本文關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)行政法與政府管制法的關(guān)系，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【全文】【法寶引證碼】 CLI.A.183002     　　政府管制是現(xiàn)代社會(huì)的一種普遍現(xiàn)象，從世界范圍內(nèi)看已有上百年的歷史。在工業(yè)社會(huì)和市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府管制是政府的一項(xiàng)重要職能。生活與管制息息相關(guān)，無論在當(dāng)今美國[1]，還是在當(dāng)今中國都是如此。
　　從20世紀(jì)70年代開始，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究政府管制（Regulation）問題成為西方發(fā)達(dá)國家學(xué)術(shù)界的一個(gè)熱點(diǎn)。許多學(xué)者從不同的方面分析研究政府管制的相關(guān)問題，相繼出版了一些研究管制的論著。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家喬治·J·施蒂格勒被認(rèn)為是管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖，他在1971年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)管制論》等經(jīng)典論文，對政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的形成產(chǎn)生了開創(chuàng)性的作用。同期的政府管制改革和管制實(shí)踐，為政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究提供了大量的實(shí)證資料，從而推動(dòng)了政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，初步形成了政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)。政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門比較年輕的學(xué)科，它的發(fā)展雖僅有30多年的時(shí)間，但卻是成長迅速的學(xué)科之一，被譽(yù)為是經(jīng)濟(jì)學(xué)“最激動(dòng)人心的領(lǐng)域之一”{1}。
　　在我國，政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展研究仍處于起始階段。真正研究政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)是從20世紀(jì)90年代后期開始的。一方面，我們引進(jìn)、翻譯了一大批國外關(guān)于政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的書籍；另一方面，我國的一些學(xué)者開始進(jìn)入這一領(lǐng)域研究我國政府管制的相關(guān)問題，并出版了一系列專著。這些專著的出版，對我國政府管制的研究產(chǎn)生了很大的影響。然而，在經(jīng)濟(jì)學(xué)界對政府管制開展大量研究，取得了頗豐的研究成果的同時(shí)，卻鮮見法學(xué)界對政府管制有系統(tǒng)而深入的研究，更未見有政府管制法方面的高水平專著。
　　政府管制不僅是政府經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，而且也是政府法律活動(dòng)，必然涉及法律問題。在政府管制領(lǐng)域法學(xué)研究與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究明顯呈“跛”腳狀態(tài)的情況下，由于缺乏系統(tǒng)而有深度的法學(xué)研究，不僅會(huì)嚴(yán)重制約政府管制的實(shí)踐，而且也會(huì)制約人們對政府管制現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)，甚至?xí)罢苤平?jīng)濟(jì)學(xué)研究的深度和質(zhì)量。從歷史上看，政府管制是行政法學(xué)研究的重要領(lǐng)域；但是，在政府管制制度不斷發(fā)展和改革的同時(shí)，法學(xué)界似乎對其有所淡忘和忽視。在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮政府管制克服“市場失靈”作用的同時(shí)，研究對政府管制進(jìn)行規(guī)制和保障的政府管制法，，具有重要意義。加強(qiáng)對政府管制法的研究，是法學(xué)界的重要?dú)v史責(zé)任。而研究傳統(tǒng)行政法與政府管制法的關(guān)系，或許是邁出政府管制法研究的第一步。
　　一、行政管理與政府管制
　　那么，怎樣認(rèn)識(shí)政府管制呢？讓我們先來看看以下幾個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于政府管制的代表性定義：
　　“所謂政府管制，就是政府采取的干預(yù)行動(dòng)。它通過修正或控制生產(chǎn)者或消費(fèi)者的行為，來達(dá)到某個(gè)特定的目的”{2}。
　　政府管制是“具有法律地位的、相對獨(dú)立的政府管制者（機(jī)構(gòu)），依照一定的法規(guī)對被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為”{3}。
　　經(jīng)濟(jì)學(xué)對政府管制的定義雖然在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究上具有重要意義，但卻既不可能反映政府管制具有的與一般行政管理相同的法律上的共性，也無法從法律上揭示政府管制的特征，從而為人們從法律的角度了解和認(rèn)識(shí)政府管制這一法律制度提供足夠的幫助。為此，筆者側(cè)重從法律的角度對政府管制作如下定義：
　　所謂政府管制，就是管制性行政主體根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，為追求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的帕累托最優(yōu)[2]及維護(hù)社會(huì)公平和正義，對經(jīng)濟(jì)及其外部性領(lǐng)域和一些特定的非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取的調(diào)節(jié)、監(jiān)管和干預(yù)等行政行為。從國家制度的層面上看，政府管制是政府管理的一項(xiàng)重要法律制度。
　　首先，政府管制是政府管理或行政管理的一類活動(dòng)，在性質(zhì)上屬于一種特殊行政行為。如果我們以是否屬于管制作為對政府管理劃分的標(biāo)準(zhǔn)，那么，可以將政府管理劃分為管制性行政管理和非管制性行政管理。非管制性行政管理也就是平常人們談?wù)摰囊话阈姓芾怼Ｕ苤婆c一般行政管理相比具有如下共同之處：
