本文關(guān)鍵詞：論國家安全行政法基本原則，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

第 ２５ 卷 第 １ 期 ２００８ 年 ３ 月

蘇州教育學(xué)院學(xué)報

Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｕｚｈｏｕ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ

Ｖｏｌ．２５ Ｎｏ．１ Ｍａｒ． ２００８

揮大國作用， 繼續(xù)創(chuàng)造條件維護地區(qū)和平穩(wěn)定， 維護 國家利益， 遵循擱置爭議、 共同開發(fā)的原則， 處理國

家間有爭議的領(lǐng)土邊界問題； 在臺灣問題上， 要堅持 和平統(tǒng)一， 但不承諾放棄武力的原則； 在對待周邊熱 點問題以及大國關(guān)系上， 要發(fā)揮大國作用， 致力于維 護地區(qū)和平。第三， 以穩(wěn)定、 發(fā)展、 強大為目標， 加強 與周邊國家的經(jīng)濟合作與政治交流， 加強大國間的 平等互利對話， 從地緣政治出發(fā)， 圍繞西太平洋安全 格局的演變， 積極調(diào)整我國國防戰(zhàn)略， 提高 “制海權(quán)” 與 “制空權(quán)” 的國防安全意識以及海、 空軍事防御能

力， 維護我國東部海疆的安全與穩(wěn)定。 參考文獻：
［１］ 王恩涌， 等．政治地理學(xué)［Ｍ］．北京： 高等教育出版社， １９９８： ２８７－ ２８９． ［２］ 邵 秀 英 ． 大 國 力 量 均 勢 與 東 北 亞 格 局 ［Ｊ］． 世 界 地 理 研 究 ，２００２（３）： ７９－ ８６． ［３］ 陳 峰 君 ． 當(dāng) 代 亞 太 政 治 與 經(jīng) 濟 析 論 ［Ｍ］． 北 京 ： 北 京 大 學(xué) 出 版 社 ， ２００１ ： ３３． ［４］ 張耀光 ． 中國海洋政治地理學(xué) ［Ｍ］． 北京： 科學(xué)出版社， ２００４ ： １１．

（ 作者系太原師范學(xué)院教授）

論國家安全行政法基本原則 ＊
吳慶榮１， 梁忠前 ２
（ １． 蘇州市職業(yè)大學(xué) 東吳法治研究所， 江蘇 蘇州 ２１５１０４ ； ２． 中國管理科學(xué)研究院， 北京 １０００００） 摘 要： 國家安全工作的特殊性決定了調(diào)整這一領(lǐng)域的法律的特別性。一定領(lǐng)域的法律原則決定、 指導(dǎo)或引領(lǐng)該領(lǐng)

域法律的方向。研究國家安全行政法的最基本的理論問題之一即國家安全行政法基本原則對完善國家安全法治和 政策指導(dǎo)和公開與 國家安全行政法理論有著重大意義。國家安全行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)包括 ： 國家安全高于一切、 保密結(jié)合三個原則。 關(guān)鍵詞： 國家安全行政法； 基本原則 中圖分類號： Ｄ９１ 文獻標識碼： Ａ 文章編號： １００８－ ７９３１ ２００８） ０１－ ００１３－ ０７ （

一、 行政法基本原則的一般意義 近年來， 我國法律學(xué)術(shù)界關(guān)于基本原則的分解 達三十多種， 認為重要的東西， 都是原則， 基本原則 的泛濫， 幾乎波及我國的所有法律部門 。這一方面 表明基本原則的極端重要性， 法學(xué)界對基本原則的 重視程度， 另一方面也表明我國法學(xué)界對基本原則 的認識還不夠成熟�；驹瓌t是一個非常重要的問 題， 如果我們對基本原則沒有一個清晰和準確的認 識和把握， 不僅在法學(xué)理論上造成混亂或困惑， 而且 對部門法律的科學(xué)制定和有效實施都帶來不利影 響。正如美國學(xué)者德沃金在其 《認真對待權(quán)利》 一書 中所言： 我們只有承認法律既包括法律規(guī)則， 也包 “ 括法律原則， 才能解釋我們對于法律的特別尊敬�！� 眾所周知， 行政法不同于其他部門法的一個典型特 征就是行政法在形式上沒有一部統(tǒng)一、 完整的法典， 它是由成千上萬的各種行政法律規(guī)范組合而成的， 這些行政法律規(guī)范不能是一盤散沙， 而要形成一個 緊密聯(lián)系的、 和諧有序的有機整體； 同時， 行政事務(wù)
［１］

范圍廣泛， 變化不居， 社會客觀現(xiàn)象復(fù)雜多端， 而行 政法的相對惰性、 滯后性， 對行政事務(wù)的及時有效調(diào) 整必然產(chǎn)生一定的影響。 因此， 必須依靠行政法基本 原則的統(tǒng)領(lǐng)和整合， 才能解決行政法律規(guī)范自身及 其實施、 監(jiān)督過程中的一系列問題。 二、 國家安全行政法基本原則的含義 關(guān)于行政法基本原則的界定， 學(xué)者們立足點不 一， 表述各異。其中有代表性的可歸納為以下幾種： 有的將行政法基本原則定位于“有指導(dǎo)作用的基本
［２］ ［３］ 準則” “基本原理” ； 有的定位于 “行政活動的基礎(chǔ) ［４］ ［５］ 性規(guī)范” “行政主體的行為準則” ； 也有的定位于 ［６］ “核 心準 則 和 綱 領(lǐng) ” 行 政 法 律 關(guān) 系 主 體 行 為 的 最 “ ［７］ 根本的準則” 。我國行政法學(xué)界雖然對行政法基本

原則的表述不同， 但對行政法基本原則的 “指導(dǎo)性” “基本性” “根本性” 和 達成了共識， 這為我們科學(xué)地 界定和把握國家安全行政法基本原則有著極其重要
—— —— —— —— —— —— —— —— —— —— —— — （ ＊ 基金項目： 蘇州市職業(yè)大學(xué)校級科研資助項目 ＳＺＤ０７Ｗ０６）

