[論文摘要]土地管理制度的改革需要有配套的法律規(guī)定，在土地改革開始之際需要對與改革方向沖突的法律進(jìn)行修訂，以使改革得以進(jìn)行。同時面對村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)這一新生事物，需要建立完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制、調(diào)整好集體和國有土地之間的關(guān)系并且建立合理的收益分配方式。放開流轉(zhuǎn)門檻的同時，也要堅持原法律中依然有價值的立法精神，保持土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的社會保障功能。

　　[論文關(guān)鍵詞]集體建設(shè)用地使用權(quán) 土地承包經(jīng)營權(quán) 宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 擔(dān)保

　　新型城鎮(zhèn)化是黨的“十八大”明確的我國發(fā)展戰(zhàn)略，是改變我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要規(guī)劃。實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化需要變革現(xiàn)有發(fā)展模式，而土地管理改革事關(guān)糧食安全、房地產(chǎn)市場、企業(yè)用地以及農(nóng)民利益等多個方面的問題，是新型城鎮(zhèn)化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），為新一輪土地管理改革指明了方向。要將《決定》的改革措施切實(shí)做好，首先要對與之相沖突的法律法規(guī)進(jìn)行修改，為改革打通道路。其次要構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)健康有序的流轉(zhuǎn)機(jī)制，并注重保證土地承包經(jīng)營權(quán)以及宅基地在流轉(zhuǎn)時不失其保障功能。

　　一、修訂土地管理改革的限制性法律

　　新型城鎮(zhèn)化背景下土地管理的改革主要涉及三個部分：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)及宅基地使用權(quán)。
　　根據(jù)《土地管理法》，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)或宅基地之外，其他建設(shè)用地均須使用國有土地，將農(nóng)村建設(shè)用地排除在了市場之外。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是《物權(quán)法》列出的兩種主要用益物權(quán)�！段餀�(quán)法》按取得方式的不同分別規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式：家庭農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)可以通過轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)；通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)只可在本集體經(jīng)濟(jì)組織之間流轉(zhuǎn)�！稉�(dān)保法》將該兩種土地使用權(quán)明確規(guī)定為不可抵押的類型。作為較晚頒行的《物權(quán)法》基于宅基地抵押問題的復(fù)雜性，，未作明確規(guī)定，而是沿襲了《土地管理法》的規(guī)定，以待經(jīng)驗(yàn)成熟時通過《土地管理法》等其他法律解決�？梢钥闯�，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是兩種受到嚴(yán)格限制的用益物權(quán)。
　　基于上述法律規(guī)定，村集體無法將土地出租給企業(yè)獲得利益，“小產(chǎn)權(quán)房”也是違法建筑，這就直接阻塞了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果通過土地市場向農(nóng)村流動的通道，是造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一個重要原因。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中也出現(xiàn)了對上述限制性規(guī)定的變通適用。例如，佛山市南海區(qū)將村集體土地與外來資金及勞動力相結(jié)合形成符合法律規(guī)定的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”以獲得土地租金。這種游走于法律灰色地帶的做法頗受爭議。而限制土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)以多種方式流轉(zhuǎn)和抵押的做法，一方面不利于實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，另一方面也造成了大量宅基地不能物盡其用的現(xiàn)狀。
　　十八屆三中全會本著加快完善現(xiàn)代市場體系和健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的宗旨，提出了“允許村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”、“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營抵押、擔(dān)保權(quán)能”以及“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”的改革舉措，可以說是正當(dāng)其時。要實(shí)現(xiàn)這幾項(xiàng)改革目標(biāo)，首先需要對所述幾項(xiàng)與改革沖突的法律進(jìn)行修訂，這樣才能從法律層面為改革打通道路。

　　二、構(gòu)建規(guī)范的建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及利益分配機(jī)制

