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論行政法的惠民理念 投稿：羅憻憼

中圖分類號(hào)：DF391.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-3933(2011)04-0095-10當(dāng)代中國(guó)對(duì)行政法理念的研究一直是和行政法理論基礎(chǔ)的研究伴生而并行，不同的時(shí)代背景下產(chǎn)生不同的行政法基本理論，也就有了不同的行政法理念，行政法的理念應(yīng)當(dāng)…

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作者：葛自丹

河北法學(xué) 2011年06期

　　中圖分類號(hào)：DF391.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-3933(2 011)04-0095-10

　　當(dāng)代中國(guó)對(duì)行政法理念的研究一直是和行政法理論基礎(chǔ)的研究伴生而并行，不同的時(shí)代背景下產(chǎn)生不同的行政法基本理論，也就有了不同的行政法理念，行政法的理念應(yīng)當(dāng)也必然會(huì)與時(shí)俱進(jìn)，不斷發(fā)展。而確當(dāng)定位行政的理念，對(duì)于整個(gè)行政法律制度的價(jià)值選擇傾向有重要的作用。因而當(dāng)下我國(guó)對(duì)于行政法理念的研究，在學(xué)界(不限于法學(xué)界)并不乏著述：從傳統(tǒng)的行政管理論到控權(quán)論，再到目前較有影響的平衡論以及與平衡論并存的關(guān)于行政法的合作理念、平等理念和契約理念等。那么在我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，行政法的理念究竟會(huì)發(fā)生怎樣的變化？行政法的理念應(yīng)當(dāng)做如何調(diào)整才能滿足行政實(shí)踐的需要并有效指導(dǎo)行政實(shí)踐是本文要研究的核心議題。

　　一、行政法理念的發(fā)展譜系

　　自現(xiàn)代行政法學(xué)于19世紀(jì)在法國(guó)誕生以來(lái)，行政法的理念也發(fā)生了一系列的變化，這種變化是伴隨著整個(gè)社會(huì)進(jìn)步和主流價(jià)值取向的變化而逐步演進(jìn)的。傳統(tǒng)的行政法理念沿著管理、控權(quán)、平衡的軌跡不斷發(fā)展變化，而當(dāng)下在中國(guó)，更有行政法的合作、契約、平等等理念的興起與發(fā)展，行政法理念的研究成果異彩紛呈。

　　(一)行政法的管理理念

　　行政法的管理理念是與行政法的管理論相伴而生。是在行政法產(chǎn)生初期形成的一種行政法理念。在大陸法系國(guó)家和前蘇聯(lián)以及我國(guó)，管理理念在很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)一直占據(jù)統(tǒng)治地位。其中最集中、最直接地表述這一理論的一個(gè)定義是：“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切一點(diǎn)說，就是國(guó)家管理法�！盵1]如前蘇聯(lián)的行政法被認(rèn)為是國(guó)家管理法，行政機(jī)關(guān)是權(quán)利主體，相對(duì)方是權(quán)利客體；傳統(tǒng)的德國(guó)行政法，早期集權(quán)政治的產(chǎn)物，其極端的表現(xiàn)形式是法西斯專政(如對(duì)軍用和民用物資的管制，對(duì)人權(quán)的踐踏等)；傳統(tǒng)的日本行政法，帶有濃厚的封建傳統(tǒng)，源于德國(guó)的特別權(quán)力關(guān)系理論，這一理論與長(zhǎng)期的封建統(tǒng)治傳統(tǒng)、國(guó)家主義至上、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)有內(nèi)在親和性，因此中國(guó)行政法發(fā)展初期的指導(dǎo)理論也是管理理論[2]。管理論者從“分析實(shí)證主義”出發(fā)，信奉“法律是無(wú)限主權(quán)者的命令”，“對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理的工具”。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是權(quán)力主體，相對(duì)方是義務(wù)主體，二者之間的關(guān)系是權(quán)力義務(wù)關(guān)系，權(quán)力義務(wù)不對(duì)等是行政法的基本特征，命令——服從是行政法的基本行為模式。在管理行政法中，也是依法行政，但是“法”的范圍的寬窄會(huì)絕對(duì)影響到依法行政的性質(zhì)。著名的德國(guó)公法學(xué)者卡爾施米特(Carl Schmitt)一針見血地指出，如果把當(dāng)權(quán)者發(fā)出的每一指令理解為法的話，那么依法行政就變成徹頭徹尾地專制行政了[3]。在行政法的管理理念中，行政主體是行政法律制度的核心，是行政法制度安排的起點(diǎn)，行政相對(duì)方作為被管理對(duì)象，只需要依法規(guī)定、配合行政主體的行為就足夠了，它以行政權(quán)的優(yōu)越和優(yōu)先為基礎(chǔ)，以行政有序?yàn)槟康模瑥?qiáng)調(diào)行政權(quán)力的有效行使，偏重行政效率。由此就使得在行政主體與行政相對(duì)方關(guān)系方面，行政主體占有完全的主動(dòng)和優(yōu)勢(shì)地位，而行政相對(duì)方淪為被支配、被管理的客體，在整個(gè)的行政法律關(guān)系中，行政主體的活躍與行政相對(duì)方的被動(dòng)、行政主體依職權(quán)與行政相對(duì)方的受約束、行政主體的命令與行政相對(duì)方的服從成了鮮明對(duì)比，也構(gòu)成了這種管理行政法的特色。故而有學(xué)者言，行政權(quán)以強(qiáng)制力為主要構(gòu)成要素，迫使相對(duì)方不得不服從是最能反映其本質(zhì)的外在特征之一。諸如，一般行政管理活動(dòng)過程中的“我令你行”、“不服先從”、“不從受罰”便是[4]。

　　就我們當(dāng)下的觀點(diǎn)看來(lái)，在行政法的管理理念中，將行政主體定位為管理者，將行政相對(duì)方定位為被管理對(duì)象，完全將行政相對(duì)方排除在主體的范圍之外，這種管理行政法似乎一無(wú)是處，但以歷史的角度觀之，管理行政法與特定的歷史背景是相適應(yīng)的，也曾起過積極作用。比如，在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，社會(huì)總體物資比較短缺的情況下，管理行政法的命令性和強(qiáng)制性能夠舉全國(guó)之力，集中人力、物力、財(cái)力興辦一些大型急需項(xiàng)目，行政主體有絕對(duì)的權(quán)威和實(shí)力能夠?qū)⑾∪辟Y源集中于最主要和關(guān)鍵的區(qū)域和領(lǐng)域，政府有足夠的權(quán)力和財(cái)力實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，維護(hù)社會(huì)的秩序和穩(wěn)定。