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的指導(dǎo)價值和借鑒作用。 根據(jù)以上簡單分析， 我們認為， 國家安全行政法 的基本原則， 是指貫穿在國家安全行政法之中， 指導(dǎo) 國家安全行政法制定與實施的根本準則。 為了保證國家安全行政法律體系的統(tǒng)一和協(xié) 調(diào)， 必須確定對所有的國家安全行政法都有指導(dǎo)意 義的基本原則。國家安全行政法基本原則是國家安 全行政法律規(guī)范的精髓和直接指導(dǎo)， 國家安全行政 法律規(guī)范必須與國家安全行政法基本原則保持一 致， 而國家安全行政法基本原則必須通過具體的國 家安全行政法律規(guī)范來體現(xiàn)。只有明確了國家安全 行政法的基本原則， 才能深刻地把握國家安全行政 法的實質(zhì)， 才能更好地遵守和執(zhí)行國家安全行政法 律規(guī)范。 三、 國家安全行政法基本原則的確立標準 我們可以從以下幾個方面把握和確立國家安全 行政法基本原則： （ 一） 國家安全行政法基本原則具有涵蓋性
①

制走向的理性引導(dǎo)。國家安全行政法基本原則的確 立無疑將推進國家安全行政法的發(fā)展。國家安全行 政法基本原則作為國家安全行政法最基本的原理或 法理②， 可為行政法規(guī)則體系的建立提供內(nèi)在的正當(dāng) 性依據(jù)。 另外， 作為國家安全行政法的目的與規(guī)則制 度之間的中介和橋梁， 國家安全行政法基本原則不 僅可以指導(dǎo)國家安全各項法律制度的建立和完善， 還將對國家安全行政法整體的發(fā)展以及結(jié)構(gòu)體系等 產(chǎn)生深刻影響。 （ 二） 指導(dǎo)國家安全行政法的制定 基本原則作為一種根本準則對次級規(guī)范或低位 階的規(guī)范的生成具有本源作用。 因此， 立法者在制定 國家安全行政法律規(guī)范時首先需要確定國家安全行 政法基本原則， 以明確制定法律規(guī)范的基本價值目 標和立法的方向， 形成對有關(guān)行政法律關(guān)系進行法 律調(diào)整的總的指導(dǎo)方針， 然后以此為指導(dǎo)， 制定具體 的行政法律規(guī)范。 國家安全行政法基本原則的確立， 有利于立法中的價值取舍和立法者達成共識， 當(dāng)然， 與國家安全行政法原則相抵觸的行政法律規(guī)范則必 須修改或撤銷。 因此， 國家安全行政法基本原則不僅 對國家安全行政法律規(guī)范的制定， 具有指導(dǎo)性、 綱領(lǐng) 性的作用， 而且國家安全行政法律規(guī)范的修改、 廢止 也要與基本原則保持一致。 （ 三） 彌補國家安全行政法的空白 由于立法者的知識、閱歷以及受客觀條件等因 素的局限， 法律不可能事無巨細地對客觀現(xiàn)象加以 規(guī)范； 同時， 由于國家安全行政事項的復(fù)雜、 敏感、 多 “隱蔽性” 謀略性” 對某些事項的 “ ， 變， 而且大多具有 調(diào)整會暫時缺乏成文法的規(guī)定， 國家安全行政法原 則在此時會從行政法律規(guī)范的背后跳到前面發(fā)揮特 殊的調(diào)整作用， 直接充當(dāng)國家安全行政執(zhí)法或者司 法審判的依據(jù)， 從而及時彌補國家安全行政法規(guī)范 的不足。 此外， 國家安全行政法原則還有助于對國家安 全行政法律規(guī)范的解釋。由于行政法表現(xiàn)的形式多 種多樣， 效力高低不一， 同一層級不同的行政法律規(guī)
—— —— —— —— —— —— — —— —— —— “普遍性或效力貫穿性” 。 ① 楊海坤教授將之稱為基本原則的 “普遍法理” 或 ② 在臺灣行政法學(xué)界， 常常將行政法基本原則稱之為 行政法的 “一般法理” 。參見城仲模主編的 《行政法之一般法律原 則》 一） ， 三民書局版 １９９４ 年出版。 （

國家安全行政法基本原則不僅寓于所有的國家 安全行政法之內(nèi)， 而且貫穿于國家安全行政法制的 各個領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)。 因此， 凡屬于某一國家安全行 政法律規(guī)范特有的原則和對國家安全行政法制的某 個領(lǐng)域或環(huán)節(jié)具有指導(dǎo)意義的具體原則不能成為國 家安全行政法基本原則。 （ 二） 國家安全行政法的基本原則具有特殊性 國家安全行政法基本原則既不是所有法都適用 的基本原則， 也不是適用于國家安全行政法以外其 他部門法的基本原則， 它只為國家安全行政法所獨 有， 這是由國家安全行政法的自身特征所決定的。 （ 三） 國家安全行政法基本原則具有穩(wěn)定性 國家安全行政法基本原則既不會由于個別國家 安全行政法律規(guī)范的變化而變化， 也不會由于國家 安全行政法制的階段性進展而喪失其指導(dǎo)作用。由 于國家安全行政法律規(guī)范較之于其他法律規(guī)范更富 于多樣性和變動性， 因此， 確定穩(wěn)定的國家安全行政 法基本原則對于促進國家安全行政法的統(tǒng)一與和諧 具有十分重要的意義。 四、 國家安全行政法基本原則的作用 （ 一） 引領(lǐng)國家安全行政法的發(fā)展 國家安全行政法基本原則是對國家安全行政法 基本原理和價值、 目的的總結(jié)， 是對國家安全行政法

