本文關(guān)鍵詞：論行政法的惠民理念，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論行政法的惠民理念

內(nèi)容提要：行政法的理念隨著對(duì)行政法基本理論研究的深入而變化。在當(dāng)下中國(guó)轉(zhuǎn)型及構(gòu)建和諧社會(huì)的大背景下，要求政府履行對(duì)公民“生存照顧”責(zé)任的呼聲日益高漲，與此相應(yīng)，行政主體的服務(wù)性日益突出，并成為行政法的基本理念。提出行政法的新理念——行政惠民理念。平衡論、公共服務(wù)理論、公民權(quán)理論成為行政惠民理念生成的理論基礎(chǔ)。

關(guān) 鍵 詞：；；

最少的干涉；有的認(rèn)為行政法的理念是平等，指出“平等觀念是行政法的新境界”，主張行政主體與相對(duì)方之間的平等和行政主體平等對(duì)待相對(duì)方，平等應(yīng)當(dāng)成為行政法的基本理念，貫穿于行政法的各個(gè)領(lǐng)域。這種平等“具體體現(xiàn)為行政主體與行政相對(duì)人在人格、地位、法律適用以及權(quán)利義務(wù)分配方面的平等”；有的認(rèn)為行政法的理念是契約。關(guān)于行政法的契約理念系楊解君教授所主張，認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，契約精神所具有的平等協(xié)商性是行政民主化的最佳路徑。行政法中確立契約理念，在行政關(guān)系的調(diào)整上借助契約精神，在行政管理中應(yīng)用契約手段。在2002年到2006年間，楊解君教授發(fā)表了多篇文章表達(dá)其契約理念作為行政法理念的思想①。
    至此，在行政法的各種新興理念中，各種觀點(diǎn)雖然尚未達(dá)成共識(shí)，存在著平等理念、合作理念、契約理念等。但是各種觀點(diǎn)盡管表述不盡一致，核心思想基本相同，可以將之概括為平等合作理念。筆者認(rèn)為，不能否認(rèn)平等合作理念相對(duì)于管理、控制理念的優(yōu)越性，平等合作理念提升了相對(duì)方在行政法律關(guān)系中的地位，為行政主體與相對(duì)方提供了一種理想化的關(guān)系模式，希冀借用民事領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)平等協(xié)商或者契約理念以實(shí)現(xiàn)行政的民主化。行政民主化確是我們的目的之一，但行政民主化并非能夠以這種簡(jiǎn)單的方式達(dá)致。因?yàn)樾姓黧w基于行政職權(quán)而不可回避的擁有比相對(duì)方更多的權(quán)利或者稱為資源，在實(shí)現(xiàn)行政民主化的過(guò)程中，就不再單純是行政主體與相對(duì)方的平等協(xié)商或者契約精神的注入，更重要的恐怕是要求行政主體為相對(duì)方提供更廣泛的途徑以實(shí)現(xiàn)民主。而且行政法系公法，無(wú)論是其調(diào)整對(duì)象還是調(diào)整手段與私法均存在差異，平等與合作雖確系當(dāng)代民主行政所追求的目標(biāo)，但卻不能涵蓋行政法中的所有內(nèi)容，也不能突出行政法的特點(diǎn)。民主再發(fā)達(dá)，也不可能把作為公法的行政法之理念與私法理念等同，行政法的理念還是應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)自身的特性。我們?cè)?sPAN lang=EN-US>1995年曾撰文提出行政法的服務(wù)和保權(quán)觀念，指出在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，行政法的觀念更新乃大勢(shì)所趨。服務(wù)和保權(quán)觀念的主要觀點(diǎn)包括：“從以管理為目的到以服務(wù)為宗旨”、“從注重權(quán)利行使到注重權(quán)利保障”、“從依靠命令到依靠協(xié)商”、“從強(qiáng)調(diào)實(shí)體法到強(qiáng)調(diào)程序法”。這種觀點(diǎn)是我國(guó)較早提出并倡導(dǎo)行政法的服務(wù)觀念，雖然當(dāng)時(shí)沒(méi)有明確指出并強(qiáng)調(diào)將服務(wù)作為行政法的基本理念，但是從行政法觀念重構(gòu)的整體內(nèi)容來(lái)看，強(qiáng)調(diào)了行政主體的服務(wù)性和行政主體對(duì)相對(duì)方權(quán)利的保障性。與本文所要闡述的行政惠民理念的內(nèi)核一致。但是這種行政法的服務(wù)觀念之內(nèi)涵卻不及行政惠民理念的內(nèi)涵豐厚：提供服務(wù)是一種消極的給付，內(nèi)容單一而刻板，而行政惠民是一種積極的給付，內(nèi)容豐富而靈活；提供服務(wù)僅體現(xiàn)了行政主體單方，而行政惠民卻體現(xiàn)了行政主體與相對(duì)方雙方；提供服務(wù)不能充分體現(xiàn)行政惠民理念中所強(qiáng)調(diào)的以人為本、不能充分體現(xiàn)行政主體所承擔(dān)的對(duì)相對(duì)方的“生存照顧”之責(zé)、不能充分體現(xiàn)行政主體為相對(duì)方的排憂解困。所以，行政惠民理念相對(duì)其他行政法理念而言，與構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)更加契合，惠民理念更能突出在政府與相對(duì)方的關(guān)系中的民本，更能順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流而當(dāng)然成為行政法的基本理念。