　　(二)行政法的控權(quán)理念

　　行政法的控權(quán)理念以控制行政權(quán)力的行使為核心。行政法的控權(quán)理念主要源起并流行于英美等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，是與高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和張揚(yáng)的個(gè)人自由與民主觀念相適應(yīng)的。管得最少的政府即是最好的政府，公民對(duì)國(guó)家的期待也是“最少的干涉”，并希望通過對(duì)行政權(quán)的嚴(yán)格控制，以捍衛(wèi)自由放任與公民權(quán)利�？貦�(quán)理念首先主張限定行政權(quán)力的行使范圍，使行政權(quán)力只在最基本的范圍內(nèi)發(fā)揮效力，正如諾齊克筆下的“最弱意義的國(guó)家”，諾齊克提出，他所稱的最弱意義國(guó)家是“古典自由主義理論的守夜人國(guó)家，其功能僅限于保護(hù)所有公民不遭受暴力、盜竊、欺詐，并強(qiáng)制執(zhí)行契約，等等。”[5]只有這樣，才能使行政權(quán)力只在其應(yīng)有的范圍內(nèi)發(fā)揮作用，也才能有效遏制行政權(quán)力的擴(kuò)張本性，從而避免行政權(quán)對(duì)私權(quán)的侵?jǐn)_而保障公民權(quán)利和自由；控權(quán)理念其次主張限定行政權(quán)力的行使方式。限定行政權(quán)力的行使方式，既指實(shí)體意義上的限定，也包括程序意義上的限定。通過對(duì)行政權(quán)力行使方式的限定，使相對(duì)方獲取得以對(duì)抗行政權(quán)力的工具或者是路徑；最后，控權(quán)理念要求嚴(yán)格恪守“依法行政”的基本原則，無(wú)法律就無(wú)行政。限制自由裁量權(quán)的運(yùn)用。

　　至此，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)，行政法的控權(quán)理念主張行政權(quán)的消極行使，一切沒有法律明確授權(quán)的，都是禁止行政主體實(shí)施的，意圖以對(duì)行政主體作用范圍的限定達(dá)致對(duì)相對(duì)方個(gè)人權(quán)利和自由的保障，著名的行政法學(xué)家戴雪就是這種主張，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制行政權(quán)力而偏好個(gè)人權(quán)利自由的保障。“戴雪所關(guān)心的是控制專橫武斷的權(quán)力，或者更確切地說，是控制行政權(quán)力，而他假定行政權(quán)的本性是專橫武斷的。”[6]在行政法的控權(quán)理念下，可以將行政權(quán)力完全限定在法律的框架內(nèi)，保障權(quán)力的有序行使。但是與此同時(shí)，也不可避免地帶來(lái)一個(gè)問題，即行政權(quán)力的行使過于機(jī)械而失去了應(yīng)有的靈活性，并因此而不能滿足行政實(shí)踐的需要，不能實(shí)現(xiàn)行政的服務(wù)職能。

　　(三)行政法的平衡理念

　　行政法的平衡理念是指在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的。它既表現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方權(quán)利的平衡，也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方義務(wù)的平衡；既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)自身權(quán)利義務(wù)的平衡，也表現(xiàn)為相對(duì)一方自身權(quán)利義務(wù)的平衡。平衡論也可以稱為“兼顧論”，即兼顧國(guó)家利益、公共利益與個(gè)人利益的一致。不論哪一方侵犯了另一方的合法權(quán)益，都應(yīng)予以糾正[6]。平衡論最基本的主張是，現(xiàn)代行政法的目的、功能以及整個(gè)制度設(shè)置應(yīng)該是平衡行政權(quán)與公民權(quán)以及相應(yīng)的公共利益與個(gè)人利益的社會(huì)多元利益。概括地說，，平衡行政法包括兩方面的意涵：一是立法上權(quán)利義務(wù)的公平配置；二是以利益平衡方法貫穿于整個(gè)行政法的解釋與適用過程[2]。也就是說，均衡設(shè)置行政主體與相對(duì)方雙方的權(quán)利義務(wù)，使得雙方在法律的框架內(nèi)，處于一種平等的受保護(hù)和被約束的狀態(tài)，任何一方均不能得到額外的庇護(hù)或偏袒。行政法平衡理念的核心是“兼顧”。在行政法的平衡理念下，行政法是行政主體利益與相對(duì)方利益的平衡器、公共利益與個(gè)人利益的平衡器。由此，行政法律規(guī)范在配置行政主體與相對(duì)方權(quán)力(利)義務(wù)時(shí)，就不可能完全站在某一方的立場(chǎng)或角度，也不可能完全傾向于某一方的利益，必須做到利益兼顧。作為平衡論創(chuàng)始人的羅豪才教授非常明確地指出：“公共利益與公民權(quán)益的差別與統(tǒng)一是現(xiàn)代社會(huì)最常見最普遍的一種現(xiàn)象，正確處理利益關(guān)系應(yīng)該是統(tǒng)籌兼顧，不可只顧一頭，反映在行政法學(xué)上，其利益主體的權(quán)利義務(wù)總體上應(yīng)該是平衡的�！环矫�，為了維護(hù)公共利益，必須賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力，并維護(hù)這些權(quán)力的有效行使，以達(dá)到行政目的；另一方面，又必須維護(hù)公民的合法權(quán)益，強(qiáng)調(diào)行政公開，重視公民參與和權(quán)利補(bǔ)救，以及對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督�！盵7]這種兼顧要求在行政行為的過程中，要兼顧各方利益，而兼顧各方利益的前提是能夠正確探尋到不同主體的真正利益之所在，這就要求行政行為過程中，不僅有行政主體的行為，而且需要相對(duì)方的廣泛參與，表達(dá)需求，在此基礎(chǔ)上才可能達(dá)致利益均衡兼顧。在行政法的平衡理念下，將行政相對(duì)方作為行政法律制度安排時(shí)考慮的一方主體，平衡了二者的地位，并在權(quán)利義務(wù)方面對(duì)行政相對(duì)方亦有一定的傾斜。但是由于行政法律關(guān)系的特殊性以及行政主體所擁有的特權(quán)，如果僅停留在行政主體與相對(duì)方地位平衡這一層面尚不能周延保護(hù)相對(duì)方的權(quán)益，不能體現(xiàn)行政主體服務(wù)于民的本質(zhì)特征和職責(zé)要求，與當(dāng)下構(gòu)建服務(wù)型政府和和諧社會(huì)的要求不符，不足以突出行政主體的服務(wù)性。