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吳慶榮， 梁忠前： 論國家安全行政法基本原則

范性文件， 或者同一行政機關(guān)在不同時期制定的行 政法規(guī)范發(fā)生沖突的情形時有發(fā)生， 從而導(dǎo)致國家 安全機關(guān)或者審判機關(guān)適用的依據(jù)不明確， 這就涉 及國家安全行政法規(guī)范的解釋問題， 無論是哪個機 關(guān)對國家安全行政法規(guī)范解釋時都應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的 規(guī)則即都應(yīng)以其基本原則為標準進行選擇和解釋。 五、 國家安全行政法基本原則的內(nèi)容 關(guān)于國家安全行政法基本原則的內(nèi)容在我國法 學(xué)界論涉不多， 我們認為， 國家安全行政法基本原則 屬于國家安全行政法的理念范疇， 它從國家安全行 政法規(guī)范中抽象出來， 應(yīng)能夠體現(xiàn)國家安全行政法 的價值內(nèi)核， 引領(lǐng)國家安全行政法學(xué)理論的發(fā)展， 同 時， 對國家安全行政法的制定、 實施具有指導(dǎo)性、 普 適性、 補充性。 基于此種考慮以及國家安全行政法的 實際需要， 我們將國家安全行政法基本原則歸納為 以下幾項原則： 國家安全高于一切原則、 政策指導(dǎo)原 則以及公開與保密結(jié)合原則。 （ 一） 國家安全高于一切原則 “國家安全高于一切”原則從形式意義講屬于 “政治宣言” “政治口號” 在行政法意義上， 這一 或者 ， 原則的依據(jù)來源于行政法中 “公共 國家） 利益本位” （ 論。國家作為一個集合體， 為了生存和發(fā)展， 存在政 治、 經(jīng)濟、 科技、 文化、 生態(tài)和安全等各方面的需求， 國家的這些至關(guān)重要的需求的總和即是國家利益， 這些需求的滿足能夠確保個人、國家的生存和進一 步發(fā)展的可能性， 而國家安全是國家利益的核心要 素。 因此， 國家安全高于一切是國家安全行政法首要 的核心的原則。國家安全高于一切是指國家安全或 者國家利益與社會團體、組織或者個人的利益或者 權(quán)益發(fā)生作用或關(guān)系時， 國家安全處于支配、 主導(dǎo)地 位。 這一思想資產(chǎn)階級學(xué)者早有論述。 “國家為了公
［８］ 共利益， 比財產(chǎn)主人更有權(quán)支配私人財產(chǎn)” ； 一個 “

或個人利益與大多數(shù)人發(fā)生根本沖突時， 則拋棄少
［１２］ “ 數(shù)而顧大多數(shù)” ； 在社會主義制度之下， 個人利益

要服從集體利益， 局部利益要服從整體利益， 暫時利 益要服從長遠利益， 或者叫做小局服從大局， 小道理 服從大道理。 我們提倡和實行這些原則， 絕不是說可 以不注意個人利益，， 不注意局部利益， 不注意暫時利 益， 而是因為在社會主義制度之下， 歸根到底” 人民 ， 是國家的主人， 個人利益與國家利益或公共利益是 一致的， 如果把國家利益比作大河， 個人利益比作小 河， 大河有水小河滿， 大河無水小河干。在當(dāng)今社會 變革利益多元化時期， 這一原則尤為重要， 要始終把 國家的主權(quán)、 國家的安全放在第一位 ， 否則， 國家和 法律也就失去了存在的基礎(chǔ)， 失去了國家安全， 個人 便失去了最根本的生存條件， 皮之不存， 毛將焉 “ 附” 國家安全高于一切， 不僅因為國家利益是 ， “團體 的利益” 團體是由多數(shù)人組成的單位， 高于個人， 而 ， 且有其憲法和法理基礎(chǔ)， 也是各國國家安全法律的 最基本的原則。 如韓國憲法第 ３７ 條規(guī)定： 國民的一 “ 切自由和權(quán)利， 只有在需要保障國家安全、 維持秩序 及維護公共福利的情況下， 由法律進行限制” 尼泊 ； 爾憲法第 １７ 條規(guī)定， 為了國家安全或公共的利益可 以制定法律對本章規(guī)定的基本權(quán)利的行使加以限 制、 控制； ２００４ 年阿富 汗憲法第 ４０ 條 規(guī) 定 ， 公 民 財 產(chǎn)之不得損害公共利益和國家安全。我國現(xiàn)行憲法 第 ５１、 、 條規(guī)定， 中華人民共和國公民在行使自 ５３ ５４ 由和權(quán)利的時候， 不得損害國家的、 社會的和集體的 利益； 有 “保守國家秘密” 維護國家安全” “ 的義務(wù)， 不 得有危害國家安全、 榮譽和利益的行為。 世界各國的 國家安全法律也都明確規(guī)定， 為保障國家安全， 國家 情治機關(guān)可以采取“任何手段” 不惜任何代價” 在 “ ， 推崇法治、 “人權(quán)” 標榜 的美國， 甚至可以犧牲個人的 自由和利益。 為了對付那些來自國外的危險—— “ —真 實的或者僅僅是據(jù)稱的—— 我們） 會以犧牲國內(nèi)自 — （
② 由為代價， 這也許是一個普遍的真理” 。 在英國， 言 “

真正自由的國度里， 每一個公民都在法律的保護下 享有為自己福利或個人利益而勞動的權(quán)利， 不容許
［９］ 任何人違反共同利益” ； 國家利益和個人利益并不

論自由” 亦不能違反 “國家安全” 利益， 否則就構(gòu)成刑 事罪， 在處理具體的國家安全行政案件中， 政府部門

是 “在同一水平上” 國家利益優(yōu)位于個人利益 ； 共 ， 和政體“要求人們不斷的把公共的利益置于個人利
［１１］ 益之上” ； 即 使 “把公共利 益和私人利 益放到同一 ① 天平上是無法保持平衡的”。 在社會主義社會， 個人

［１０］

—— —— —— —— —— —— — —— —— —— ， ① ［ 法］ 勒 內(nèi)?達 維《英 國 法 與 美 國 法》 舒 揚 等 譯 ， 西 南 政 法 學(xué) 院 法 ： 制史教研室 ，１９８４ 年。

利益更應(yīng)當(dāng)服從國家利益， 如果個人或少數(shù)人利益 “ 與大多數(shù)人不沖突時， 則大多數(shù)加少數(shù)； 如果少數(shù)人

② 參 見 Ｍｏｒｔｏｎ Ｈ． Ｈａｌｐｅｒｉｎ ａｎｄ Ｄａｎｉｅｌ Ｈｏｆｆｍａｎ， Ｆｒｅｅｄｏｍ Ｖｓ． Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ， Ｃｈｅｌｓｅａ Ｈｏｕｓｅ Ｐｕｂｌｉｓｈｅｒｓ，１９７７ 。