    二、行政惠民理念的提出
    行政惠民理念是在平衡行政法的基礎(chǔ)上對(duì)平衡行政法內(nèi)容的一種補(bǔ)正或者是充實(shí)�；菝裥姓ㄒ云胶庑姓ǖ暮诵膬r(jià)值和內(nèi)容——兼顧——為基準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)行政法的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方的核心地位，強(qiáng)調(diào)行政主體的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方權(quán)利的本源性。強(qiáng)調(diào)在行政權(quán)力優(yōu)越于相對(duì)方權(quán)利的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)雙方權(quán)力(利)平衡的方式——行政惠民。
    關(guān)于行政“惠”民并非筆者獨(dú)創(chuàng)，而是來(lái)源于最近幾年我國(guó)在解決民生問(wèn)題過(guò)程中的一系列政策及實(shí)踐。近年來(lái)，在中共中央所發(fā)布的文件以及領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，都透露出當(dāng)下中國(guó)政府“惠及民眾”的目標(biāo)。比如2004年3月中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席胡錦濤強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持以人為本，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，切實(shí)保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民”；在此后的一系列會(huì)議講話和規(guī)范性文件中，均無(wú)數(shù)次提及“惠及民眾”的字眼。鑒于此，筆者在行政法領(lǐng)域內(nèi)研究惠民理念的生成及其實(shí)現(xiàn)路徑，使用了行政惠民的提法。這是“行政惠民”這一語(yǔ)詞的形式上的來(lái)源。
    “行政惠民”理念的提出則來(lái)源于對(duì)行政權(quán)力與相對(duì)方權(quán)利之間深層次關(guān)系的再認(rèn)識(shí)。行政權(quán)力與行政相對(duì)方權(quán)利之間的關(guān)系，是權(quán)力與權(quán)利關(guān)系在行政法領(lǐng)域內(nèi)的集中展現(xiàn)，亦構(gòu)成行政法中的一對(duì)核心矛盾，其他問(wèn)題均圍繞它展開(kāi)。行政法制內(nèi)容，主要圍繞行政權(quán)與行政相對(duì)方權(quán)利的分配、界限，以及互相監(jiān)督制約、激勵(lì)促進(jìn)而展開(kāi)。行政主體與行政相對(duì)方各自對(duì)行政法上義務(wù)、責(zé)任的承擔(dān)，也可歸結(jié)決定于權(quán)力與權(quán)利的配制情況。行政權(quán)力與行政相對(duì)方權(quán)利既不能脫離傳統(tǒng)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的基本模式，又因行政領(lǐng)域內(nèi)的特殊運(yùn)作規(guī)則而略有不同。因?yàn)楝F(xiàn)代行政權(quán)，作為國(guó)家主權(quán)的構(gòu)成部分，其對(duì)相對(duì)方權(quán)利的支配作用是毋庸置疑的，行政權(quán)的地位和特點(diǎn)也決定了它能夠直接影響公民個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，使之享有利益或承受負(fù)擔(dān)，國(guó)家也正是多半通過(guò)行政權(quán)力得以影響公民個(gè)人的利益與負(fù)擔(dān)，行政權(quán)的這種能動(dòng)性與支配性的特點(diǎn)使行政權(quán)力的行使具有雙重作用，一方面，行政權(quán)力能夠維持社會(huì)秩序、保護(hù)相對(duì)方權(quán)利并能夠運(yùn)用各種途徑和手段提供公共服務(wù)以增進(jìn)公共利益和福利，這種積極作用是當(dāng)下社會(huì)不能否認(rèn)的，從這個(gè)層面上講，行政權(quán)力不可以削減和忽視；另一方面，行政權(quán)力的擴(kuò)張本性也會(huì)導(dǎo)致它的濫用，尤其是行政權(quán)力的行使主體——人——有著難以克服的人類(lèi)共通之弱點(diǎn)②，行政權(quán)力行使的失誤或權(quán)力的故意濫用在實(shí)踐中都在所難免。