　　行政法的管理理念、控權(quán)理念和平衡理念的產(chǎn)生都不是偶然的，都是與其特定的歷史文化背景相吻合的，都是能夠滿足特定時(shí)空背景下社會(huì)的要求的，即便是現(xiàn)在看起來(lái)頗具強(qiáng)權(quán)意味的管理理念，在當(dāng)時(shí)也是有一定的積極意義和進(jìn)步性的。但是我們需要承認(rèn)的是，行政法理念要與社會(huì)的發(fā)展同步變化，不能忽視的是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的特定背景和要求——構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)。在這種特定時(shí)空下，為了和諧社會(huì)的目標(biāo)，對(duì)行政主體而言，如何能夠善待百姓和相對(duì)方、把更多的資源分配給相對(duì)方、最大限度地還權(quán)于相對(duì)方等問題應(yīng)作為其行為的指針；從而要求在行政主體與相對(duì)方之間要體現(xiàn)相對(duì)方的主體地位、政府要無(wú)條件對(duì)相對(duì)方給予關(guān)照和服務(wù)，并不計(jì)回報(bào)，把公民的利益放在首位。而這一系列的要求都是行政管理理念、控權(quán)理念和平衡理念所不能完全涵蓋和傳達(dá)的，時(shí)代呼喚新的行政法理念。

　　(四)新興行政法理念概要

　　自本世紀(jì)初，順應(yīng)上世紀(jì)西方公共行政改革的潮流并借鑒相關(guān)成果，我國(guó)學(xué)術(shù)界又提出了許多行政法理念的新觀點(diǎn)：有的認(rèn)為行政法的理念是合作理念，指出行政合作是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間共同行動(dòng)的實(shí)踐理性活動(dòng)，包括行政立法中的行政合作、行政決策中的行政合作和行政執(zhí)法中的行政合作，行政合作應(yīng)當(dāng)滲透在行政活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。行政合作是一種新的行政法理念和模式[8]；有的認(rèn)為行政法的理念是平等，指出“平等觀念是行政法的新境界”，主張行政主體與相對(duì)方之間的平等和行政主體平等對(duì)待相對(duì)方，平等應(yīng)當(dāng)成為行政法的基本理念，貫穿于行政法的各個(gè)領(lǐng)域。這種平等“具體體現(xiàn)為行政主體與行政相對(duì)人在人格、地位、法律適用以及權(quán)利義務(wù)分配方面的平等”[9]；有的認(rèn)為行政法的理念是契約。關(guān)于行政法的契約理念系楊解君教授所主張，認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，契約精神所具有的平等協(xié)商性是行政民主化的最佳路徑。行政法中確立契約理念，在行政關(guān)系的調(diào)整上借助契約精神，在行政管理中應(yīng)用契約手段[10]。在2002年到2006年間，楊解君教授發(fā)表了多篇文章表達(dá)其契約理念作為行政法理念的思想①。

　　至此，在行政法的各種新興理念中，各種觀點(diǎn)雖然尚未達(dá)成共識(shí)，存在著平等理念、合作理念、契約理念等。但是各種觀點(diǎn)盡管表述不盡一致，核心思想基本相同，可以將之概括為平等合作理念。筆者認(rèn)為，不能否認(rèn)平等合作理念相對(duì)于管理、控制理念的優(yōu)越性，平等合作理念提升了相對(duì)方在行政法律關(guān)系中的地位，為行政主體與相對(duì)方提供了一種理想化的關(guān)系模式，希冀借用民事領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)平等協(xié)商或者契約理念以實(shí)現(xiàn)行政的民主化。行政民主化確是我們的目的之一，但行政民主化并非能夠以這種簡(jiǎn)單的方式達(dá)致。因?yàn)樾姓黧w基于行政職權(quán)而不可回避的擁有比相對(duì)方更多的權(quán)利或者稱為資源，在實(shí)現(xiàn)行政民主化的過程中，就不再單純是行政主體與相對(duì)方的平等協(xié)商或者契約精神的注入，更重要的恐怕是要求行政主體為相對(duì)方提供更廣泛的途徑以實(shí)現(xiàn)民主。而且行政法系公法，無(wú)論是其調(diào)整對(duì)象還是調(diào)整手段與私法均存在差異，平等與合作雖確系當(dāng)代民主行政所追求的目標(biāo)，但卻不能涵蓋行政法中的所有內(nèi)容，也不能突出行政法的特點(diǎn)。民主再發(fā)達(dá)，也不可能把作為公法的行政法之理念與私法理念等同，行政法的理念還是應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)自身的特性。我們?cè)?995年曾撰文提出行政法的服務(wù)和保權(quán)觀念，指出在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政法的觀念更新乃大勢(shì)所趨。服務(wù)和保權(quán)觀念的主要觀點(diǎn)包括：“從以管理為目的到以服務(wù)為宗旨”、“從注重權(quán)利行使到注重權(quán)利保障”、“從依靠命令到依靠協(xié)商”、“從強(qiáng)調(diào)實(shí)體法到強(qiáng)調(diào)程序法”[11]。這種觀點(diǎn)是我國(guó)較早提出并倡導(dǎo)行政法的服務(wù)觀念，雖然當(dāng)時(shí)沒有明確指出并強(qiáng)調(diào)將服務(wù)作為行政法的基本理念，但是從行政法觀念重構(gòu)的整體內(nèi)容來(lái)看，強(qiáng)調(diào)了行政主體的服務(wù)性和行政主體對(duì)相對(duì)方權(quán)利的保障性。與本文所要闡述的行政惠民理念的內(nèi)核一致。但是這種行政法的服務(wù)觀念之內(nèi)涵卻不及行政惠民理念的內(nèi)涵豐厚：提供服務(wù)是一種消極的給付，內(nèi)容單一而刻板，而行政惠民是一種積極的給付，內(nèi)容豐富而靈活；提供服務(wù)僅體現(xiàn)了行政主體單方，而行政惠民卻體現(xiàn)了行政主體與相對(duì)方雙方；提供服務(wù)不能充分體現(xiàn)行政惠民理念中所強(qiáng)調(diào)的以人為本、不能充分體現(xiàn)行政主體所承擔(dān)的對(duì)相對(duì)方的“生存照顧”之責(zé)、不能充分體現(xiàn)行政主體為相對(duì)方的排憂解困。所以，行政惠民理念相對(duì)其他行政法理念而言，與構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)更加契合，惠民理念更能突出在政府與相對(duì)方的關(guān)系中的民本，更能順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流而當(dāng)然成為行政法的基本理念。

　　二、行政惠民理念的提出

　　行政惠民理念是在平衡行政法的基礎(chǔ)上對(duì)平衡行政法內(nèi)容的一種補(bǔ)正或者是充實(shí)。惠民行政法以平衡行政法的核心價(jià)值和內(nèi)容——兼顧——為基準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)行政法的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方的核心地位，強(qiáng)調(diào)行政主體的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方權(quán)利的本源性。強(qiáng)調(diào)在行政權(quán)力優(yōu)越于相對(duì)方權(quán)利的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)雙方權(quán)力(利)平衡的方式——行政惠民。

