[論文摘要]大規(guī)模的城市擴張和舊城、危房改造，在帶來市容煥然一新、民生大幅改善的同時，也產(chǎn)生了一定問題。文章通過實地走訪、調(diào)研、咨詢專業(yè)人員以及閱讀大量媒體信息和專業(yè)書籍，對城市房屋拆遷和征收的發(fā)展變化、唐山市目前房屋拆遷和征收工作的狀況以及存在的問題進行分析，從法治社會、科學發(fā)展、促進和諧的角度出發(fā)，提出了依法規(guī)范征收程序、規(guī)范補償程序和規(guī)范“強制拆遷”的法治構(gòu)思。

　　[論文關(guān)鍵詞]城市房屋拆遷 房屋征收 公共利益 強制執(zhí)行

　　城市房屋征收，是指為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予的公平補償。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市大規(guī)模擴張和舊城改造，在帶來城市面貌煥然一新的同時，產(chǎn)生了諸如“釘子戶”、“暴力拆遷”負面報道和極端事件，引人深思。

　　一、我國城市房屋拆遷和征收的基本情況

　�。ㄒ唬┏鞘蟹课莶疬w和征收的歷史發(fā)展
　　城市房屋拆遷，是伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、財產(chǎn)關(guān)系的變化以及政府職能的轉(zhuǎn)變而不斷變化的。上世紀70年代以前，是私有財產(chǎn)數(shù)量很少、財產(chǎn)權(quán)利不被重視的時期，房屋絕大部分為公有房屋，在拆遷過程中基本不涉及私有房屋所有權(quán)的問題。這一時期，城市房屋拆遷具有極其濃厚的計劃、行政和福利色彩。80年代以來，隨著國家改革開放政策的深入實施、法律體系進一步完善、公民私有財產(chǎn)保護和參政管理意識的增強，以及城市化建設(shè)大力推進和土地資源的有限，促使房地產(chǎn)價值節(jié)節(jié)攀升，因拆遷引發(fā)的矛盾與沖突變得越來越多，并在行政處理、行政訴訟、信訪等多個方面集中反映。
　　1.近年來唐山市城市房屋拆遷基本情況
　　2008年以來，在積極落實城鎮(zhèn)面貌“三年大變樣”政策的過程中，唐山市震后危舊平房改造、城中村建設(shè)、城市綠化、道路拓寬、大南湖開發(fā)、環(huán)城水系建設(shè)等城建改造與民生工程順利開展，唐山規(guī)劃新建安置住宅小區(qū)130多個、建筑面積約1600萬平方米、建設(shè)住房18萬多套，估算總投資340億元，極大改善了民生。唐山路南區(qū)自2008年至2011年底，累計拆除建筑面積614萬平方米，，占建成區(qū)總建筑面積的60%。此外，唐山市大部分區(qū)縣也都結(jié)合實情，開展大面積區(qū)域建設(shè)活動。
　　2.因城市房屋拆遷而引起的行政裁決和訴訟情況
　　伴隨著城市建設(shè)活動的開展，因拆遷而引發(fā)的糾紛日益增多，引起大量行政裁決和行政復(fù)議，許多案件涌入人民法院。唐山市住房建設(shè)主管部門2008年行政裁決18件，2009年27件，2010年達32 件。唐山法院系統(tǒng)在2009年受理房屋拆遷行政訴訟案件數(shù)量占全年行政訴訟案件數(shù)量的1.7%，2010年為10.2%，2011年已達到39%。
　�。ǘ┏鞘蟹课莶疬w和征收的法律制度
　　我國目前尚未制定一部專門規(guī)范城市房屋拆遷的法律，只有一些法律條文中涉及到了城市房屋拆遷�，F(xiàn)在，使用最多、最直接的是位于第三位階的行政法規(guī)，即國務(wù)院于2011年1月實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱新《征收條例》，以區(qū)別2001年的《城市房屋拆遷條例》，以下簡稱原《拆遷條例》），但其效力低于憲法和法律。依據(jù)新《征收條例》，國務(wù)院有關(guān)部委和一些地方制定了關(guān)于城市房屋征收的、較為具體的部門規(guī)章或地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。為了應(yīng)對一定時期內(nèi)的某些特殊情況，有的地方政府出臺了一些臨時性文件或紅頭文件，具有較大的靈活性和實用性。
　�。ㄈ┏鞘蟹课菡魇昭a償?shù)幕境绦?br /> 　　根據(jù)新《征收條例》的規(guī)定，城市房屋征收補償?shù)囊话愠绦驗椋阂皇菧蕚潆A段，包括擬定征收補償方案，并進行公布調(diào)整，必要時須進行聽證程序；進行社會穩(wěn)定風險評估；征收補償費足額到位、專戶存儲、專款專用等。二是市、縣級人民政府作出房屋征收決定，進行公告。三是補償，房屋征收部門與被征收人訂立補償協(xié)議。四是拆遷，由被征收人自行完成搬遷，否則將由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府，依法申請人民法院強制執(zhí)行。
　　二、唐山市房屋拆遷和征收情況問卷調(diào)研
　　通過問卷形式，在唐山市中心抗震廣場和學校、黨政機關(guān)對市民和教職工進行了拆遷調(diào)查，共發(fā)放問卷110張，回收問卷93張，在形式上區(qū)分了性別、年齡和文化程度三方面，在內(nèi)容上設(shè)定了城市房屋拆遷與征收是否必要、對政府城市房屋拆遷與征收工作是否滿意、法律、政策是否了解、是否應(yīng)告知相應(yīng)權(quán)利、應(yīng)否舉行聽證、法院是否應(yīng)介入等十方面。多數(shù)被調(diào)查人支持拆遷，但同時都提出了公開程序、做好當事人思想工作、最大限度減少強拆等合理化建議。

