論文摘要 隨著我國城市的發(fā)展，人口與土地資源的矛盾越來越明顯，尤其是當(dāng)前房地產(chǎn)市場如此火熱的情況下，政府與房屋開發(fā)商為了眼前的利益，借著“公共利益”之名，在城市房屋拆遷過程中，侵犯公眾財產(chǎn)權(quán)利的情況屢見不鮮。本文通過研究城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的基本理論，探討其須符合的法定要素，總結(jié)歸納該制度在我國運(yùn)行過程中的障礙，并提出相關(guān)完善建議。

　　論文關(guān)鍵詞 城市房屋 拆遷 補(bǔ)償制度

　　近年來，由于人口與資源的關(guān)系逐步緊張，城市房屋和土地作為居民的基本生活資料，其價值也愈來愈突顯。城市房屋拆遷活動作為舊城區(qū)改造，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必經(jīng)階段，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，隨之而來的社會糾紛也不斷增加。為緩解這一亟待解決的社會狀況，有必要重新審視城市房屋拆遷補(bǔ)償制度，從法律層面更好地保護(hù)各方主體的利益，維護(hù)社會秩序。
　　一、城市房屋拆遷補(bǔ)償制度概述

　　城市房屋拆遷是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上，建設(shè)單位根據(jù)公共利益的需要，按照建設(shè)規(guī)劃要求和政府批準(zhǔn)的用地文件，在取得拆遷許可證的情況下，依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物，對房屋的所有者或使用者進(jìn)行遷移安置，并對拆遷房屋的所有者給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N行為。其核心問題就是補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)。房屋拆遷補(bǔ)償范圍包括房屋所有權(quán)、附屬物所有權(quán)和收益權(quán)。
　�。ㄒ唬� 城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆杀举|(zhì)
　　表面上看，房屋拆遷是國家對房屋所有權(quán)的征收，但究其根本則是征用土地使用權(quán)�？梢哉f，在城市房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人發(fā)生矛盾的真正原因是圍繞國有土地使用權(quán)而展開的爭奪。故房屋拆遷補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)在于對土地征用的補(bǔ)償。
　　（二） 城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)
　　從本質(zhì)上認(rèn)識城市房屋拆遷補(bǔ)償是進(jìn)一步深入研究該制度的基礎(chǔ)，公民財產(chǎn)權(quán)利因公權(quán)力的介入而作出讓步，進(jìn)行補(bǔ)償自然是無疑的。但如何從理論上尋求支點(diǎn)是學(xué)者們必須要思考的，德國學(xué)者提出了“特別犧牲”理論，他們認(rèn)為“任何財產(chǎn)權(quán)利的行使都要受到內(nèi)在的限制，而當(dāng)財產(chǎn)的征收、征用等行為超過這種內(nèi)在限制，而成為一種負(fù)擔(dān)，并造成特定公民損失的情況下，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償”。其他學(xué)者還提出“負(fù)擔(dān)理論”，認(rèn)為現(xiàn)代文明社會的管理應(yīng)當(dāng)建立在公平原則之下，一些社會成員因公共利益而承受的負(fù)擔(dān)，應(yīng)該得到國家的補(bǔ)償。還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該依據(jù)人權(quán)保障理論，既然憲法保障基本人權(quán)，所以當(dāng)一部分公民的權(quán)利受到侵害時，并且侵害行為的實(shí)施主體為國家時，國家當(dāng)然要為自己的行為付出成本。筆者認(rèn)為，單獨(dú)用任何一種學(xué)說都不能全面的理解房屋拆遷補(bǔ)償制度，而應(yīng)該結(jié)合起來，全方位的認(rèn)識該制度。