　　關(guān)于行政“惠”民并非筆者獨(dú)創(chuàng)，而是來(lái)源于最近幾年我國(guó)在解決民生問題過程中的一系列政策及實(shí)踐。近年來(lái)，在中共中央所發(fā)布的文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，都透露出當(dāng)下中國(guó)政府“惠及民眾”的目標(biāo)。比如2004年3月中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上，中共中央總書記、國(guó)家主席胡錦濤強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持以人為本，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民”；在此后的一系列會(huì)議講話和規(guī)范性文件中，均無(wú)數(shù)次提及“惠及民眾”的字眼。鑒于此，筆者在行政法領(lǐng)域內(nèi)研究惠民理念的生成及其實(shí)現(xiàn)路徑，使用了行政惠民的提法。這是“行政惠民”這一語(yǔ)詞的形式上的來(lái)源。

　　“行政惠民”理念的提出則來(lái)源于對(duì)行政權(quán)力與相對(duì)方權(quán)利之間深層次關(guān)系的再認(rèn)識(shí)。行政權(quán)力與行政相對(duì)方權(quán)利之間的關(guān)系，是權(quán)力與權(quán)利關(guān)系在行政法領(lǐng)域內(nèi)的集中展現(xiàn)，亦構(gòu)成行政法中的一對(duì)核心矛盾，其他問題均圍繞它展開。行政法制內(nèi)容，主要圍繞行政權(quán)與行政相對(duì)方權(quán)利的分配、界限，以及互相監(jiān)督制約、激勵(lì)促進(jìn)而展開。行政主體與行政相對(duì)方各自對(duì)行政法上義務(wù)、責(zé)任的承擔(dān)，也可歸結(jié)決定于權(quán)力與權(quán)利的配制情況[4]。行政權(quán)力與行政相對(duì)方權(quán)利既不能脫離傳統(tǒng)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的基本模式，又因行政領(lǐng)域內(nèi)的特殊運(yùn)作規(guī)則而略有不同。因?yàn)楝F(xiàn)代行政權(quán)，作為國(guó)家主權(quán)的構(gòu)成部分，其對(duì)相對(duì)方權(quán)利的支配作用是毋庸置疑的，行政權(quán)的地位和特點(diǎn)也決定了它能夠直接影響公民個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，使之享有利益或承受負(fù)擔(dān)，國(guó)家也正是多半通過行政權(quán)力得以影響公民個(gè)人的利益與負(fù)擔(dān)，行政權(quán)的這種能動(dòng)性與支配性的特點(diǎn)使行政權(quán)力的行使具有雙重作用，一方面，行政權(quán)力能夠維持社會(huì)秩序、保護(hù)相對(duì)方權(quán)利并能夠運(yùn)用各種途徑和手段提供公共服務(wù)以增進(jìn)公共利益和福利，這種積極作用是當(dāng)下社會(huì)不能否認(rèn)的，從這個(gè)層面上講，行政權(quán)力不可以削減和忽視；另一方面，行政權(quán)力的擴(kuò)張本性也會(huì)導(dǎo)致它的濫用，尤其是行政權(quán)力的行使主體——人——有著難以克服的人類共通之弱點(diǎn)②，行政權(quán)力行使的失誤或權(quán)力的故意濫用在實(shí)踐中都在所難免。從這個(gè)層面上講，對(duì)行政權(quán)力的控制和監(jiān)督不可或缺；權(quán)利是行政權(quán)力的本源和前提，行政權(quán)力來(lái)自于權(quán)利，那么以法律確認(rèn)相對(duì)方的權(quán)利并以包括行政手段在內(nèi)的所有可能方式保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就是一種邏輯的必然，而且隨著社會(huì)文明程度和法治進(jìn)程的加深，對(duì)權(quán)利的規(guī)定會(huì)更加細(xì)化，對(duì)權(quán)利的保障也會(huì)更加周全，甚至可以說，對(duì)權(quán)利的保護(hù)和為相對(duì)方提供服務(wù)是行政權(quán)力存在的唯一理由和目的。政府的全部職責(zé)就在于使人們獲得更大的安全與幸福。這也是國(guó)家權(quán)力存在的理由，國(guó)家權(quán)力存在的合理性就在于為人民謀幸福�！肮裰月爮姆�、公共意志和最高權(quán)力，只是希望這樣做比按他們個(gè)人的企圖和幻想去做能夠使他們更可靠地獲得長(zhǎng)久的幸福�！盵12]

　　德國(guó)著名行政法學(xué)家福斯多夫則指出，行政行為的實(shí)質(zhì)是對(duì)個(gè)人給予“生存照顧”，行政應(yīng)該提供照顧國(guó)民生存之服務(wù)[13]。另一名德國(guó)行政法學(xué)家巴杜拉對(duì)福斯多夫的理論進(jìn)行解釋、分析和概括后指出，生存照顧的概念已擴(kuò)張至所有直接由行政提供給個(gè)人利益之服務(wù)，使行政能夠符合社會(huì)法治國(guó)家原則而滿足民生所需[14]。現(xiàn)代“行政法使行政與個(gè)人或團(tuán)體產(chǎn)生了一種‘指導(dǎo)與服務(wù)性’的法律關(guān)系，來(lái)保障個(gè)人的福祉。依社會(huì)法治國(guó)的理念，行政必須提供滿足個(gè)人生活所需的‘引導(dǎo)’及‘服務(wù)’行為”[14]。至此，行政權(quán)力服務(wù)于權(quán)利、行政主體為相對(duì)方提供幫助和照顧的觀念已經(jīng)被廣泛接受和認(rèn)可。當(dāng)然，同樣不可否認(rèn)的是，行政相對(duì)方在行使權(quán)利的過程中與其他平等主體也可能會(huì)存在沖突，因?yàn)樽鳛槔硇越?jīng)濟(jì)人的個(gè)體在行使自己權(quán)利的時(shí)候可能會(huì)在追求自身利益最大化的過程中危及公共利益或他人合法權(quán)益，這種情況對(duì)于處在平等地位的權(quán)利自身是無(wú)法解決的，此時(shí)需要包括行政權(quán)力在內(nèi)的公權(quán)力予以協(xié)調(diào)解決，甚至采取包括法律范圍內(nèi)的強(qiáng)制性手段去恢復(fù)社會(huì)秩序，以維持社會(huì)和諧，并最終為相對(duì)方權(quán)利提供一種平等保護(hù)。這種情形雖然從表面上看是行政主體在行使管理權(quán)力來(lái)維續(xù)社會(huì)秩序，但是在權(quán)力解決權(quán)利沖突的過程中也達(dá)致了保護(hù)和促進(jìn)權(quán)利的目的。由此可見，即使單純就行政主體的管理行為而言，我們也同樣不能否認(rèn)行政權(quán)力服務(wù)權(quán)利、行政主體給惠相對(duì)方的觀念之指導(dǎo)性意義。也正是從這個(gè)角度來(lái)講，平等協(xié)商或者契約理念在行政法中不能一以貫之，也不能成為行政法的基本理念。而惠民理念能夠從各種角度恰切界定和表述行政主體與相對(duì)方的關(guān)系。