　　三、城市房屋拆遷和征收存在的主要問題

　　（一）土地征收程序不規(guī)范
　　一是程序不透明。原《拆遷條例》缺乏對被拆遷人事前參與決策的程序。新《征收條例》第十一條雖然規(guī)定了聽證程序，但該程序聽證范圍過窄，聽證程序模糊，實際操作性不強。二是審批程序滯后。在實際過程中，較為常見的是拆遷工作先于審批程序，即某些地方已取得拆遷許可證，并開始簽訂拆遷協(xié)議，甚至著手實施拆遷活動，然而相關(guān)項目審批文件，或是土地使用權(quán)文件尚未取得。

　�。ǘ┓课菅a償標準不合理
　　一是補償依據(jù)不統(tǒng)一。《征收條例》、《河北省城市房屋拆遷管理實施辦法》、《唐山市中心區(qū)城中村改造居民住房拆遷補償安置辦法》等對房屋拆遷補償進行了設(shè)定，有眾多規(guī)范性文件，不利于保障法律實施。二是補償范圍過窄。目前，我國拆遷補償大部分著眼于被拆遷人房屋及其附屬物的損失，土地的使用價值未被合理地考慮在內(nèi)。另外，對于房屋拆遷補償，也僅限于直接的物質(zhì)損失補償，而對于一些無形損失不予補償。三是補償價格評估缺乏一定的透明度和操作性。新《征收條例》雖然對補償聽證程序、評估程序進行了規(guī)定，但于操作性不強，在實踐中難度較大。此外，被拆遷房屋的價格一般由拆遷人委托評估機構(gòu)進行，很難保證其中立性和公平性，合理性難以保證。
　�。ㄈ�“司法強拆”負面作用較大

　　新《征收條例》將行政拆遷變?yōu)樗痉◤姴穑鄬^去是一種巨大進步，但其適用的前提是被拆遷人不申請復(fù)議或不提起訴訟，而地方政府往往是剛剛作出補償決定，就申請人民法院強制執(zhí)行。最高法院《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》確立了人民法院“裁執(zhí)分離”為主導(dǎo)的強制執(zhí)行方式，最終強拆權(quán)間接又回歸了相關(guān)部門。

　　四、完善城市房屋征收的建議

　　（一）規(guī)范征收程序
　　一是科學界定“公共利益”。“公共利益”是一定社會群體存在和發(fā)展所必需的、并能為他們中不確定多數(shù)人所認可和享有的內(nèi)容廣泛的價值體。城市房屋拆遷與征收活動的合法性基礎(chǔ)應(yīng)當是以“公共利益”為需要。新《征收條例》第八條，首次采用列舉方式明確了“公共利益”的范疇，但是由于“公共利益”的內(nèi)涵和外延的彈性很大，并不利于保護被拆遷人的利益。二是強制信息公開與聽證程序。要立法明確保障被征收人的“知情權(quán)”和“參與權(quán)”；要立法將任意聽證為必要聽證，使聽證成為房屋拆遷征收過程中一道必不可少的程序；要立法保障拆遷征收的具體聽證程序，真正使聽證在城市房屋拆遷中發(fā)揮重大的作用。三是轉(zhuǎn)變政府管理職能。政府在突出其主導(dǎo)地位的同時，應(yīng)加強對城市房屋拆遷與征收工作的有效監(jiān)督，特別是對補償過程的監(jiān)督，并在必要時采取有效措施及時制止違法行為。
　�。ǘ┮�(guī)范征收補償
　　一是要擴大征收補償范圍，即將土地使用權(quán)的余期、土地使用方式、土地區(qū)位、土地使用權(quán)人對土地的開發(fā)利用情況、出讓時的地價和收回時的地價等因素，以及間接損失等，納入征收補償金范圍。二是要統(tǒng)一征收補償金標準或?qū)Φ戎脫Q標準。對于被拆遷人的補償，應(yīng)嚴格依照市場價格進行科學評估，杜絕“同地不同價”現(xiàn)象；對于選擇房屋產(chǎn)權(quán)置換的被拆遷人，應(yīng)考慮房屋位置、周邊與居住的舒適度等因素。
　�。ㄈ┮�(guī)范“強制拆遷”，推行“裁執(zhí)分離”模式
　　“裁執(zhí)分離”模式，是指人民政府向人民法院提出強制拆除被征收房屋的申請，并按照法律、法規(guī)的規(guī)定提交相關(guān)材料，由人民法院進行司法審查，對于符合法律、法規(guī)規(guī)定的申請作出準予強制執(zhí)行裁決書，并由申請人即人民政府具體執(zhí)行的模式；反之，予以駁回。具體程序包括：一是司法審查，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府提交申請，人民法院進行立案審查及合法性審查，并作出準予或不予裁定。二是強制執(zhí)行，人民政府收到強制執(zhí)行裁定后，按照《行政強制法》，實施強制拆遷行為，但不得采取非法方式迫使被執(zhí)行人履行。
　　隨著依法治國的深入，隨著2011年新《征收條例》的頒布和實施，城市拆遷與征收行為會越來越規(guī)范，只要相關(guān)部門、被拆遷人、開發(fā)商乃至全社會的共同努力，就能真正實現(xiàn)國家、集體與個人的利益與關(guān)系的統(tǒng)一，就能最大限度地實現(xiàn)國家城市繁榮發(fā)展。

 

 

本文編號：12507