從這個(gè)層面上講，對(duì)行政權(quán)力的控制和監(jiān)督不可或缺；權(quán)利是行政權(quán)力的本源和前提，行政權(quán)力來(lái)自于權(quán)利，那么以法律確認(rèn)相對(duì)方的權(quán)利并以包括行政手段在內(nèi)的所有可能方式保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)就是一種邏輯的必然，而且隨著社會(huì)文明程度和法治進(jìn)程的加深，對(duì)權(quán)利的規(guī)定會(huì)更加細(xì)化，對(duì)權(quán)利的保障也會(huì)更加周全，甚至可以說(shuō)，對(duì)權(quán)利的保護(hù)和為相對(duì)方提供服務(wù)是行政權(quán)力存在的唯一理由和目的。政府的全部職責(zé)就在于使人們獲得更大的安全與幸福。這也是國(guó)家權(quán)力存在的理由，國(guó)家權(quán)力存在的合理性就在于為人民謀幸福。“公民之所以聽(tīng)從法律、公共意志和最高權(quán)力，只是希望這樣做比按他們個(gè)人的企圖和幻想去做能夠使他們更可靠地獲得長(zhǎng)久的幸福。”
    德國(guó)著名行政法學(xué)家福斯多夫則指出，行政行為的實(shí)質(zhì)是對(duì)個(gè)人給予“生存照顧”，行政應(yīng)該提供照顧國(guó)民生存之服務(wù)。另一名德國(guó)行政法學(xué)家巴杜拉對(duì)福斯多夫的理論進(jìn)行解釋、分析和概括后指出，生存照顧的概念已擴(kuò)張至所有直接由行政提供給個(gè)人利益之服務(wù)，使行政能夠符合社會(huì)法治國(guó)家原則而滿足民生所需。現(xiàn)代“行政法使行政與個(gè)人或團(tuán)體產(chǎn)生了一種‘指導(dǎo)與服務(wù)性’的法律關(guān)系，來(lái)保障個(gè)人的福祉。依社會(huì)法治國(guó)的理念，行政必須提供滿足個(gè)人生活所需的‘引導(dǎo)’及‘服務(wù)’行為”。至此，行政權(quán)力服務(wù)于權(quán)利、行政主體為相對(duì)方提供幫助和照顧的觀念已經(jīng)被廣泛接受和認(rèn)可。當(dāng)然，同樣不可否認(rèn)的是，行政相對(duì)方在行使權(quán)利的過(guò)程中與其他平等主體也可能會(huì)存在沖突，因?yàn)樽鳛槔硇越?jīng)濟(jì)人的個(gè)體在行使自己權(quán)利的時(shí)候可能會(huì)在追求自身利益最大化的過(guò)程中危及公共利益或他人合法權(quán)益，這種情況對(duì)于處在平等地位的權(quán)利自身是無(wú)法解決的，此時(shí)需要包括行政權(quán)力在內(nèi)的公權(quán)力予以協(xié)調(diào)解決，甚至采取包括法律范圍內(nèi)的強(qiáng)制性手段去恢復(fù)社會(huì)秩序，以維持社會(huì)和諧，并最終為相對(duì)方權(quán)利提供一種平等保護(hù)。這種情形雖然從表面上看是行政主體在行使管理權(quán)力來(lái)維續(xù)社會(huì)秩序，但是在權(quán)力解決權(quán)利沖突的過(guò)程中也達(dá)致了保護(hù)和促進(jìn)權(quán)利的目的。由此可見(jiàn)，即使單純就行政主體的管理行為而言，我們也同樣不能否認(rèn)行政權(quán)力服務(wù)權(quán)利、行政主體給惠相對(duì)方的觀念之指導(dǎo)性意義。也正是從這個(gè)角度來(lái)講，平等協(xié)商或者契約理念在行政法中不能一以貫之，也不能成為行政法的基本理念。而惠民理念能夠從各種角度恰切界定和表述行政主體與相對(duì)方的關(guān)系。
    世界范圍內(nèi)的公共行政改革在全球化背景下對(duì)我國(guó)行政法理念及制度均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在公共行政與公共管理領(lǐng)域內(nèi)異軍突起的新公共服務(wù)理論和公民權(quán)理論也成為行政惠民理念生成的智識(shí)源泉并構(gòu)成了行政惠民理念的理論基礎(chǔ)。公共服務(wù)理論確認(rèn)了行政主體對(duì)于相對(duì)方提供服務(wù)和給予照顧的觀念，為行政主體給惠于民的行為提供了正當(dāng)性依據(jù)，即此為行政主體職責(zé)之所在；公民權(quán)理論的再度興起也為公民權(quán)利外延的擴(kuò)大提供了理論支撐，即公民權(quán)由一種資格的享有到政治參與權(quán)，再到行政參與權(quán)。公民權(quán)理論在某種意義上講是起矯正意義的，從另一個(gè)角度為行政惠民理念提供了理論基礎(chǔ)，即強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利在于對(duì)行政過(guò)程的參與，保證行政主體的惠民行為之雙方互動(dòng)性，從而避免走“福利國(guó)家”③的老路。
    所以，我們認(rèn)為，行政惠民理念的生成可以歸結(jié)為三個(gè)層次的理論依據(jù)：首先，行政法的平衡理論將行政相對(duì)方的權(quán)利納入到人們的視野，從此，行政主體的權(quán)力不再是行政法關(guān)注的唯一對(duì)象，從而使相對(duì)方權(quán)利獲得尊重和保護(hù)；而且平衡論所主張的以行政權(quán)與相對(duì)方權(quán)利關(guān)系為視角重構(gòu)行政法的理論體系、強(qiáng)調(diào)非強(qiáng)制性行政手段的運(yùn)用、激勵(lì)行政主體積極行政和相對(duì)方積極參與行政的觀點(diǎn)均為行政惠民理念的生成提供了理論淵源及依據(jù)。其次，公共服務(wù)理論證成了行政主體對(duì)于公民所具有的提供服務(wù)和給予照顧的責(zé)任；最后，公民權(quán)理論為公民參與行政，從而使得行政行為過(guò)程成為一種雙方互動(dòng)的過(guò)程提供了正當(dāng)性依據(jù)。