　　世界范圍內(nèi)的公共行政改革在全球化背景下對(duì)我國(guó)行政法理念及制度均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在公共行政與公共管理領(lǐng)域內(nèi)異軍突起的新公共服務(wù)理論和公民權(quán)理論也成為行政惠民理念生成的智識(shí)源泉并構(gòu)成了行政惠民理念的理論基礎(chǔ)。公共服務(wù)理論確認(rèn)了行政主體對(duì)于相對(duì)方提供服務(wù)和給予照顧的觀念，為行政主體給惠于民的行為提供了正當(dāng)性依據(jù)，即此為行政主體職責(zé)之所在；公民權(quán)理論的再度興起也為公民權(quán)利外延的擴(kuò)大提供了理論支撐，即公民權(quán)由一種資格的享有到政治參與權(quán)，再到行政參與權(quán)。公民權(quán)理論在某種意義上講是起矯正意義的，從另一個(gè)角度為行政惠民理念提供了理論基礎(chǔ)，即強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利在于對(duì)行政過程的參與，保證行政主體的惠民行為之雙方互動(dòng)性，從而避免走“福利國(guó)家”③的老路。

　　所以，我們認(rèn)為，行政惠民理念的生成可以歸結(jié)為三個(gè)層次的理論依據(jù)：首先，行政法的平衡理論將行政相對(duì)方的權(quán)利納入到人們的視野，從此，行政主體的權(quán)力不再是行政法關(guān)注的唯一對(duì)象，從而使相對(duì)方權(quán)利獲得尊重和保護(hù)；而且平衡論所主張的以行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利關(guān)系為視角重構(gòu)行政法的理論體系、強(qiáng)調(diào)非強(qiáng)制性行政手段的運(yùn)用、激勵(lì)行政主體積極行政和相對(duì)方積極參與行政的觀點(diǎn)均為行政惠民理念的生成提供了理論淵源及依據(jù)。其次，公共服務(wù)理論證成了行政主體對(duì)于公民所具有的提供服務(wù)和給予照顧的責(zé)任；最后，公民權(quán)理論為公民參與行政，從而使得行政行為過程成為一種雙方互動(dòng)的過程提供了正當(dāng)性依據(jù)。

　　三、行政惠民理念是平衡理論的新發(fā)展

　　平衡理論為建立行政主體與相對(duì)方的良性互動(dòng)平臺(tái)提供理論支持[15]，照應(yīng)了和諧社會(huì)對(duì)行政行為模式的要求，即多以非強(qiáng)制性行政行為和諧地達(dá)致行政目標(biāo)。同時(shí)，在和諧社會(huì)的背景下，也為平衡理論注入了新的內(nèi)容，即行政主體尊重、保護(hù)和增進(jìn)相對(duì)方的權(quán)利是對(duì)平衡的一種新的解讀，是和諧背景下的新的結(jié)構(gòu)性均衡�？梢哉f，行政惠民理念是在行政法平衡理論的基礎(chǔ)上對(duì)平衡行政法內(nèi)容的一種補(bǔ)正或者是充實(shí)，是構(gòu)建和諧社會(huì)背景下行政法平衡理論中的一個(gè)新理念。惠民行政法以平衡行政法的核心價(jià)值和內(nèi)容——兼顧——為基準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方的核心地位，強(qiáng)調(diào)行政主體的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方權(quán)利的本源性和行政主體權(quán)力的派生性。主張?jiān)谛姓䴔?quán)力優(yōu)越于相對(duì)方權(quán)利的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下，行政惠民的理念助成雙方權(quán)力(利)的均衡。行政法的惠民理念與管理和控權(quán)理念中以行政主體為出發(fā)點(diǎn)均截然不同，它秉承平衡行政法的基本理論——在公共利益與個(gè)人利益之間尋找平衡點(diǎn)、在公權(quán)力與私權(quán)利之間尋找平衡點(diǎn)——并在此基礎(chǔ)上另辟蹊徑，以行政相對(duì)方及其權(quán)利作為行政法律制度的出發(fā)點(diǎn)，由此來(lái)實(shí)現(xiàn)行政主體與相對(duì)方權(quán)益的事實(shí)上的平衡。因?yàn)闄?quán)利作為權(quán)力的本源有理由在法律上占據(jù)更優(yōu)越的地位，權(quán)利與權(quán)力相比在事實(shí)上的弱勢(shì)也為在法律上對(duì)權(quán)利給予特別保護(hù)提供了合理性。所以，在惠民行政法中，以行政相對(duì)方及其權(quán)利為核心，以行政主體提供服務(wù)和給惠于民為目的，將行政相對(duì)方作為制度安排的起點(diǎn)，行政主體完全圍繞如何為相對(duì)方提供服務(wù)和照顧這一核心問題來(lái)實(shí)施行政行為，行使行政權(quán)力。行政相對(duì)方的權(quán)益成為行政法的立足點(diǎn)。

　　行政惠民理念的價(jià)值取向在于保護(hù)私權(quán)并為之提供服務(wù)。行政法作為調(diào)整行政主體與相對(duì)方關(guān)系的法律，其價(jià)值訴求可能是包括多種價(jià)值的一個(gè)復(fù)合體系。而且不同的主體從不同的角度對(duì)其價(jià)值的認(rèn)識(shí)也可能存在明顯的差異，但是在其眾多的價(jià)值訴求中，不同的行政法理念指導(dǎo)下的行政模式總會(huì)選擇與自身相適應(yīng)的一個(gè)核心價(jià)值作為自己的首要價(jià)值取向。

