摘要：城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，也是一場深刻的經(jīng)濟(jì)和社會變革。如何根據(jù)我國社會主義初級階段基本國情，既充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，又更好發(fā)揮政府因勢利導(dǎo)，順勢而為，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展，是推動我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要課題之一。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化  市場決定性作用  政府引導(dǎo)作用

一、我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的突出問題

以上的水平。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，既取得了輝煌的成就，也產(chǎn)生了一些突出的經(jīng)濟(jì)和社會問題。

2、提供的公共服務(wù)不足，影響社會和諧穩(wěn)定。由于我國政府正處在向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，提供公共服務(wù)能力尚有不足，所提供公共服務(wù)水平與居民現(xiàn)實(shí)需求之間存在很大的缺口，突出表現(xiàn)在公共交通、教育、衛(wèi)生、社會保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等諸方面。在快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市空間和數(shù)量的不斷擴(kuò)張，持續(xù)的人口流入，則更是加劇了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系的壓力，成為影響社會穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的重要隱患。

3、“東高西低”的城鎮(zhèn)化格局，影響社會公平和共同富裕。長期以來，由于受資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、觀念等因素影響，我國城鎮(zhèn)化水平存在著空間上的不平衡，從區(qū)域?qū)用婵矗擎?zhèn)化呈現(xiàn)“東高西低”的階梯狀格局。2011年東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率為61.53%，中西部地區(qū)分別為46.99%和40.77%。這種“東高西低”的城鎮(zhèn)化格局，不僅影響社會公平和共同富裕，也關(guān)乎國家戰(zhàn)略安全。

4、二元化的體制制約，影響城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。長期以來，我國農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移一直受制于城鄉(xiāng)二元化的體制，在二元化體制下，國家通過行政、法律和政策的手段把全體社會成員劃分為城市戶口與農(nóng)村戶口兩大類，城鄉(xiāng)之間在戶籍、居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療以及土地、產(chǎn)權(quán)等方面的二元化制度在相當(dāng)程度上依然存在，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及社會保障等制度設(shè)計(jì)仍是堅(jiān)持城鄉(xiāng)分離的思路，按照人們的身份和地域來設(shè)計(jì)，農(nóng)民進(jìn)城及流動仍受到諸多的政策上歧視和制度上的束縛。這也成為阻礙了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大的制度性障礙。

二、行政主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化是造成上述問題的主要原因

    造成上述問題有多方面的原因，除了城鎮(zhèn)化過程中對我國國情和城鎮(zhèn)化道路缺乏清楚的認(rèn)識外，政府政績觀和干部考核制度存在偏差、沒有建立科學(xué)的城市規(guī)劃工作體系、城市發(fā)展管理滯后、土地征用雙軌制等政府作用發(fā)揮偏差是其主要原因。

　  從各國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史及實(shí)踐來看，“城鎮(zhèn)化”的發(fā)展有不同的模式。其中包括美國式的“自由放任式城市化道路”，日本和英國的“先放后調(diào)式城市化道路”以及法國和德國的“市場引導(dǎo)與政府并重的城市化道路”等等。從這些國家來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中政府的規(guī)劃、干預(yù)和支持是存在和必需的。但是，各國城市化大都立足市場機(jī)制引導(dǎo)人口和資源的流動及配置，政府僅僅在市場配置失效、導(dǎo)致城市問題之時(shí)才進(jìn)行干預(yù)。

　　然而，與此不同的是，，自建國以后，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展就一直是政府主導(dǎo)和調(diào)控下發(fā)展的。1952年，我國就制訂了按照工業(yè)建設(shè)的比重分類建設(shè)城市的計(jì)劃；為了抑制消費(fèi)，為工業(yè)化進(jìn)行原始積累，1955年9月，國家建委給中央的報(bào)告提出“原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的情況下建設(shè)中等城市。沒有特殊原因，不建設(shè)大城市�！痹�50年代末工業(yè)和農(nóng)業(yè)“大躍進(jìn)”過程中，各地的城鎮(zhèn)人口和規(guī)模也急劇擴(kuò)大，為此，1960年11月第九次全國計(jì)劃會議上作出“三年不搞城市規(guī)劃”的決定。在十年“文革”中，“國家以大量動員城市青年上山下鄉(xiāng)和嚴(yán)格“戶籍”制度，限制農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份的城市政策，通過抑制城市化來推動工業(yè)化的方式推到極限，城市建設(shè)幾乎停止�！�80年代改革以后，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的發(fā)展越來越受到市場力量的推動，但是，政府仍然通過戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療及社會保障等管理制度以及土地征用、城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共投入等等的控制權(quán)對城鎮(zhèn)人口、規(guī)模等等進(jìn)行調(diào)控。