    三、行政惠民理念是平衡理論的新發(fā)展
    平衡理論為建立行政主體與相對(duì)方的良性互動(dòng)平臺(tái)提供理論支持，照應(yīng)了和諧社會(huì)對(duì)行政行為模式的要求，即多以非強(qiáng)制性行政行為和諧地達(dá)致行政目標(biāo)。同時(shí)，在和諧社會(huì)的背景下，也為平衡理論注入了新的內(nèi)容，即行政主體尊重、保護(hù)和增進(jìn)相對(duì)方的權(quán)利是對(duì)平衡的一種新的解讀，是和諧背景下的新的結(jié)構(gòu)性均衡�？梢哉f(shuō)，行政惠民理念是在行政法平衡理論的基礎(chǔ)上對(duì)平衡行政法內(nèi)容的一種補(bǔ)正或者是充實(shí)，是構(gòu)建和諧社會(huì)背景下行政法平衡理論中的一個(gè)新理念�；菝裥姓ㄒ云胶庑姓ǖ暮诵膬r(jià)值和內(nèi)容——兼顧——為基準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方的核心地位，強(qiáng)調(diào)行政主體的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方權(quán)利的本源性和行政主體權(quán)力的派生性。主張?jiān)谛姓䴔?quán)力優(yōu)越于相對(duì)方權(quán)利的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下，行政惠民的理念助成雙方權(quán)力(利)的均衡。行政法的惠民理念與管理和控權(quán)理念中以行政主體為出發(fā)點(diǎn)均截然不同，它秉承平衡行政法的基本理論——在公共利益與個(gè)人利益之間尋找平衡點(diǎn)、在公權(quán)力與私權(quán)利之間尋找平衡點(diǎn)——并在此基礎(chǔ)上另辟蹊徑，以行政相對(duì)方及其權(quán)利作為行政法律制度的出發(fā)點(diǎn)，由此來(lái)實(shí)現(xiàn)行政主體與相對(duì)方權(quán)益的事實(shí)上的平衡。因?yàn)闄?quán)利作為權(quán)力的本源有理由在法律上占據(jù)更優(yōu)越的地位，權(quán)利與權(quán)力相比在事實(shí)上的弱勢(shì)也為在法律上對(duì)權(quán)利給予特別保護(hù)提供了合理性。所以，在惠民行政法中，以行政相對(duì)方及其權(quán)利為核心，以行政主體提供服務(wù)和給惠于民為目的，將行政相對(duì)方作為制度安排的起點(diǎn)，行政主體完全圍繞如何為相對(duì)方提供服務(wù)和照顧這一核心問(wèn)題來(lái)實(shí)施行政行為，行使行政權(quán)力。行政相對(duì)方的權(quán)益成為行政法的立足點(diǎn)。
    行政惠民理念的價(jià)值取向在于保護(hù)私權(quán)并為之提供服務(wù)。行政法作為調(diào)整行政主體與相對(duì)方關(guān)系的法律，其價(jià)值訴求可能是包括多種價(jià)值的一個(gè)復(fù)合體系。而且不同的主體從不同的角度對(duì)其價(jià)值的認(rèn)識(shí)也可能存在明顯的差異，但是在其眾多的價(jià)值訴求中，不同的行政法理念指導(dǎo)下的行政模式總會(huì)選擇與自身相適應(yīng)的一個(gè)核心價(jià)值作為自己的首要價(jià)值取向。
    在管理行政法中，行政法的價(jià)值定位在行政秩序的維護(hù)方面，即通過(guò)對(duì)行政主體的授權(quán)來(lái)保障其管理職能的實(shí)現(xiàn)，從而達(dá)致統(tǒng)治階級(jí)預(yù)期的社會(huì)秩序，管理行政法的價(jià)值偏好在于秩序；在控權(quán)行政法中，行政法的價(jià)值定位于對(duì)行政主體行使權(quán)力的控制方面，通過(guò)嚴(yán)格控制行政權(quán)力，使之恪守“無(wú)法律即無(wú)行政”的基本原則，盡量限縮行政權(quán)作用的范圍，實(shí)施消極行政，并以此來(lái)保障相對(duì)方的自由和權(quán)利不受公權(quán)的侵犯，控權(quán)論認(rèn)為“行政法的最初目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使，防止政府濫用權(quán)力，以保護(hù)公民”。所以，控權(quán)行政法的價(jià)值偏好在于自由；在平衡行政法中，行政法的價(jià)值定位于兼顧秩序與自由，試圖在秩序與自由中間尋找一個(gè)支點(diǎn)，平衡二者的矛盾，以期能夠兼顧維護(hù)行政秩序和捍衛(wèi)公民自由兩種價(jià)值；惠民行政法是在平衡行政法的框架內(nèi)，將行政法的價(jià)值定位于保護(hù)私權(quán)并為之提供服務(wù)�；菝裥姓ǖ倪@種價(jià)值取向并非將行政秩序完全排除在行政法的價(jià)值序列之外，如前所述，行政法的價(jià)值是一個(gè)復(fù)合體，行政秩序當(dāng)然屬于行政法的價(jià)值訴求之一，即便是在惠民行政法中也是如此。只是在這諸多行政法的價(jià)值中，由于其所主張的相對(duì)方權(quán)利核心地位及行政主體的服務(wù)角色決定了惠民行政法中的行政法價(jià)值偏好在于私權(quán)利的保護(hù)以及行政主體為相對(duì)方提供服務(wù)這個(gè)維度。強(qiáng)調(diào)行政相對(duì)方權(quán)利的保護(hù)和行政主體的服務(wù)角色也是惠民行政法基本特征和核心內(nèi)容。