　　在管理行政法中，行政法的價(jià)值定位在行政秩序的維護(hù)方面，即通過對(duì)行政主體的授權(quán)來(lái)保障其管理職能的實(shí)現(xiàn)，從而達(dá)致統(tǒng)治階級(jí)預(yù)期的社會(huì)秩序，管理行政法的價(jià)值偏好在于秩序；在控權(quán)行政法中，行政法的價(jià)值定位于對(duì)行政主體行使權(quán)力的控制方面，通過嚴(yán)格控制行政權(quán)力，使之恪守“無(wú)法律即無(wú)行政”的基本原則，盡量限縮行政權(quán)作用的范圍，實(shí)施消極行政，并以此來(lái)保障相對(duì)方的自由和權(quán)利不受公權(quán)的侵犯，控權(quán)論認(rèn)為“行政法的最初目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護(hù)公民”[16]。所以，控權(quán)行政法的價(jià)值偏好在于自由；在平衡行政法中，行政法的價(jià)值定位于兼顧秩序與自由，試圖在秩序與自由中間尋找一個(gè)支點(diǎn)，平衡二者的矛盾，以期能夠兼顧維護(hù)行政秩序和捍衛(wèi)公民自由兩種價(jià)值；惠民行政法是在平衡行政法的框架內(nèi)，將行政法的價(jià)值定位于保護(hù)私權(quán)并為之提供服務(wù)�；菝裥姓ǖ倪@種價(jià)值取向并非將行政秩序完全排除在行政法的價(jià)值序列之外，如前所述，行政法的價(jià)值是一個(gè)復(fù)合體，行政秩序當(dāng)然屬于行政法的價(jià)值訴求之一，即便是在惠民行政法中也是如此。只是在這諸多行政法的價(jià)值中，由于其所主張的相對(duì)方權(quán)利核心地位及行政主體的服務(wù)角色決定了惠民行政法中的行政法價(jià)值偏好在于私權(quán)利的保護(hù)以及行政主體為相對(duì)方提供服務(wù)這個(gè)維度。強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方權(quán)利的保護(hù)和行政主體的服務(wù)角色也是惠民行政法基本特征和核心內(nèi)容。

　　四、惠民理念是公共服務(wù)理論在中國(guó)的實(shí)踐

　　公共服務(wù)理論的提出，最早可以追溯到法國(guó)波爾多派的代表人，公法學(xué)大師萊昂·狄驥。狄驥認(rèn)為：公共服務(wù)的概念正在逐步取代主權(quán)的概念而成為公法的基礎(chǔ)[17]。在提出公共服務(wù)理論之后，狄驥又給出了公共服務(wù)的一個(gè)基本概念，狄驥認(rèn)為“公共服務(wù)就是指那些政府有義務(wù)實(shí)施的行為”[17]，“對(duì)一項(xiàng)公共服務(wù)可以給出如下定義：任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征”[17]。

　　公共服務(wù)理論確認(rèn)政府的“生存照顧”責(zé)任。為行政惠民理念的生成提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。正值公共服務(wù)理論在法國(guó)興起后，德國(guó)也產(chǎn)生了類似理論，稱為服務(wù)行政。服務(wù)行政理論將公共服務(wù)理論向前推進(jìn)一步，明確了政府的“生存照顧”責(zé)任。

　　1918年第一次世界大戰(zhàn)后，經(jīng)濟(jì)衰退，民不聊生，社會(huì)動(dòng)蕩。于是，“照顧中下階層民眾”的思潮產(chǎn)生，這種思潮反映在行政法中表現(xiàn)為“服務(wù)行政概念”的提出。在1938年，德國(guó)福斯多夫教授發(fā)表《當(dāng)作服務(wù)主體之行政》一文，闡釋現(xiàn)代行政權(quán)應(yīng)該是：“一個(gè)為照顧公民生活所需，而提供積極服務(wù)、給付行為的主體”，此后，給付行政(或服務(wù)行政)已取代干涉行政，成為行政的主要態(tài)樣[13]。由此，德國(guó)的“服務(wù)行政”理論開始發(fā)展。福斯多夫在提出“服務(wù)行政”這一概念之后，又進(jìn)一步指出服務(wù)行政的重要性，指出人的生存權(quán)乃是首位之權(quán)利，在民眾有尊嚴(yán)地生存能夠被滿足之后，才會(huì)提出對(duì)其他人權(quán)的保障要求，也才能為人權(quán)保障的其他方面提供前提條件。因此，福斯多夫說，“法治國(guó)家之原則，乃依法律來(lái)治理國(guó)家以及保障人權(quán)。但是在20世紀(jì)，這種情形已有改變。人民總是先求能夠生存，以后才會(huì)要求享有自由、秩序與福祉。國(guó)家因此而負(fù)有廣泛照料人民生存之義務(wù)，并受這種義務(wù)之拘束。此不僅是德國(guó)，也是各國(guó)憲法發(fā)展之趨勢(shì)。任何一個(gè)國(guó)家為了維持國(guó)家穩(wěn)定，就必須提供人民生存之照顧。國(guó)家惟有提供生存照顧，確保國(guó)民的生存基礎(chǔ)，方可免于傾覆之命運(yùn)”[13]。福斯多夫在指出“生存照顧”重要性基礎(chǔ)上，又對(duì)生存照顧的責(zé)任承擔(dān)主體變遷予以分析，指出“生存照顧的發(fā)展系由‘個(gè)人負(fù)責(zé)’進(jìn)而轉(zhuǎn)為‘集體負(fù)責(zé)’，最后轉(zhuǎn)入‘政治負(fù)責(zé)’之中”[13]。至此，生存照顧的責(zé)任徹底要由行政主體來(lái)承擔(dān)，并且是由作為公權(quán)力的行使者的行政主體來(lái)履行對(duì)公眾的照顧之責(zé)。正如毛雷爾教授所指出的，“通過生存照顧的概念，福斯多夫?qū)⑻峁槿藗兩钏匾臈l件和給付確定為行政的任務(wù)。”[18]行政主體所施的“生存照顧”與具體個(gè)人的實(shí)際情況密切關(guān)聯(lián)，具體問題具體分析和解決，即該照顧對(duì)該個(gè)人具有不可或缺性。非有此種照顧存在，該個(gè)人則無(wú)法有尊嚴(yán)地生存。行政主體有義務(wù)保障公民有尊嚴(yán)地生活，為之提供幫助與照顧，從而體現(xiàn)行政行為的人文主義情懷和人性化色彩④。