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的官員一般都 “國家利益” 為依據(jù)， 重在維護 “國家安 全” 。維護國家安全是我們一切工作的首要任務(wù)， 國家安全關(guān)系到國家的生死存亡， 是全國各族人民 利益的根本所在， 國家安全高于一切也是我國國家 安全立法的精神所在。我國國家安全法在第二章中 不僅規(guī)定了國家安全機關(guān)為維護國家安全的需要， 可以享有 “優(yōu)先權(quán)” 免檢權(quán)” “一般的權(quán)力” 還規(guī) “ 等 ， 定了國家安全機關(guān)享有 “技術(shù)偵察措施” “特殊的 等 權(quán)力” 同時， 我國國家安全法依據(jù)現(xiàn)行憲法第 ５４ 條 。 規(guī)定， 又重申： 一切國家機關(guān)和武裝力量、 “ 各政黨和 各社會團體及各企業(yè)事業(yè)組織， 都有維護國家安全 的義務(wù)” 機關(guān)、 ； 團體和其他組織應(yīng)當(dāng)對本單位的人 員進行維護國家安全的教育， 動員、 組織本單位的人 員防范、 制止危害國家安全的行為； 公民和組織應(yīng)當(dāng) 為國家安全工作提供便利條件和其他協(xié)助； 公民發(fā) 現(xiàn)危害國家安全的行為， 應(yīng)當(dāng)直接或者通過所在組 織及時向國家安全機關(guān)或者公安機關(guān)報告； 在國家 安全機關(guān)調(diào)查了解有關(guān)危害國家安全的情況、收集 有關(guān)證據(jù)時， 公民和有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)如實提供， 不得拒 絕； 公民和有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)保守所知悉的有關(guān)國家安 全工作秘密； 不得有危害國家安全的行為； 任何組織 和個人進行危害中華人民共和國國家安全的行為都 必須受到法律追究。 “國家安全高于一切” 說明， 國家安全行政法對 國家安全與個人利益的不一致或者沖突化解， 是通 過個人利益服從國家安全和利益的方式來實現(xiàn)的， 而不是通過消滅個人利益來實現(xiàn)國家安全。這種沖 突的消除， 并不能阻止新的利益沖突的產(chǎn)生， 而是使 沖突保持在秩序的范圍內(nèi) 。 在當(dāng)今， 維護國家安全 與保障個人利益和自由的矛盾仍然突出， 并且成為 各國政治 生活中的 一個重大問 題 ， 國家安全 行政 法為這兩者的沖突提供了所允許的空間和目標一致 的手段。 （ 二） 政策指導(dǎo)原則 政策， 通常是指一定的政黨或者其他政治組織 為達到一定時期的政治目標， 調(diào)整特定的社會關(guān)系 而規(guī)定的行動方向和準則。政策是一個多層次的結(jié) 構(gòu)， 按其調(diào)整范圍來分， 它分為總政策、 基本政策和 具體政策三個層次； 按其主體來分， 它分為執(zhí)政黨的 政策和國家政策。在一個國家起關(guān)鍵或者決定作用 的一般是執(zhí)政黨的政策， 這里所講的 “政策” 是指執(zhí)
［１５］ ［１４］ ［１３］

政黨的政策。 政策與行政法律有著密切的關(guān)系， 二者 如法 在本質(zhì)上具有一致性， 在形式上則有不同品性。 律具有穩(wěn)定性， 其一經(jīng)制定， 要保證其在一定的時期 內(nèi)相對不變， 不能朝令夕改， 若修改或廢止需經(jīng)過特 定的程序； 而政策則突出地表現(xiàn)出自由靈活的特點， 它可以隨著形勢的變化而變化， 在特定的情況下甚 至?xí)蛉俗兏?因事變更， 當(dāng)人們依據(jù)政策設(shè)計自己 功效性； 另 的行為時， 便能顯示出更直接的投機性、 外法律具有明確公開性， 公開性是法律的應(yīng)有之義； 法律又是明確具體的規(guī)范， 法律的用語嚴謹科學(xué)， 法 律是為具有一般理解能力的人制定的， 它并非一種 邏輯藝術(shù)。良好的立法語言為人們提供的行為模式 是唯一的， 要么是授權(quán)，要么是義務(wù)， 要么是禁止。人 們能夠依照其自由意志決定為或者不為。有時法律 甚至?xí)霈F(xiàn)冷酷無情的面目［１６］。政策的公開性是有 限制的， 即使是在現(xiàn)代國家， 政策調(diào)整也不可能在任 何情形下與法律調(diào)整具有同等的透明度； 政策滲透 著更多的人格化因素， 政策的用語不像法律那樣明 確、 冷酷， 而是呈現(xiàn)出一定程度的原則性和感召性。 一國的政策與法律作為該社會調(diào)整系統(tǒng)中的兩 種重要形式， 其本質(zhì)是一致的。 執(zhí)政黨的政策是法律 的核心內(nèi)容， 它能夠促進法律的實現(xiàn)， 樹立法律的權(quán) 威， 法律是通過國家政權(quán)在社會生活中貫徹政策的 基本手段。二者相輔相成、 互為補充。在當(dāng)今社會現(xiàn) 代化、 民主化的世界潮流中， 人們崇尚法治， 依法行 “ 政不僅是現(xiàn)代法治國家所普遍遵循的一項法治原 則， 而且是各國據(jù)此原則所建立的一整套行政法律 制度； 不僅是現(xiàn)代政府管理方式的一項重大變革， 更
［１７］ 是現(xiàn)代政府管理模式的一場深刻革命” 。 作為國家