    四、惠民理念是公共服務(wù)理論在中國(guó)的實(shí)踐
    公共服務(wù)理論的提出，最早可以追溯到法國(guó)波爾多派的代表人，公法學(xué)大師萊昂·狄驥。狄驥認(rèn)為：公共服務(wù)的概念正在逐步取代主權(quán)的概念而成為公法的基礎(chǔ)。在提出公共服務(wù)理論之后，狄驥又給出了公共服務(wù)的一個(gè)基本概念，狄驥認(rèn)為“公共服務(wù)就是指那些政府有義務(wù)實(shí)施的行為”，“對(duì)一項(xiàng)公共服務(wù)可以給出如下定義：任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割、而必須由政府來(lái)加以規(guī)范和控制的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)，只要它具有除非通過(guò)政府干預(yù)，否則便不能得到保障的特征”。
    公共服務(wù)理論確認(rèn)政府的“生存照顧”責(zé)任。為行政惠民理念的生成提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。正值公共服務(wù)理論在法國(guó)興起后，德國(guó)也產(chǎn)生了類(lèi)似理論，稱為服務(wù)行政。服務(wù)行政理論將公共服務(wù)理論向前推進(jìn)一步，明確了政府的“生存照顧”責(zé)任。
    1918年第一次世界大戰(zhàn)后，經(jīng)濟(jì)衰退，民不聊生，社會(huì)動(dòng)蕩。于是，“照顧中下階層民眾”的思潮產(chǎn)生，這種思潮反映在行政法中表現(xiàn)為“服務(wù)行政概念”的提出。在1938年，德國(guó)福斯多夫教授發(fā)表《當(dāng)作服務(wù)主體之行政》一文，闡釋現(xiàn)代行政權(quán)應(yīng)該是：“一個(gè)為照顧公民生活所需，而提供積極服務(wù)、給付行為的主體”，此后，給付行政(或服務(wù)行政)已取代干涉行政，成為行政的主要態(tài)樣。由此，德國(guó)的“服務(wù)行政”理論開(kāi)始發(fā)展。福斯多夫在提出“服務(wù)行政”這一概念之后，又進(jìn)一步指出服務(wù)行政的重要性，指出人的生存權(quán)乃是首位之權(quán)利，在民眾有尊嚴(yán)地生存能夠被滿足之后，才會(huì)提出對(duì)其他人權(quán)的保障要求，也才能為人權(quán)保障的其他方面提供前提條件。因此，福斯多夫說(shuō)，“法治國(guó)家之原則，乃依法律來(lái)治理國(guó)家以及保障人權(quán)。但是在20世紀(jì)，這種情形已有改變。人民總是先求能夠生存，以后才會(huì)要求享有自由、秩序與福祉。國(guó)家因此而負(fù)有廣泛照料人民生存之義務(wù)，并受這種義務(wù)之拘束。此不僅是德國(guó)，也是各國(guó)憲法發(fā)展之趨勢(shì)。任何一個(gè)國(guó)家為了維持國(guó)家穩(wěn)定，就必須提供人民生存之照顧。國(guó)家惟有提供生存照顧，確保國(guó)民的生存基礎(chǔ)，方可免于傾覆之命運(yùn)”。福斯多夫在指出“生存照顧”重要性基礎(chǔ)上，又對(duì)生存照顧的責(zé)任承擔(dān)主體變遷予以分析，指出“生存照顧的發(fā)展系由‘個(gè)人負(fù)責(zé)’進(jìn)而轉(zhuǎn)為‘集體負(fù)責(zé)’，最后轉(zhuǎn)入‘政治負(fù)責(zé)’之中”。至此，生存照顧的責(zé)任徹底要由行政主體來(lái)承擔(dān)，并且是由作為公權(quán)力的行使者的行政主體來(lái)履行對(duì)公眾的照顧之責(zé)。正如毛雷爾教授所指出的，“通過(guò)生存照顧的概念，福斯多夫?qū)⑻峁槿藗兩钏匾臈l件和給付確定為行政的任務(wù)。”行政主體所施的“生存照顧”與具體個(gè)人的實(shí)際情況密切關(guān)聯(lián)，具體問(wèn)題具體分析和解決，即該照顧對(duì)該個(gè)人具有不可或缺性。非有此種照顧存在，該個(gè)人則無(wú)法有尊嚴(yán)地生存。行政主體有義務(wù)保障公民有尊嚴(yán)地生活，為之提供幫助與照顧，從而體現(xiàn)行政行為的人文主義情懷和人性化色彩④。
    五、惠民理念體現(xiàn)公民權(quán)理論在中國(guó)的興起
