)范確立了公共權(quán)力的范圍和界限,在傳統(tǒng)公共事務管理模式中,法律明確了政府的責任和職能,因而作為治理主體依法行政保證了治理的合法性和責任的歸屬問題。

3.明確合作網(wǎng)絡的治理責任

治理責任應由哪些治理的參與者承擔,各治理主體分擔多少比例的責任是合作機制建構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。網(wǎng)絡化治理是以問題為導向的,即由各治理主體以解決問題為參與治理的誘因,網(wǎng)絡中各主體的行為依據(jù)自身的能力和現(xiàn)實情況的變化而做出調(diào)整,彼此間沒有明確的界限,從而導致??搭便車??行為的存在。因此,治理主體必須以各自擁有的資源和享有的公共權(quán)力實施一定的治理行動,同時也須承擔治理可能失敗的風險。治理責任應當在合作規(guī)范中明確規(guī)定,并確立責任追究的機構(gòu)和程序。

在我國,隨著市場經(jīng)濟逐漸完善和公民社會逐漸成長壯大,當前政府在職能

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