　　二、 城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的法定要素

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　　我國法律明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償”�！稇椃ā芬惨�(guī)定，國家、公民、集體所有的財產(chǎn)受法律的保護(hù)，國家保護(hù)公民的合法收入、儲蓄和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)。出于公共利益的考慮而對公民財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行限制和剝奪是拆遷行為合法的依據(jù)，所以只有在公共利益的范圍之內(nèi)行使公權(quán)力才是符合房屋拆遷的正當(dāng)性要求。
　�。ǘ╉毞险�(dāng)程序
　　程序正當(dāng)是國家權(quán)力合法行使的一道屏障，公民財產(chǎn)權(quán)益作出犧牲不僅需要實(shí)質(zhì)意義上的合法性要件，還需要有程序上合法的保障。實(shí)踐中，權(quán)力濫用的情況比比皆是，如果不能有效的約束公權(quán)力行使，勢必會造成公民合法權(quán)益受到侵害。我國憲法和法律對征收的規(guī)定僅僅停留在法定程序?qū)用�，還沒有上升到“正當(dāng)程序”的高度，并且缺乏相應(yīng)的司法程序。實(shí)踐中，拆遷人由于未能嚴(yán)格遵守正當(dāng)?shù)姆沙绦�，一方面損害了政府形象，另一方面造成了公民財產(chǎn)權(quán)利或人身權(quán)利的損害。對此，有學(xué)者就提出“征收執(zhí)行人違反法律規(guī)定的程序或者做出的補(bǔ)償過低的，被征收人有權(quán)向人民法院提起訴訟，請求給予合理的補(bǔ)償”。筆者認(rèn)為，這種用司法程序來保障權(quán)利的立法建議是符合現(xiàn)代法治的要求。
　�。ㄈ⿷�(yīng)有充分的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償
　　社會的發(fā)展進(jìn)步離不開每個公民的貢獻(xiàn)，城市房屋拆遷是城市發(fā)展的內(nèi)在需求，這種客觀上給被拆遷人造成的財產(chǎn)損失，國家應(yīng)該給予充分的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保障公民的生活水平、居住條件不因拆遷行為而有所下降，可以說，緩解當(dāng)前房屋拆遷行為引起的社會糾紛，最有效的做法就是達(dá)到被拆遷人理想的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償要求。一些學(xué)者指出，“從來沒有哪個制度否認(rèn)過憲法的征收權(quán)，重要的是對征收的法律限制。”可以說，在整個城市房屋拆遷過程中，解決矛盾糾紛的關(guān)鍵就是給予充分并合理的補(bǔ)償。

　　三、 城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的缺陷及完善

　�。ㄒ唬┏鞘蟹课莶疬w補(bǔ)償制度的缺陷
　　1.公共利益界定不明確。我國法律雖然規(guī)定，為了公共利益的需要，可以依照法律程序征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，但是并沒有對“公共利益的需要”做出具體的法律界定。立法者在設(shè)計這一制度之初，確實(shí)是為了國家城市建設(shè)的需要。但隨著社會的發(fā)展，地方政府和開發(fā)商在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，借著“公共利益的需要”之名，征收公民的房屋、土地，謀取不正當(dāng)利益，導(dǎo)致房屋權(quán)利人的合法權(quán)益受到侵犯。這一制度缺陷在某種程度上加劇了社會沖突。
　　2.拆遷程序不規(guī)范。實(shí)際拆遷過程中，常常出現(xiàn)程序不規(guī)范的情形：比如拆遷公告沒有及時張貼、不在拆遷時效內(nèi)拆遷、隨意斷水?dāng)嚯�、聽證會不按程序進(jìn)行等等。歸納起來主要有兩方面：其一，拆遷過程沒有貫徹執(zhí)行公開原則，缺乏公眾參與機(jī)制來保證拆遷行為的客觀公平公正；其二，沒有獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)， 實(shí)踐中，由于各方利益的博弈加上政府部門的干預(yù)，房屋拆遷機(jī)構(gòu)不能處于獨(dú)立地位，救助機(jī)構(gòu)也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，總之，在程序?qū)嵤⿲用嫔洗嬖谳^大的問題。眾所周知，公開原則是法律救濟(jì)活動的一項(xiàng)基本原則，它要求任何救濟(jì)措施都應(yīng)該向社會公示，同時保證當(dāng)事人的聽證權(quán)利。但是在城市房屋拆遷中，盡管涉及被拆遷人的切身利益，我國法律卻沒有規(guī)定公開的聽證制度。