    公民權(quán)理論提倡再度復(fù)興的、更為積極的和更多參與的公民權(quán)。前述關(guān)于公共服務(wù)理論是從行政主體的角度，或者說(shuō)是從政府的角度確證行政惠民的正當(dāng)性，尋求理論的支撐。然而，行政惠民理念之所以不同于福利國(guó)家觀念的關(guān)鍵就在于它不僅強(qiáng)調(diào)行政主體對(duì)公民予以“生存照顧”的責(zé)任，而且強(qiáng)調(diào)在這個(gè)過(guò)程中的公民權(quán)與公民參與。因?yàn)槿绻皇沁@樣，很可能導(dǎo)致行政主體的專斷。正如弗里德利希·馮·哈耶克在對(duì)福利國(guó)家對(duì)個(gè)人自由可能構(gòu)成的威脅與侵犯時(shí)說(shuō)：“福利國(guó)家便成了一個(gè)家庭式國(guó)家(a household state)，在這種國(guó)家中，家長(zhǎng)控制著社會(huì)的大多數(shù)收入，他根據(jù)他所認(rèn)為的社會(huì)成員需求或應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M足的需求的數(shù)量和品種來(lái)分配這些財(cái)富。”但是這只是行政主體的一廂情愿，盡管其行為的出發(fā)點(diǎn)是為人民提供服務(wù)和給予幫助，但是，“對(duì)人民的福利采取這樣一種行政管理的方式，將不可避免地使有關(guān)管理機(jī)構(gòu)成為一種一意孤行且無(wú)從控制的機(jī)構(gòu)；面對(duì)這樣的機(jī)構(gòu)，個(gè)人既是無(wú)能為力的，亦是孤立無(wú)援的”。所以，如果單純以公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)行政主體對(duì)公民的服務(wù)或者是照顧責(zé)任，難免陷入福利國(guó)家的泥潭。所幸，現(xiàn)在我們已經(jīng)注意到這一問(wèn)題，并隨著權(quán)利本位觀念的日益深入人心，公民權(quán)得到了重視，并注重對(duì)公民意識(shí)的培養(yǎng)。使公民能夠更理性地參與到國(guó)家和社會(huì)的管理活動(dòng)中來(lái)，從而在公共事務(wù)方面積極有效發(fā)揮作用。
    公民權(quán)理論明確公民參與行政的正當(dāng)性。在公民權(quán)理論發(fā)展的譜系中，最初將公民權(quán)的范圍限定于政治權(quán)利，這種將公民權(quán)利理解為政治權(quán)利是與早期的政治與行政不分的思想傳統(tǒng)一脈相承的，而且即使當(dāng)行政從政治中分離出來(lái)之后，關(guān)于公民權(quán)利的范圍問(wèn)題也仍然沒(méi)有引起學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的足夠重視，從而使得公民權(quán)利仍屬于一種政治權(quán)利。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)主體利益的多元化以及新出現(xiàn)的環(huán)境、能源等問(wèn)題使公民對(duì)國(guó)家提出越來(lái)越多的關(guān)于生存方面的需求，如果將公民權(quán)利仍然只限于解釋為政治權(quán)利的話，這種解釋定會(huì)因?yàn)椴痪哂鞋F(xiàn)實(shí)回應(yīng)性而倍遭質(zhì)疑。于是再度出現(xiàn)民主公民權(quán)的理論。這些理論不僅把公民權(quán)視為一種合法身份，更指出公民權(quán)涉及的是一些與一個(gè)人在某一政治共同體中成員資格的特性有關(guān)的更加一般的問(wèn)題……公民權(quán)涉及的則是個(gè)人影響該政治系統(tǒng)的能力；它意味著對(duì)政治生活的積極參與。而且，在這一階段，關(guān)于公民權(quán)理論更重要的發(fā)展在于將公民權(quán)包含的內(nèi)容予以擴(kuò)展。“例如，有人可能會(huì)認(rèn)為，政府存在的首要目的就是要增進(jìn)社區(qū)以及社區(qū)內(nèi)部個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益”。由此可見(jiàn)，公民權(quán)內(nèi)容不再限于對(duì)政治事務(wù)的參與，已經(jīng)滲透到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，滲透到行政事務(wù)中。最近出版的兩本書(shū)《政府屬于我們》(King and Stivers 1998)和《公民治理》(Box 1998)集中探討了公共行政官員怎樣才可能會(huì)促進(jìn)創(chuàng)立一種更加以公民為中心的政府。與這種觀點(diǎn)相一致，金和斯蒂弗斯斷言，行政官員應(yīng)該把公民視為公民(而不是把公民僅僅視為投票人、當(dāng)事人或“顧客”)，應(yīng)該分享權(quán)威和減少控制，并且應(yīng)該相信合作的功效。這樣，公民權(quán)理論徹底認(rèn)可了公民對(duì)行政事務(wù)的參與權(quán)，公民不再單純是一個(gè)符號(hào)、一種象征，而是通過(guò)對(duì)政治生活和行政事務(wù)的參與來(lái)體現(xiàn)和享有公民權(quán)利。而且美國(guó)已經(jīng)在將公民參與行政納入法治化軌道方面領(lǐng)先一步，1990年，美國(guó)的《協(xié)商制定規(guī)則法》(Negotiated Rulemaking Act)被設(shè)計(jì)用于使輕罪影響的當(dāng)事人能參加到政策制定程序的啟動(dòng)計(jì)劃階段中——這比公布被提議規(guī)則的通告程序還要早。人們希望當(dāng)事人自身和來(lái)自行政機(jī)關(guān)的代表就被提議的規(guī)則達(dá)成一致意見(jiàn)，并將之提交給行政決定是否接受、修正或拒絕。如果該一致意見(jiàn)被行政機(jī)關(guān)接受了，就會(huì)成為被提議的法令的基礎(chǔ)，而被提議的法令將被公布以供評(píng)論�？梢哉f(shuō)，公民權(quán)理論從公民參與的角度提供了行政惠民理念正當(dāng)性的另一個(gè)理論支點(diǎn)。