安全行政主體， 在國家安全行政管理過程中， 依法行 政、 依法管理是時代的必然要求， 也是衡量一國國家 安全法治重要標志， 但是， 在這一社會轉(zhuǎn)型變革時 期， 作為社會轉(zhuǎn)型變革的 “晴雨表” —政策， 應(yīng)該扮 —— 演什么角色， 它是不是“與法律對立” 是法治化的 “ 阻礙” 而應(yīng)當(dāng)退出歷史舞臺？ 我們認為， 在經(jīng)濟全球 化、 利益多元化、 復(fù)雜化的社會轉(zhuǎn)型變革時期， 各種 權(quán)利和利益的主張具有較強的發(fā)展變化性， 因而調(diào) 整各種權(quán)利和利益的基準或者手段不應(yīng)是客觀的、 唯一的， 必須拋棄所謂 “凡法無明文規(guī)定， 不得為之” 的機械法治主義的原理。政策作為社會調(diào)整手段的 重要形式不僅有著法律不可替代的作用， 而且對法

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律起著指導(dǎo)作用。 行政法治要求法律取代政策， 行政 無條件、 無限制地受現(xiàn)行法律的約束， 行政機關(guān)沒有 法律的明確授權(quán)不得為之， 只是常態(tài)狀況下社會發(fā) 展的一種應(yīng)然分析， 而政策的影響力滲透于行政法 治的各個環(huán)節(jié)， 特別在社會轉(zhuǎn)型時期決定法治的走 向則是一種社會的實然。國家安全行政法治一般包 括國家安全行政立法、 執(zhí)法、 守法和法律監(jiān)督幾個環(huán) 節(jié)。 如在國家安全行政立法上， 政策作為統(tǒng)治階級的 政治綱領(lǐng)的體現(xiàn)， 通常決定著國家安全法律草案的 提出、 擬定、 通過等一系列環(huán)節(jié)， 所以有學(xué)者稱 “政策 是法律的靈魂” 政策是法律的核心內(nèi)容” 。如 “
［１８］

的數(shù)量之多， 內(nèi)容之龐雜， 令人嘆為觀止。 然而， 這樣 的法治思路在很大程度上完全忽視了中國民眾接受 認同及消化法律能力低下的客觀現(xiàn)實， 人們對習(xí)慣、 政策的推崇大大超過對法律的呼喚， 國家法律有國 “ 家強制力的支持， 似乎容易得以有效貫徹。其實， 真 正能夠得到有效貫徹執(zhí)行的法律， 恰恰是那些與通
［２０］ 行的習(xí)慣 慣例相一 致或相近的 規(guī)定 ” 。 ２００１ 年 ７

月， 黨中央在中國共產(chǎn)黨成立 ８０ 周年大會上明確提 出 “依法治國， 建設(shè)社會主義法治國家” 的戰(zhàn)略方針。 依法治國不等于法治， 依法治國并不必然排斥政策， 政策與法律并不是水火不容， 二者恰恰是相輔相成 的一定社會的調(diào)整手段。可見， 是執(zhí)政黨的政策為 “依法治國” 規(guī)劃的藍圖， 換言之， 依法治國” “ 本身就 是政策的規(guī)定， 就是政策在現(xiàn)實社會中的貫徹和實 施。 即便實現(xiàn)行政法治必然也離不開政策的指導(dǎo)。 政 策對行政法治的指導(dǎo)作用， 不僅存在于社會主義國 家， 也不僅存在于法律制度不完善的情形下， 在西方 實現(xiàn) “法治萬能” 的資本主義國家， 政策對法律的影 響力、導(dǎo)向力也起著舉足輕重的且任何一種社會調(diào) 整手段無法達到的作用。正像德國比較法學(xué)家茨格 威特?克茨在討論社會主義國家政策對法律的影響 后指出： 這絕不是說西方法律體系中法律不受政策 “ 的影響。恰恰相反， 即使在西方國家， 每一項法律規(guī) 則也都具有或者明確或者模糊的政策背景， 否則便 幾乎不可能理解法律是如何產(chǎn)生或在實踐中是如何 適用的。 實際上， 許多制定法都有意地尋求推進重建
［２１］ 社會生活的某些經(jīng)濟的或社會的政策” 。

１９４７ 年的美 國國家安全 法就是根 據(jù) 二 戰(zhàn) 結(jié) 束 后 美
國的對外政策制定的； 我國建國初期的 《懲治反革命 條例》 就集中反映了當(dāng)時的肅反政策； 現(xiàn)行的國家安 全法就是在我國的對外開放政策和外交政策指導(dǎo)下 制定的。 在國家安全行政執(zhí)法上， 由于政策具有原則 性、 宣言性、 易于接受性等人格化用語的特點， 它很 容易作用于國家安全行政執(zhí)法人員主觀意志， 影響 行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的行使。這一影響在各國 追究行為人的國家安全行政法律責(zé)任時以及涉外項 目安全審查中得到最明顯的體現(xiàn)。 國家安全行政法以政策為指導(dǎo)是我國法制歷史 經(jīng)驗的總結(jié)， 亦適合我國國情。 在新民主主義革命時 期， 中國共產(chǎn)黨在開展反帝反封建的斗爭中， 在建立 和擴大革命根據(jù)地的過程中， 雖然根據(jù)地的政權(quán)也 有些法律， 但有限， 也很簡單， 主要靠政策辦事 ， 注 “ 重的是政策， 沒有依法辦事的習(xí)慣” ， 依靠政策， 推 新中國成 翻了三座大山， 取得了新民主主義的勝利。 立后的一段較長時期內(nèi)， 黨在戰(zhàn)爭時期養(yǎng)成的領(lǐng)導(dǎo)、 執(zhí)政習(xí)慣被延續(xù)下來， 政策仍然發(fā)揮著主要指導(dǎo)作 用。 《關(guān)于廢除國民黨的六 １９４９ 年 ２ 月， 中共中央的 法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》 中規(guī)定， 人 民司法工作應(yīng)當(dāng)以人民的新的法律為依據(jù)， 在人民 的新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前， 應(yīng)當(dāng)以共產(chǎn)黨 的政策以及人民政府與人民解放軍所發(fā)布的各種綱 領(lǐng)、 法律、 條例、 決議作為依據(jù)。 黨的十一屆三中全會 以后， 黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上， 經(jīng)濟 體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟， 穩(wěn)定是最大的政治。 人 們認為 “市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟” 只要制定出完善、 。 清楚的法律， 把一切社會關(guān)系都置于法律的調(diào)整之 下， 社會就能井然有序。于是， 一段時期， 法律、 法規(guī)
［１９］