　　允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市必定會給土地市場帶來巨變。如果在流轉(zhuǎn)機(jī)制及土地利益的村集體內(nèi)部分配方面沒有規(guī)范完善的法規(guī)保障，勢必出現(xiàn)極大混亂，或從根本上對我國新型城鎮(zhèn)化帶來消極影響，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)在以下幾個方面的深入探索。
　�。ㄒ唬┙⒁�(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制
　　村委會作為村集體的基層自治組織較政府部門來說缺乏規(guī)范性，外加多種原因?qū)е麓逦瘯闹卫砟芰ζ毡檩^低，為了建立健康有序的流轉(zhuǎn)市場，必須建立完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制。在這方面應(yīng)當(dāng)吸取上世紀(jì)90年代初我國土地“協(xié)議出讓”的教訓(xùn)，采用土地“招拍掛”制度，以避免權(quán)力尋租的現(xiàn)象發(fā)生，并實(shí)現(xiàn)充分的市場定價。此外，還應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的建設(shè)用地登記制度，并將集體建設(shè)用地納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，這是實(shí)現(xiàn)土地村集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)的必要條件。
　�。ǘ┱{(diào)節(jié)集體和國有土地的關(guān)系
　　在集體建設(shè)用地入市之后，勢必對地方政府的“土地財政”產(chǎn)生極大影響。地方政府不再享有建設(shè)用地的壟斷市場，而且也將失去低價向村集體征地、高價向單位出讓的土地的“剪刀差”，土地收入將大大減少。地方政府財政收入的驟減會在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)等方面出現(xiàn)困難。這就需要在改革初期通過具有傾向性的稅收政策進(jìn)行調(diào)節(jié)，以平衡國有和集體建設(shè)用地之間的關(guān)系，避免地方稅收瞬間癱瘓的情況發(fā)生。在地方政府逐漸適應(yīng)擺脫對“土地財政”的依賴性之后再逐步推出相近或相同的稅制模式。
　�。ㄈ┨剿鞔寮w土地收益分配方式
　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)戶承包地不同，在集體共有、收益上具有模糊性。如何處理好收益分配問題，關(guān)系著村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場能否持久有序、能否真正惠及集體成員的問題。例如佛山市南海區(qū)就出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)有股東為了個人利益排斥有爭議人員分配收益、要求在高額負(fù)債的情況下繼續(xù)分紅的情況發(fā)生，從而影響了集體建設(shè)用地的長遠(yuǎn)發(fā)展。在允許集體建設(shè)用地入市的同時，必須探索出公平合理的收益分配機(jī)制。在此我們要注意到南海區(qū)已經(jīng)積累的經(jīng)驗(yàn)，即：將土地財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，使農(nóng)民變?yōu)楣擅�，�?shí)現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營。在此基礎(chǔ)上需要尊重集體的不同情況，在分配的具體方式上進(jìn)行廣泛探索，最終形成原則性、指導(dǎo)性的規(guī)范。

　　三、保持土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的社會保障功能

　　土地承包經(jīng)營權(quán)的制度一方面避免了土地私有可能導(dǎo)致的土地集中、“私人地主”的出現(xiàn)，另一方面又包產(chǎn)到戶，提升了農(nóng)民勞動的積極性，保持了我國農(nóng)業(yè)的長期繁榮。即便在當(dāng)下，允許土地承包經(jīng)營權(quán)以多種方式進(jìn)行流通成為大趨勢的情況下，依然需要確保土地承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能。在積極推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的同時需要注意兼顧基本保障、以地養(yǎng)老等功能。
　　現(xiàn)有的《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》對宅基地轉(zhuǎn)讓和擔(dān)保方面所持的審慎態(tài)度，有著其合理性，因?yàn)檎仃P(guān)系到農(nóng)民的基本居住問題。如果允許宅基地?zé)o限制地自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就有居無定所的風(fēng)險；如果允許宅基地抵押，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時要么面臨抵押權(quán)落空的問題，要么同樣面臨農(nóng)民失去宅基地的結(jié)果。《決定》精神旨在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)，一方面有利于農(nóng)民增加財產(chǎn)收入，另一方面在農(nóng)民有城市住房的情況下可以便于農(nóng)村宅基地物盡其用，農(nóng)民居無定所的情況是要避免出現(xiàn)的。所以在執(zhí)行《決定》改革措施的同時，應(yīng)當(dāng)堅持原《土地管理法》和《擔(dān)保法》的立法精神，附加必要的限制，將宅基地流轉(zhuǎn)或抵押的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有其他可供居住的住所，不具備該條件的農(nóng)民不宜作為允許宅基地抵押的對象。

　　四、結(jié)論

　　對現(xiàn)有法律中與《決定》改革方向相沖突的法律進(jìn)行修訂勢在必行。在修訂法律的同時也要建立新的規(guī)范機(jī)制，以確保集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能夠健康有序。這就需要采用“招拍掛”和用地登記制度，以避免腐敗滋生，還須用稅收的手段來調(diào)整好集體土地和國有土地的關(guān)系，以確保地方財政的平穩(wěn)過渡，此外建立公平合理的集體土地收益分配方式也是必須條件。同時，在“修”和“立”的過程中要注意保留仍有價值的原有法律精神部分，保持土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的社會保障功能。