    就行政事務(wù)而言，公民不再單純是投票人，而要參與決策的過(guò)程；公民不再單純是當(dāng)事人，而要成為具有話語(yǔ)權(quán)的合作一方，行政主體與相對(duì)方在法律的框架內(nèi)，協(xié)商一致共同作為，達(dá)致行政目的，如行政相對(duì)方接受行政指導(dǎo)、協(xié)助行政執(zhí)法、簽訂并履行行政合同等，這樣行政相對(duì)方在與行政主體的行為互動(dòng)中就能夠體現(xiàn)其自身的意志、利益和自由，并能夠發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，不再是單純的接受者和依賴者；公民不再是“顧客”⑤，而是“所有者或主人”，是享有公民權(quán)利和參與機(jī)會(huì)的公民，是在一個(gè)更廣大社區(qū)環(huán)境中權(quán)利的享有者和責(zé)任的承擔(dān)者，而不是只關(guān)注個(gè)人短期利益的“顧客”。法國(guó)革命家羅伯斯庇爾也曾認(rèn)可公民接受給惠的權(quán)利和政府提供服務(wù)的責(zé)任，他說(shuō)：“人民是主權(quán)者，政府是人民的創(chuàng)造物和所有物，社會(huì)服務(wù)人員是人民的公仆。”這種公民權(quán)利理論的勃興，為公民參與行政事務(wù)提供了正當(dāng)性依據(jù)，行政過(guò)程的雙方互動(dòng)成為一種基本要求，行政主體的服務(wù)和給惠行為以公民的意見(jiàn)表達(dá)為前提、以公民的現(xiàn)實(shí)需要為核心，以公民的參與為必經(jīng)程序。從而為政府的公共服務(wù)職責(zé)劃定了基本準(zhǔn)則，即公民的參與和公民的需求�，F(xiàn)代的公民權(quán)理論為行政惠民理念提供了理論上的支撐。
    行政惠民理念體現(xiàn)行政主體對(duì)行政相對(duì)方的關(guān)心與照顧，并真正實(shí)現(xiàn)了二者之間的和諧，滿足了和諧社會(huì)的要求。和諧社會(huì)就是民主的社會(huì)、法治的社會(huì)和有秩序的社會(huì)。在這樣一個(gè)社會(huì)中，每一個(gè)人的正當(dāng)和合法的利益都能夠受到尊重和保障，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的保障和促進(jìn)公民權(quán)益的責(zé)任，而所有公民則能夠共享社會(huì)進(jìn)步的成果、共享社會(huì)和諧。這是一個(gè)共享與共建的社會(huì)，而且正是通過(guò)共享與共建的良性互動(dòng)過(guò)程才得以體現(xiàn)民意、滿足民需。當(dāng)下，我們構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)及實(shí)踐創(chuàng)造了一個(gè)良好的社會(huì)氛圍，在這一目標(biāo)背景下，以社會(huì)和諧為核心實(shí)施的各種諸如緩和社會(huì)沖突與矛盾、推行民主觀念和制度、強(qiáng)調(diào)行政主體給惠于民等行為，均是行政惠民理念的體現(xiàn)。也正是行政惠民理念與和諧社會(huì)目標(biāo)之間的這種相融互促關(guān)系，在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，惠民必然成為行政法的新理念。

注釋：
①參見(jiàn)楊解君系列論文：《論行政法理念的塑造》，載《法學(xué)評(píng)論》2003年第1期；《契約理念引入行政法的背景分析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2003年第3期；《契約文化的變遷及其啟示(上)》，載《法學(xué)評(píng)論》2004年第6期；《契約文化的變遷及其啟示(下)》，載《法學(xué)評(píng)論》2005年第1期；《行政法的義務(wù)、責(zé)任之理念與制度創(chuàng)新》，載《法商研究》2006年第3期。
②關(guān)于人性特點(diǎn)及弱點(diǎn)的爭(zhēng)論源于人性的善惡這一古老命題。但是即使“人性善”與“人性惡”的觀點(diǎn)截然對(duì)立，多數(shù)學(xué)者通常還是認(rèn)可人性的善惡兼具，不過(guò)在不同時(shí)期所體現(xiàn)的善惡面不同而已。正如楊敬年教授所論證的，就中國(guó)的情況而言，即使是主張人性“善”的孟子，也清醒地認(rèn)識(shí)到人性有“惡”的一面；即使是力倡人性“惡”的荀子，也并不諱言人性的“善”的表現(xiàn)。但是基于人的生存本能和社會(huì)資源的稀缺性，造就了人的逐利特點(diǎn)，然如果對(duì)此控制不慎，可能就會(huì)轉(zhuǎn)化為人性的弱點(diǎn)。參見(jiàn)楊敬年：《人性談》，天津：南開(kāi)大學(xué)出版社，1998年版第82-84、95-96頁(yè)。