　　五、惠民理念體現(xiàn)公民權(quán)理論在中國(guó)的興起

　　公民權(quán)理論提倡再度復(fù)興的、更為積極的和更多參與的公民權(quán)[19]。前述關(guān)于公共服務(wù)理論是從行政主體的角度，或者說是從政府的角度確證行政惠民的正當(dāng)性，尋求理論的支撐。然而，行政惠民理念之所以不同于福利國(guó)家觀念的關(guān)鍵就在于它不僅強(qiáng)調(diào)行政主體對(duì)公民予以“生存照顧”的責(zé)任，而且強(qiáng)調(diào)在這個(gè)過程中的公民權(quán)與公民參與。因?yàn)槿绻皇沁@樣，很可能導(dǎo)致行政主體的專斷。正如弗里德利�！ゑT·哈耶克在對(duì)福利國(guó)家對(duì)個(gè)人自由可能構(gòu)成的威脅與侵犯時(shí)說：“福利國(guó)家便成了一個(gè)家庭式國(guó)家(a household state)，在這種國(guó)家中，家長(zhǎng)控制著社會(huì)的大多數(shù)收入，他根據(jù)他所認(rèn)為的社會(huì)成員需求或應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M足的需求的數(shù)量和品種來(lái)分配這些財(cái)富。”[20]但是這只是行政主體的一廂情愿，盡管其行為的出發(fā)點(diǎn)是為人民提供服務(wù)和給予幫助，但是，“對(duì)人民的福利采取這樣一種行政管理的方式，將不可避免地使有關(guān)管理機(jī)構(gòu)成為一種一意孤行且無(wú)從控制的機(jī)構(gòu)；面對(duì)這樣的機(jī)構(gòu)，個(gè)人既是無(wú)能為力的，亦是孤立無(wú)援的”[20]。所以，如果單純以公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)行政主體對(duì)公民的服務(wù)或者是照顧責(zé)任，難免陷入福利國(guó)家的泥潭。所幸，現(xiàn)在我們已經(jīng)注意到這一問題，并隨著權(quán)利本位觀念的日益深入人心，公民權(quán)得到了重視，并注重對(duì)公民意識(shí)的培養(yǎng)。使公民能夠更理性地參與到國(guó)家和社會(huì)的管理活動(dòng)中來(lái)，從而在公共事務(wù)方面積極有效發(fā)揮作用。

　　公民權(quán)理論明確公民參與行政的正當(dāng)性。在公民權(quán)理論發(fā)展的譜系中，最初將公民權(quán)的范圍限定于政治權(quán)利，這種將公民權(quán)利理解為政治權(quán)利是與早期的政治與行政不分的思想傳統(tǒng)一脈相承的，而且即使當(dāng)行政從政治中分離出來(lái)之后，關(guān)于公民權(quán)利的范圍問題也仍然沒有引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的足夠重視，從而使得公民權(quán)利仍屬于一種政治權(quán)利。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)主體利益的多元化以及新出現(xiàn)的環(huán)境、能源等問題使公民對(duì)國(guó)家提出越來(lái)越多的關(guān)于生存方面的需求，如果將公民權(quán)利仍然只限于解釋為政治權(quán)利的話，這種解釋定會(huì)因?yàn)椴痪哂鞋F(xiàn)實(shí)回應(yīng)性而倍遭質(zhì)疑。于是再度出現(xiàn)民主公民權(quán)的理論。這些理論不僅把公民權(quán)視為一種合法身份，更指出公民權(quán)涉及的是一些與一個(gè)人在某一政治共同體中成員資格的特性有關(guān)的更加一般的問題……公民權(quán)涉及的則是個(gè)人影響該政治系統(tǒng)的能力；它意味著對(duì)政治生活的積極參與[19]。而且，在這一階段，關(guān)于公民權(quán)理論更重要的發(fā)展在于將公民權(quán)包含的內(nèi)容予以擴(kuò)展�！袄�，有人可能會(huì)認(rèn)為，政府存在的首要目的就是要增進(jìn)社區(qū)以及社區(qū)內(nèi)部個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益”[19]。由此可見，公民權(quán)內(nèi)容不再限于對(duì)政治事務(wù)的參與，已經(jīng)滲透到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，滲透到行政事務(wù)中。最近出版的兩本書《政府屬于我們》(King and Stivers 1998)和《公民治理》(Box 1998)集中探討了公共行政官員怎樣才可能會(huì)促進(jìn)創(chuàng)立一種更加以公民為中心的政府。與這種觀點(diǎn)相一致，金和斯蒂弗斯斷言，行政官員應(yīng)該把公民視為公民(而不是把公民僅僅視為投票人、當(dāng)事人或“顧客”)，應(yīng)該分享權(quán)威和減少控制，并且應(yīng)該相信合作的功效[19]。這樣，公民權(quán)理論徹底認(rèn)可了公民對(duì)行政事務(wù)的參與權(quán)，公民不再單純是一個(gè)符號(hào)、一種象征，而是通過對(duì)政治生活和行政事務(wù)的參與來(lái)體現(xiàn)和享有公民權(quán)利。而且美國(guó)已經(jīng)在將公民參與行政納入法治化軌道方面領(lǐng)先一步，1990年，美國(guó)的《協(xié)商制定規(guī)則法》(Negotiated Rulemaking Act)被設(shè)計(jì)用于使輕罪影響的當(dāng)事人能參加到政策制定程序的啟動(dòng)計(jì)劃階段中——這比公布被提議規(guī)則的通告程序還要早。人們希望當(dāng)事人自身和來(lái)自行政機(jī)關(guān)的代表就被提議的規(guī)則達(dá)成一致意見，并將之提交給行政決定是否接受、修正或拒絕。如果該一致意見被行政機(jī)關(guān)接受了，就會(huì)成為被提議的法令的基礎(chǔ)，而被提議的法令將被公布以供評(píng)論[21]�？梢哉f，公民權(quán)理論從公民參與的角度提供了行政惠民理念正當(dāng)性的另一個(gè)理論支點(diǎn)。

　　就行政事務(wù)而言，公民不再單純是投票人，而要參與決策的過程；公民不再單純是當(dāng)事人，而要成為具有話語(yǔ)權(quán)的合作一方，行政主體與相對(duì)方在法律的框架內(nèi)，協(xié)商一致共同作為，達(dá)致行政目的，如行政相對(duì)方接受行政指導(dǎo)、協(xié)助行政執(zhí)法、簽訂并履行行政合同等，這樣行政相對(duì)方在與行政主體的行為互動(dòng)中就能夠體現(xiàn)其自身的意志、利益和自由，并能夠發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，不再是單純的接受者和依賴者；公民不再是“顧客”⑤，而是“所有者或主人”，是享有公民權(quán)利和參與機(jī)會(huì)的公民，是在一個(gè)更廣大社區(qū)環(huán)境中權(quán)利的享有者和責(zé)任的承擔(dān)者，而不是只關(guān)注個(gè)人短期利益的“顧客”。法國(guó)革命家羅伯斯庇爾也曾認(rèn)可公民接受給惠的權(quán)利和政府提供服務(wù)的責(zé)任，他說：“人民是主權(quán)者，政府是人民的創(chuàng)造物和所有物，社會(huì)服務(wù)人員是人民的公仆�！盵22]這種公民權(quán)利理論的勃興，為公民參與行政事務(wù)提供了正當(dāng)性依據(jù)，行政過程的雙方互動(dòng)成為一種基本要求，行政主體的服務(wù)和給惠行為以公民的意見表達(dá)為前提、以公民的現(xiàn)實(shí)需要為核心，以公民的參與為必經(jīng)程序。從而為政府的公共服務(wù)職責(zé)劃定了基本準(zhǔn)則，即公民的參與和公民的需求�，F(xiàn)代的公民權(quán)理論為行政惠民理念提供了理論上的支撐。