　　雖然政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化可以保持政府對城鎮(zhèn)化的方向、重點(diǎn)和速度的調(diào)控，也有助于動員和整合資源以加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是，過度的行政化尤其是對城鄉(xiāng)實(shí)行二元化的管制政策，常常造成人口、資源的不合理配置，甚至資源浪費(fèi)，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，從1999年到2007年，城市建成區(qū)的面積擴(kuò)大了7.2%，但吸納的人口只增長了4%，土地的城鎮(zhèn)化大大高于人口的城鎮(zhèn)化。各國城市化水平與工業(yè)化水平基本上是同步的。而我國城市化水平長期低于工業(yè)化發(fā)展水平。早在20世紀(jì)70年代，中國的工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已超過50%，但城市化率卻長期停留在30%以下。1952—1978 年，我國工業(yè)在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中比重則上升了32個(gè)百分點(diǎn)，而城鎮(zhèn)人口在城鄉(xiāng)總?cè)丝谥斜戎貎H上升5.5個(gè)百分點(diǎn)。改革開放以來我國逐步開放城市，大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度明顯加快，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嘞陆怠?span lang="EN-US">2009年，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋戎亟禐?span lang="EN-US">53.4%，城市人口上升到 46.6%。但是，迄今為止，城鎮(zhèn)化水平仍低于工業(yè)發(fā)展水平。2009年，工業(yè)增加值占總產(chǎn)值的46.8%，工商業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到89.4%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值僅為10.6%，但農(nóng)業(yè)勞動力占全國就業(yè)人員的比重仍達(dá)到38.1%。尤其是2009年度全國農(nóng)民工總量為22978萬人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為14533 萬人，難以融入城市。

三、發(fā)揮市場決定性作用和政府引導(dǎo)作用，推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

　　無論從國外的經(jīng)驗(yàn)還是我國改革開放以來的實(shí)踐來看，市場是資源優(yōu)化配置的有效方式，市場競爭也是活力與效率之源。改革開放以來我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本原因是不斷改革和發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。一些研究也表明，在現(xiàn)代市場“無形的手”的調(diào)節(jié)下，只要生產(chǎn)要素能自由流動，城鄉(xiāng)之間及工農(nóng)之間的比較收益也將逐漸趨于平衡。進(jìn)一步推進(jìn)市場體制改革，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，也是我國城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

在充分發(fā)揮市場決定性作用的同時(shí)，我們也必須注意市場作用的有限性。從實(shí)踐來看，由于目前我國工農(nóng)之間及城鄉(xiāng)之間的比較利益存在明顯差距，隨著城鄉(xiāng)日益開放及市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村資源、資金在市場化過程中仍快速向城鎮(zhèn)聚集，造成城鄉(xiāng)發(fā)展失衡及城市極化現(xiàn)象。因此，在城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，我們既要發(fā)揮市場機(jī)制這只“看不見的手”的調(diào)節(jié)作用，又要發(fā)揮政府這只“看得見的手”的調(diào)節(jié)作用，把市場對資源配置的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用結(jié)合起來，合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)模、速度、節(jié)奏，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局，防范城鎮(zhèn)化出現(xiàn)的城市問題及農(nóng)村社會問題。如對一些特大城市及自然生態(tài)惡劣城鎮(zhèn)，需要嚴(yán)格控制人口的過度膨脹。值得欣慰的是中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出了“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局。要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。要堅(jiān)持生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源。要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。根據(jù)黨中央的總體部署，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變調(diào)控方式，從“行政化”管理向“市場化”管理轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮市場機(jī)制在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的決定性作用，放寬市場準(zhǔn)入，創(chuàng)造良好市場環(huán)境，提供公平競爭機(jī)會，鼓勵社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，共同推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[2]余雁剛.對促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的財(cái)稅政策思考.中國城市經(jīng)濟(jì)，2008（3）