③福利國(guó)家的概念及實(shí)踐源于20世紀(jì)初的歐洲。托馬斯·潘恩在他的《人權(quán)論》中指出，福利國(guó)家的出現(xiàn)可以追溯到1911年《國(guó)家保險(xiǎn)法》。從那刻起，政府?dāng)U大行政權(quán)的范圍，國(guó)家承擔(dān)大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，為人民提供福利，在一定程度上緩解了經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)社會(huì)的沖擊，但是隨著國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張，越來(lái)越多的人擔(dān)心在福利國(guó)家的名義下，國(guó)家權(quán)力會(huì)侵犯公民權(quán)利和自由。哈耶克基于對(duì)自由的珍視而極力反對(duì)福利國(guó)家，他認(rèn)為福利國(guó)家對(duì)個(gè)人自由可能構(gòu)成威脅與侵犯：“福利國(guó)家便成了一個(gè)家庭式國(guó)家，在這種國(guó)家中，家長(zhǎng)控制著社會(huì)的大多數(shù)收入……”。在福利國(guó)家理念中，國(guó)家以管理的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)人民福利的保障，存在國(guó)家權(quán)力無(wú)從控制的巨大危險(xiǎn)。
④20世紀(jì)70年代以后，在公共行政及行政法學(xué)界有兩大理論比較熱門(mén)，即“新公共管理理論”和“新公共服務(wù)理論”。對(duì)行政惠民的理念也具有啟發(fā)意義。新公共管理是從管理學(xué)的角度推崇私營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理技術(shù)，認(rèn)為政府要掌舵，不要?jiǎng)潣�。將公民視�?sPAN lang=EN-US>“顧客”，強(qiáng)調(diào)績(jī)效；新公共服務(wù)理論是在公務(wù)服務(wù)理論基礎(chǔ)上產(chǎn)生，主張政府不要掌舵，要服務(wù)；強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的公民，而非顧客；重視人，而非只重視生產(chǎn)率�？梢哉f(shuō)，新公共服務(wù)理論應(yīng)是對(duì)新公共管理理論的一種揚(yáng)棄，“它試圖在承認(rèn)新公共管理理論對(duì)于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價(jià)值并擯棄新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上，提出和建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新理論。”具體參見(jiàn)珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵》，丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年版，第10-25頁(yè)。
⑤“顧客”一詞是在西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生的對(duì)公民的一種新的稱謂。在這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)中，通過(guò)把政府服務(wù)的接受者視為顧客，而把這種顧客至上的理念帶進(jìn)政府改造之中。這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)是在20世紀(jì)最后的20余年，為迎接全球化、信息化、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn)以及擺脫財(cái)政困境和提高政府效率，西方各國(guó)相繼掀起的政府改革的熱潮，使得公共行政模式向“管理主義”或“新公共管理”模式轉(zhuǎn)變。如澳大利亞學(xué)者休斯在其1998年出版的《公共管理導(dǎo)論》一書(shū)中所說(shuō)：20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門(mén)的管理方式已發(fā)生了變化，以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政管理模式正在轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的新公共管理模式。參見(jiàn)陳瑞明：《政府再造——西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”述評(píng)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年版。

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作者簡(jiǎn)介：葛自丹，廣州大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：行政法與行政訴訟法學(xué)。

載《》2011年4期，第95～104頁(yè)。

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