在現(xiàn)階段， 我國改革開放的步伐加快， 境外的間 諜情報機關(guān)和其他敵對勢力乘機通過公開或者秘 密、 合法或者非法等各種渠道， 采取各種方式對我國 進行政治滲透、 顛覆分裂、 情報竊取、 勾聯(lián)策反和行 動破壞等危害國家安全的活動， 他們通常以外交官、 記者、 商人、 訪問學(xué)者或者旅游者等身份為掩護， 打 著新聞采訪、 經(jīng)貿(mào)合作、 友好往來、 學(xué)術(shù)交流、 旅游觀 光等旗號， 從事情報竊取等各種危害國家安全的活 動； 與此同時， 國內(nèi)極少數(shù)敵視社會主義的人 ， 也極 力尋求境外間諜情報機關(guān)和其他敵對勢力的支持； 還有一些人出于私利， 非法生產(chǎn)、 持有、 使用專用間 諜器材， 非法持有國家秘密， 出賣國家利益， 給境外 間諜情報機關(guān)和其他敵對勢力以可乘之機； 還有一 些人國家安全意識淡薄， 警惕性不高， 泄露國家秘

蘇州教育學(xué)院學(xué)報

第 ２５ 卷

密， 妨礙國家安全工作， 擅自會見境外有危害國家安 全行為的人等。 面對新的尖銳復(fù)雜的政治形勢， 現(xiàn)有 的國家安全法律并沒有作出具體明確的規(guī)定， 或雖 有規(guī)定但由于我國的國家安全法律立法于改革開放 初期， 立法經(jīng)驗不足， 立法滯后， 有些規(guī)定 “原則、 空 洞” 在國家安全行政執(zhí)法過程中難以操作， 有些規(guī) ， 定自相矛盾， 有些屬于立法的真空地帶。 由于法律特 有的惰性， 我國國家安全法律已不能適應(yīng)國家安全 工作的需要。而客觀的國家安全情勢要求國家安全 行政執(zhí)法部門必須做出快速反應(yīng)。政策傾向于情勢 變化時秩序的保護， 而法律則難以做到， 法律需要在 相對穩(wěn)定的社會情勢下才能發(fā)揮其作用。正如柏拉 圖所說： 法律是剛性的， 它會束縛政治家的手腳， 相 “ 反， 政治家的統(tǒng)治全憑其知識， 可以隨時應(yīng)變制定出 一切必要的措施， 能夠適應(yīng)變化了的情況和滿足特 殊的需要” 。 政策的指導(dǎo)作用是國家安全行政法無 可替代。 從法治國家的基本原理出發(fā)， 人們總期待國 家安全行政法律規(guī)范能夠很好地發(fā)揮限制國家安全 行政活動的功能， 主張國家安全行政法規(guī)范中將有 關(guān)國家安全行政活動的要件及方式予以細化和定型 化， 甚至主張一切國家安全行政活動都由法律明定 予以公開以便接受監(jiān)督。然而， 這種法治主義的理 “ 想在現(xiàn)實的各個國家都找不到成功的先例， 倒不如 說， 隨著法治主義原理的不斷成熟， 各國逐漸放棄了 ， 那種形式法治主義正義的幻想” 逐步擴大國家安全 行政的裁量范圍， 賦予國家安全行政不直接拘泥于 法律的具體規(guī)定而因客觀情勢積極能動地作出政策 美國 ? 事件后， 就出臺了大量的 判斷之權(quán)能 。 “９ １１ ”
［２３］ ［２２］

度， 應(yīng)當(dāng)具有符合科學(xué)原則的理性精神的適當(dāng)比例 政治文 和限度， 應(yīng)當(dāng)與這個國家和社會的歷史傳統(tǒng)、 化、現(xiàn)實條件相結(jié)合。正如古人商鞅所云： 不觀時 “ 俗， 不察國本， 則其法立而民亂， 事劇而功寡” 。古人 之所見， 在今天仍值得我們深思。 （ 三） 公開與保密結(jié)合原則 公開與保密是一對矛盾。 “公開” 在各國的國家 安全法律中， 主要是指行政權(quán)力運行的依據(jù)、 過程和 結(jié)果向行政相對人和公眾公開， 使相對人和公眾知 曉。 行政機關(guān)通過公開行使行政權(quán)力的依據(jù)和過程， 說明所作出決定的理由， 滿足公眾知的權(quán)利， 增強國 家行政的透明度， 體現(xiàn)了行政民主。 行政公開原則的 確立， 對于公民知情權(quán)的保護、 促進公民對行政的參 與、 抑制腐敗、 監(jiān)督權(quán)力等具有重要意義。 行政公開產(chǎn)生于近代， 其理論基礎(chǔ)是 １７ 、 世 １８ 紀資產(chǎn)階級思想家的人民主權(quán)思想。而近代意義的 行政公開制度缺乏法律的支持。直到 ２０ 世紀末， 世 界各國才逐步掀起行政公開制度的立法高潮。最早 的行政公開立法可追溯至 １７６６ 年瑞典制定的 《出版 自由法》 １９ 世紀以來， 在自由市場經(jīng)濟的體制下， 。 人們對行政權(quán)的控制主要是通過行政實體法的立法 來規(guī)范行政機關(guān)的職權(quán)。 ２０ 世紀初期， 歐洲大陸形 成了第一次行政程序法典化浪潮。首先是奧地利 ，

１８７５ 年就著手行政法典化工作， 以使行政實體法建
立在明確而又積極有效的基礎(chǔ)上①。 １８８９ 年， 西班牙 制定了第一部行政程序法典， 成為第一個嘗試行政 程序法典化的國家。此后， １９２５ 年奧地利也通過了 《普通行政程序法》 受兩國的影響， 歐洲大陸一些國 。 家紛紛制定自己的行政程序法， 從而形成了行政程 序法典化的第一次浪潮， 行政公開原則在一些國家 行政 程序法典中 得到確立 。 ２０ 世紀中期， 以 美 國 《聯(lián)邦行政程序法》 的制定為標志， 出現(xiàn)了第 １９４６ 年 二次行政程序法典化的浪潮。 受美國的影響， 各國紛 紛制定或修改行政程序法典。西班牙、 葡萄牙、 奧地 利、 法國、 瑞士、 韓國、 日本等國先后制定了 《行政程 序法》 我國臺灣、 ， 澳門地區(qū)也先后通過了 《行政程序 法》 。在這些行政程序法典中， 各國或地區(qū)都不同程 度地對行政公開制度作了具體的規(guī)定。 與此同時， 行
—— —— —— —— —— —— — —— —— —— 《各國行政 程序法比較 ① 見臺灣行政院研究發(fā)展考核委員會編印的 研究》 。