　　行政惠民理念體現(xiàn)行政主體對(duì)行政相對(duì)方的關(guān)心與照顧，并真正實(shí)現(xiàn)了二者之間的和諧，滿足了和諧社會(huì)的要求。和諧社會(huì)就是民主的社會(huì)、法治的社會(huì)和有秩序的社會(huì)。在這樣一個(gè)社會(huì)中，每一個(gè)人的正當(dāng)和合法的利益都能夠受到尊重和保障，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的保障和促進(jìn)公民權(quán)益的責(zé)任，而所有公民則能夠共享社會(huì)進(jìn)步的成果、共享社會(huì)和諧。這是一個(gè)共享與共建的社會(huì)，而且正是通過共享與共建的良性互動(dòng)過程才得以體現(xiàn)民意、滿足民需。當(dāng)下，我們構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)及實(shí)踐創(chuàng)造了一個(gè)良好的社會(huì)氛圍，在這一目標(biāo)背景下，以社會(huì)和諧為核心實(shí)施的各種諸如緩和社會(huì)沖突與矛盾、推行民主觀念和制度、強(qiáng)調(diào)行政主體給惠于民等行為，均是行政惠民理念的體現(xiàn)。也正是行政惠民理念與和諧社會(huì)目標(biāo)之間的這種相融互促關(guān)系，在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，惠民必然成為行政法的新理念。

　　注釋：

　�、賲⒁姉罱饩盗姓撐模骸墩撔姓ɡ砟畹乃茉臁罚d《法學(xué)評(píng)論》2003年第1期；《契約理念引入行政法的背景分析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2003年第3期；《契約文化的變遷及其啟示(上)》，載《法學(xué)評(píng)論》2004年第6期；《契約文化的變遷及其啟示(下)》，載《法學(xué)評(píng)論》2005年第1期；《行政法的義務(wù)、責(zé)任之理念與制度創(chuàng)新》，載《法商研究》2006年第3期。

　�、陉P(guān)于人性特點(diǎn)及弱點(diǎn)的爭(zhēng)論源于人性的善惡這一古老命題。但是即使“人性善”與“人性惡”的觀點(diǎn)截然對(duì)立，多數(shù)學(xué)者通常還是認(rèn)可人性的善惡兼具，不過在不同時(shí)期所體現(xiàn)的善惡面不同而已。正如楊敬年教授所論證的，就中國(guó)的情況而言，即使是主張人性“善”的孟子，也清醒地認(rèn)識(shí)到人性有“惡”的一面；即使是力倡人性“惡”的荀子，也并不諱言人性的“善”的表現(xiàn)。但是基于人的生存本能和社會(huì)資源的稀缺性，造就了人的逐利特點(diǎn)，然如果對(duì)此控制不慎，可能就會(huì)轉(zhuǎn)化為人性的弱點(diǎn)。參見楊敬年：《人性談》，天津：南開大學(xué)出版社，1998年版第82-84、95-96頁(yè)。

　�、鄹＠麌�(guó)家的概念及實(shí)踐源于20世紀(jì)初的歐洲。托馬斯·潘恩在他的《人權(quán)論》中指出，福利國(guó)家的出現(xiàn)可以追溯到1911年《國(guó)家保險(xiǎn)法》。從那刻起，政府?dāng)U大行政權(quán)的范圍，國(guó)家承擔(dān)大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，為人民提供福利，在一定程度上緩解了經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)社會(huì)的沖擊，但是隨著國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，越來(lái)越多的人擔(dān)心在福利國(guó)家的名義下，國(guó)家權(quán)力會(huì)侵犯公民權(quán)利和自由。哈耶克基于對(duì)自由的珍視而極力反對(duì)福利國(guó)家，他認(rèn)為福利國(guó)家對(duì)個(gè)人自由可能構(gòu)成威脅與侵犯：“福利國(guó)家便成了一個(gè)家庭式國(guó)家，在這種國(guó)家中，家長(zhǎng)控制著社會(huì)的大多數(shù)收入……”。在福利國(guó)家理念中，國(guó)家以管理的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)人民福利的保障，存在國(guó)家權(quán)力無(wú)從控制的巨大危險(xiǎn)。

　�、�20世紀(jì)70年代以后，在公共行政及行政法學(xué)界有兩大理論比較熱門，即“新公共管理理論”和“新公共服務(wù)理論”。對(duì)行政惠民的理念也具有啟發(fā)意義。新公共管理是從管理學(xué)的角度推崇私營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理技術(shù)，認(rèn)為政府要掌舵，不要?jiǎng)潣⒐褚暈椤邦櫩汀�，�?qiáng)調(diào)績(jī)效；新公共服務(wù)理論是在公務(wù)服務(wù)理論基礎(chǔ)上產(chǎn)生，主張政府不要掌舵，要服務(wù)；強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的公民，而非顧客；重視人，而非只重視生產(chǎn)率。可以說，新公共服務(wù)理論應(yīng)是對(duì)新公共管理理論的一種揚(yáng)棄，“它試圖在承認(rèn)新公共管理理論對(duì)于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價(jià)值并擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上，提出和建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新理論。”具體參見珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年版，第10-25頁(yè)。

　�、荨邦櫩汀币辉~是在西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的對(duì)公民的一種新的稱謂。在這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)中，通過把政府服務(wù)的接受者視為顧客，而把這種顧客至上的理念帶進(jìn)政府改造之中。這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)是在20世紀(jì)最后的20余年，為迎接全球化、信息化、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn)以及擺脫財(cái)政困境和提高政府效率，西方各國(guó)相繼掀起的政府改革的熱潮，使得公共行政模式向“管理主義”或“新公共管理”模式轉(zhuǎn)變。如澳大利亞學(xué)者休斯在其1998年出版的《公共管理導(dǎo)論》一書中所說：20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門的管理方式已發(fā)生了變化，以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政管理模式正在轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的新公共管理模式。參見陳瑞明：《政府再造——西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”述評(píng)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年版。

作者介紹：葛自丹(1972-)，女，滿族，遼寧沈陽(yáng)人，廣州大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：行政法與行政訴訟法學(xué)，廣東 廣州 510006

中圖分類號(hào)：DF391.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-3933(2011)04-0095-10當(dāng)代中國(guó)對(duì)行政法理念的研究一直是和行政法理論基礎(chǔ)的研究伴生而并行，不同的時(shí)代背景下產(chǎn)生不同的行政法基本理論，也就有了不同的行政法理念，行政法的理念應(yīng)當(dāng)…

中圖分類號(hào)：DF391.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-3933(2011)04-0095-10當(dāng)代中國(guó)對(duì)行政法理念的研究一直是和行政法理論基礎(chǔ)的研究伴生而并行，不同的時(shí)代背景下產(chǎn)生不同的行政法基本理論，也就有了不同的行政法理念，行政法的理念應(yīng)當(dāng)…

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