　　3.無法保證實(shí)質(zhì)公平。我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”這一規(guī)定體現(xiàn)了等價交換原則。表面上看，采取市場評估價格確定城市房屋拆遷補(bǔ)償款是非常公平的，但具體操作中卻并不一定能夠真正做到實(shí)質(zhì)公平。由于拆遷范圍內(nèi)的城市居民，大多屬于社會弱勢群體，他們的房屋一般比較簡陋，如果根據(jù)市場評估機(jī)制來確定房屋拆遷補(bǔ)償款，被拆遷人拿到的補(bǔ)償款很難達(dá)到市場商品房的價格。所以完全按照市場評估價格進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，并不能夠保證社會資源的公平分配，甚至導(dǎo)致被拆遷人生活水平的下降，難以與拆遷前的生活水平相提并論。
　　4.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置較低。我國房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于房屋及其附屬物，對土地使用權(quán)則不進(jìn)行額外補(bǔ)償。同其他國家的補(bǔ)償制度作對比可知，我國的補(bǔ)償范圍過于狹窄。評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估時通常不考慮土地出讓金、內(nèi)置設(shè)施價值、搬遷合理損失費(fèi)用和其他一系列隱形損失等。通常情況下，房屋拆遷的行政補(bǔ)償以金錢為主，并輔之以一定的實(shí)物補(bǔ)償，拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~難以讓被拆遷人在城市相同區(qū)域內(nèi)買到面積、品質(zhì)同等的房屋，這里除了被拆遷房屋本身的估價有失公平外，另一個不可忽視的因素就是拆遷補(bǔ)償中沒有考慮土地使用權(quán)的補(bǔ)償，在這種情況下，被拆遷人便不能與政府達(dá)成一致，產(chǎn)生社會糾紛。針對這一問題，國家相關(guān)部門應(yīng)該依照人民群眾的實(shí)際需求，增加新的補(bǔ)償形式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)被拆遷人的生活背景，適當(dāng)?shù)牟扇头龃胧�，唯有如此，才有可能降低房屋拆遷過程中的阻力。
　�。ǘ� 城市房屋拆遷補(bǔ)償制度的完善
　　1. 在立法上明確界定“公共利益”。我國法律沒有明確“公共利益”是造成實(shí)際拆遷活動矛盾糾紛的源頭所在，一方面，拆遷的前提必須是為了公共利益的需要，而公共利益又是一個發(fā)展變化的概念。明確其含義是有效避免被拆遷人合法利益被侵犯的保障，即要將公權(quán)力控制在一定的合理的范圍內(nèi)，保證個人權(quán)利和社會利益協(xié)調(diào)發(fā)展。對拆遷活動應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，并論證其可行性。必要時召開聽證會，由公眾決定是否符合公共利益。
　　2.完善城市房屋拆遷的程序。首先，總體上我國法律沒有對房屋拆遷程序做系統(tǒng)規(guī)定，造成實(shí)際操作中的混亂局面，對于這一問題，立法者應(yīng)全面考慮，制定一套上下位法協(xié)調(diào)并具有可操作性的法律規(guī)范；其次，引入公眾參與機(jī)制，在程序上保障被拆遷人的知情權(quán)，進(jìn)而維護(hù)人民群眾的切身利益，如聽證會程序等；最后，考慮到權(quán)利的行使必須要有監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督才有可能不會被濫用，所以在房屋拆遷程序中應(yīng)加入司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對相應(yīng)的案件進(jìn)行審查，目的就是讓權(quán)力之間相互制約，避免行政機(jī)關(guān)權(quán)力過大，即從機(jī)制設(shè)計上保證拆遷決策與管理的公正。
　　3.制定適合中國國情的拆遷補(bǔ)償原則。房屋拆遷補(bǔ)償作為一項(xiàng)關(guān)乎民生的社會問題理應(yīng)慎重，補(bǔ)償原則也應(yīng)根據(jù)國情來制定。由于現(xiàn)階段我國的基本國情是人口眾多，土地資源稀少。為保護(hù)個體的生存和發(fā)展，拆遷立法者應(yīng)采取合理補(bǔ)償原則和公平、公正、公開原則，公平應(yīng)講求實(shí)質(zhì)公平，客觀的、全方位的評估補(bǔ)償被拆遷人，保護(hù)私有財產(chǎn)，真正考慮公民的切身利益。從長遠(yuǎn)的個體發(fā)展和社會長治久安考慮，最大限度的解決群眾所急、所需；妥善安置被拆遷人的基本生活。從人權(quán)保護(hù)的角度考慮，國家應(yīng)根據(jù)被拆遷人房屋的實(shí)際損失和具體情況，盡可能最大限度的對利益受損者進(jìn)行彌補(bǔ)。
　　4.運(yùn)用多種補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。建議在以后的補(bǔ)償中采用多種方式，比如金錢、實(shí)物、或配套其它一些優(yōu)惠政策，最終達(dá)到拆遷對立方都能滿意的狀態(tài)，同時保障被拆遷人的基本生活水平不因此而降低。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一也是導(dǎo)致操作性不強(qiáng)的主要原因，在拆遷過程中最大的矛盾糾紛就在于對房屋價值的評估預(yù)測，故完善拆遷評估爭議處理機(jī)制對被拆遷人權(quán)益保護(hù)至關(guān)重要。一些學(xué)者倡導(dǎo)組建拆遷評估專家?guī)煊靡噪S機(jī)選取評審委員進(jìn)行價值評估、技術(shù)指導(dǎo)和異議鑒定，同時還要建立專家回避制度等配套制度。這樣才能更好地解決被拆遷人的利益問題，，緩解社會矛盾，保證城市房屋拆遷活動順利進(jìn)行。