國家安全政策替換了之前的有關(guān)國家安全行政法 律， 賦予了中央情報局、 聯(lián)邦調(diào)查局以及國家安全局 法外權(quán)力。因此， 在對待國家安全問題上， 除了國家 安全行政的特殊性之外， 我們還應(yīng)當(dāng)理性地對待法 治， 法治不是萬能的， 國家安全行政法也不是萬能 的， 正如美國哈佛大學(xué)法學(xué)院昂格爾教授指出的那 樣， 法治是對社會秩序衰落的一種反應(yīng)。 它把人變?yōu)?機械規(guī)則的附庸， 用冷冰冰的權(quán)利義務(wù)關(guān)系取代了 人與人之間的感情與和諧， 它忽略社會的豐富多彩 和個體的不同， 把所有的一切都整齊劃一， 而且， 更 為危險的是， 它可以成為統(tǒng)治集團以社會的名義追 求某種政策目標的工具。 毫無疑問， 法律和法治侵入 政治生活、 經(jīng)濟生活、 社會生活和文化生活到什么程

２００８ 年第 １ 期

吳慶榮， 梁忠前： 論國家安全行政法基本原則

政公開制度的立法也達到了高潮［２４］。 如芬蘭 １９５１ 年 ； 《行 通過了 《行政文書公開法》 挪威 １９７０ 年制定了 政公開法》 法國 １９７８ 年通過了 ； 《行政文書公開法》 ； 澳大利亞 １９８３ 年 制定 了 《情 報 自 由 法》 日 本 １９９１ ； 年頒布了 《行政信息公開標準》 并在 １９９９ 年通過了 ， 《關(guān)于行政機關(guān)保有的情報公開的法律》 等。其中行 政公開立法影響最大， 體系最完備的應(yīng)屬美國。 美國 《情報自 行政公開最重要的法律包括 １９６６ 年制定的 由法》 １９７２ 年制定的 ， 《聯(lián)邦咨詢委員會法》 １９７４ 年 ， 制定的 《聯(lián)邦 隱私權(quán)法》 １９７６ 年 制 定 的 ， 《陽 光 下 的 政府法》 １９８８ 年制定的 和 《電腦配備和隱私權(quán)保護 法》 。美國通過以上的幾部法律， 對行政公開制度作 了比較全面、 系統(tǒng)的規(guī)定， 對世界各國的行政公開法 律制度的構(gòu)建起到了示范作用。 綜上， 世界各國行政公開法律制度主要見于各 國的行政程序法典中或有關(guān)行政公開的獨立立法 中。 其主要內(nèi)容包括以下幾方面： １．行政公開的目的。 保護相對人的知情權(quán)， 監(jiān)督行政權(quán)力的行使。 行政 ２． 公開的內(nèi)容與范圍。根據(jù)被公開的內(nèi)容和公開內(nèi)容 指向的對象， 可分為三類： 一是政府文件對公眾的公 開， 政府文件的公開是指一般公眾有權(quán)了解政府有 關(guān)行政管理的資料和信息， 這是公民憲法上的知情 權(quán)在行政管理中的體現(xiàn)； 二是行政會議對公眾的公 開； 三是行政程序?qū)Ξ?dāng)事人的公開。 它是指行政機關(guān) 在作出某一具體行政行為時向當(dāng)事人公開， 即某一 具體行政程序中當(dāng)事人享有特定的獲得某些資料和 信息的權(quán)利， 以保證他與行政機關(guān)平等對抗。 行政 ３． 公開的方式。 根據(jù)世界各國行政公開的不同內(nèi)容， 行 政公開的方式有三種： 一是法定公開。指法律、 法規(guī) 明確規(guī)定行政機關(guān)的公開， 主要限于行政機關(guān)對某 些準立法的行為或其他抽象行政行為的公開， 以及 在行政機關(guān)具體執(zhí)法活動中， 依法必須遵守的行政 程序方面的公開。二是依申請公開。指必須以公民 向行政機關(guān)申請才能予以的公開。 三是主動公開。 指 除了法定公開和依申請公開外， 行政機關(guān)基于公共 利益的考慮和對行政管理相對人合法權(quán)益的維護， 而主動將有關(guān)公共信息予以公開的活動。 政府有行政公開的義務(wù)和公眾擁有知情權(quán)， 但 這并不意味著公眾可以無條件地獲取公開部門的信 息或者政府毫無保留地公開所有信息。為維護國家 安全或者公共利益， 減輕行政機關(guān)的負擔(dān)， 各國都對

行政公開的范圍作了限制性規(guī)定。 也就是， 在行政公 人們對保密的認 開的同時， 要注意信息資料的保密。 識由來已久， 早在國家出現(xiàn)以前， 人們就已經(jīng)認識到 保守秘密對于戰(zhàn)爭勝負的重要性。 國家出現(xiàn)后， 人們 又逐步認識到保守國家秘密對于國家安全的重要 性， 沒有保密就沒有國家安全。國家安全是一國憲 政法律制度的正常穩(wěn)定的狀態(tài)， 關(guān)系到一國的生存 和發(fā)展。 因此各國都曾把政治、 經(jīng)濟和軍事等活動籠 罩在濃厚的保密氛圍中， 有些國家為了保密不惜血 本。 在沒有建立行政公開法律制度、 公民的知情權(quán)沒 有法律保障的國家， 只要政府認為某些信息涉及 “國 家安全” 公眾即不得為知。即使在當(dāng)今行政公開制 ， 度已經(jīng)建立、 公民獲得了法定知情權(quán)的情形下， 政府 部門也常常因為 “國家安全” 而拒絕公開某些信息。 ， “國家安全” 成為政府保守秘密、 拒絕公開某些信息 的正當(dāng)理由。 從法理上講， 國家或政府在法律上都擁 有保守秘密的特權(quán)， 作為權(quán)力的所有者—— —公眾， 總 是希望所知的內(nèi)容快捷、 新穎、 全面和利己， 希望國 家權(quán)力機構(gòu)的行為、 活動盡可能知道得越多越好。 但 是， 任何一個國家或政府都會有一些在一定的時間 內(nèi)不應(yīng)公開的事項， 因此世界各國都在法律上對國 家秘密或者國家安全工作秘密作出了限制性的規(guī) 定， 政府享有保守國家秘密的特權(quán)。 如美國聯(lián)邦最高 法院在審理 《紐約時報》 訴合眾國案中， 提出的媒介 的公布于眾權(quán)和人民了解政府關(guān)于國家安全秘密的 權(quán)利是有限的， 已經(jīng)成為美國維護國家安全， 保守國 家秘密的一條法律原則 ①。
—— —— —— —— —— —— — —— —— ——

① 根據(jù) １９６６ 年美國信息自由法， 公眾有權(quán)向政府索取任何材 料包
括會危及調(diào)查技術(shù)或某 一秘密消息來源， 政 府 有 義 務(wù) 對 公 眾 的 請求做出決定， 如 果政府拒絕公眾的特定 請 求 ， 它 必 須 說 明 理 由。 任何政府決定都可以被提起復(fù)議或者司法審查。 這樣無異于 迫使國家安全機關(guān)或者司法 機關(guān)證實這些文 件 的 存 在 ， 而 且 更 會令人推斷它們正在 進行某些調(diào)查。情報界和 司 法 界 多 年 來 一 直警告， 外國間諜、 犯罪組織等 很容易利用信息自 由 法 或 者 新 聞 自由法向有關(guān)單位提 出要求以取得文件， 從 而 可 以 輕 易 地 拼 湊 出有價值的情報。 鑒此， １９８６ 年 １０ 月 ２７ 日美國總統(tǒng)里根簽署新 的 《新聞自由法》 該法第一次授 權(quán)國家安全機關(guān)或 者 司 法 機 關(guān) ， ， 在某些情況下， 可以既不 證實也不否認某些 資 料 或 者 文 件 的 存 在， 也就是說， 可以 拒絕提供資料。這些資料包 括 與 告 密 者 有 關(guān) 的記錄、 有理由相信會使受調(diào)查者有所警覺的資料等。聯(lián)邦調(diào)查 局在有人要求提供有關(guān)外國 情報機構(gòu)、反間 諜 機 構(gòu) 或 者 國 際 恐 怖組織資料時也可以采取這種做法。

第 ２５ 卷 第 １ 期 ２００８ 年 ３ 月

蘇州教育學(xué)院學(xué)報

Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｕｚｈｏｕ Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ

Ｖｏｌ．２５ Ｎｏ．１ Ｍａｒ． ２００８

公開是公眾實現(xiàn)參政議政的前提條件， 保密是 維護國家安全的重要措施。公開與保密這一對矛盾 在當(dāng)今人權(quán)旗幟高揚的背景下并沒有消解， 國家安 全行政活動在一定范圍、一定程度上的保密仍然是 維護國家安全的需要。國家安全機關(guān)的內(nèi)部編制、 國家安全 情報） 人員的身份、 （ 技術(shù)手段、 器材裝備等 的保密， 依然應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。 否認國際沖突的 存在， 忽視隱蔽戰(zhàn)線行政的特點， 盲目地將國家安全 行政公開極端化， 必將產(chǎn)生嚴重的后果。事實上， 各 國的行政公開制度都對國家安全這一特定領(lǐng)域的保 密作了明確的特別規(guī)定。 值得特別注意的是， 對國家 安全機關(guān)而言， 應(yīng)當(dāng)一改一般行政機關(guān) “以公開為原 則， 以保密為另外” 的做法。公開雖然是不可推卸的 義務(wù)， 但保密是國家安全法和保守國家秘密法的重 要目標， 保密當(dāng)然也是行政公開法律的不可或缺的 特定內(nèi)容。我們必須轉(zhuǎn)變觀念， 公開并不是毫無保 留地和盤托出， 在不得不公開的前提下， 嚴格保密規(guī) 定， 以不斷增強國家安全機關(guān)的治理能力， 從而從根 本上維護和保障國家安全。 參考文獻：
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（ ［２４］楊建生 ． 國外行政公開制度對我國的啟示 ［Ｊ］． 學(xué)術(shù)論壇， ２００５ １０） ：

４２－ ４７．

（ 作者吳慶榮系蘇州市職業(yè)大學(xué)東吳法治研究 所所長、 教授； 作者梁忠前系中國管理科學(xué)研究院研 究員）

美國、 俄羅斯國家安全立法背景析評
李
摘

竹

（ 國際關(guān)系學(xué)院， 北京 １０００９１） 要： “社會存在是立法賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)， 研究一國的立法， 必須研究一國的社會存在及其與立法的關(guān)系。

［１］ 而以社會物質(zhì)生活條件為內(nèi)容的社會存在正是一國的基本國情。” 從國情出發(fā)研究立法是法學(xué)研究普遍運用的方

法。同時， 在信息和科技日益發(fā)達的現(xiàn)代社會， 潮流的影響也不容忽視。依此路徑， 分析比較美國和俄羅斯兩國在其 國家安全立法上的異同。 關(guān)鍵詞： 美國； 俄羅斯； 國家安全； 立法背景 中圖分類號： Ｄ９１ 文獻標識碼： Ａ 文章編號： １００８－ ７９３１ ２００８） ０１－ ００２０－ ０５ （

一 美國于 １９４７ 年制定了世界上第一部 《國家安全 法》 。該法主要規(guī)定了美國國家安全機構(gòu)的組織體

制、 職權(quán)范圍及其協(xié)調(diào)。 旨在促進國家安全” 調(diào)整 “ “ ， 國家軍事體制和有關(guān)國家安全的政府各部、局的活 動” 。是美國國家安全方面的全面的綱領(lǐng)性文件。



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