　　第一，主體都屬于行政系統(tǒng)的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)；
　　第二，對象都屬于立法、司法之外的行政事項(xiàng)；
　　第三，目的都是為了實(shí)現(xiàn)政府管理的某種目標(biāo)；
　　第四，行為性質(zhì)都屬于行政法上的“行政行為”；
　　第五，要求都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，并受到法律的監(jiān)督。
　　上述政府管制與一般行政管理的共同點(diǎn)，使得我們有理由把政府管制法作為建立在行政法一般理論基礎(chǔ)上的一個(gè)部門法的分支（亞部門）來進(jìn)行研究。
　　然而，筆者以為，之所以可以把政府管制法的研究作這樣一種定位，更重要的是由于政府管制與一般行政管理相比，具有顯著的特點(diǎn)——由于其具有寓于共性之中的顯著個(gè)性，所以研究政府管制法就顯得必要而有意義。
　　美國人用Administration表示行政，而用Regulation表示管制，說明兩者具有不同的涵義。英文Administration的詞義主要是“管理”、“支配”、“執(zhí)行”和“實(shí)施”，以反映公共行政的國家支配力和相對于立法的執(zhí)行性。而Regulation的詞義主要是“調(diào)整”、“調(diào)節(jié)”（從而力圖實(shí)現(xiàn)某一調(diào)控目標(biāo)）。如果我們把Administration廣義地理解為是對政府功能的概括表述，則Regulation當(dāng)然從屬于Administration，即Regulation可以被認(rèn)為是從屬于Administration的一種特殊活動(dòng)。因而政府管制法可以被認(rèn)為是建立在行政法一般理論基礎(chǔ)上的一個(gè)部門法的分支。同時(shí)，Regulation和Administration這兩個(gè)詞的分別使用，也有利于幫助人們認(rèn)識(shí)美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)與其他政府部門之間的職能和管理方法的區(qū)別。
　　胡建淼教授在他的《比較行政法——20國行政法評述》中提到，美國傳統(tǒng)上曾經(jīng)“從獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)角度”對行政法下定義，“認(rèn)為行政法是規(guī)范和控制獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)行為和權(quán)利的法”，“美國最權(quán)威的法學(xué)詞典，即《布萊克斯法學(xué)詞典》對行政法的解釋亦屬此類。究其原因，美國最早對行政法的研究起源于行政獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)”{4}。盡管這種定義在當(dāng)代看來已過于狹隘，因?yàn)楫?dāng)代行政法的內(nèi)容和任務(wù)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了這一范圍，但至少可以說明，政府管制活動(dòng)是行政管理的一個(gè)重要方面。
　　與一般行政管理相比，政府管制具有如下特征：
　　第一，主體的特殊性　政府管制主體是負(fù)有管制使命的特殊管制性行政主體（經(jīng)濟(jì)學(xué)界一般稱之為“管制機(jī)構(gòu)”）。而一般行政管理的主體是普通行政主體，在我國包括各級(jí)政府、政府職能部門以及法律法規(guī)授權(quán)其從事某種一般行政管理活動(dòng)的授權(quán)性組織。
　　在美國，管制性行政主體主要是指根據(jù)某一管制法的特別決定，直屬總統(tǒng)，由總統(tǒng)提名，經(jīng)議會(huì)同意后任命，主要由相應(yīng)領(lǐng)域?qū)＜医M成核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有固定任期，非因法定事由不得免責(zé)，集行政與準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法為一體的“獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)”。[3]“這些機(jī)構(gòu)實(shí)行委員會(huì)制，不對任何行政部門或上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)”，由法律授權(quán)其對有關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域“實(shí)施監(jiān)督、調(diào)節(jié)、管制，是聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)中具有特殊地位的專業(yè)組織”{5}。
　　由于改革開放后我國至今尚未對政府管制體制進(jìn)行較大的改革，所以我國的管制性行政主體基本上仍然沿襲過去集管理與管制于一身的形式，即往往就是行使該領(lǐng)域一般行政管理職能的中央政府部門。由于這些部門集管制與管理于一身，所以，從管制的角度可以稱其為“綜合性管制機(jī)構(gòu)”。它既是普通行政主體，而在履行管制職責(zé)時(shí)又是管制性行政主體。例如，鐵道部既行使鐵路行業(yè)的行政管理職責(zé)，又肩負(fù)對該領(lǐng)域的管制使命�？梢�，我國的管制性行政主體與美國的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)有很大的區(qū)別。[4]同時(shí)，不容否認(rèn)，改革開放以來，我國為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的新形勢，也在一些政府管制領(lǐng)域?qū)φ苤企w制進(jìn)行了一定程度的改革，成立了一些相對獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)。筆者之所以稱其為“相對獨(dú)立”，是由于其管制職能專門化的程度已經(jīng)有了提高，但與美國的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)相比，其獨(dú)立性是不高的——從屬于中央政府甚至中央政府部門。因此，從嚴(yán)格意義上講，中國并不存在美國式的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。這些相對獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)包括負(fù)有一定管制職能的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國務(wù)院直屬事業(yè)單位或國務(wù)院部委管理的國家局，分別如：國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家電力監(jiān)管委員會(huì)、國家煙草專賣局等。
　　第二，權(quán)力來源的特殊性　一般行政管理的權(quán)力大多來源于憲法和組織法的“一般授權(quán)”，或者可以被認(rèn)為是普通行政主體的“固有職權(quán)”。而管制權(quán)力則往往來源于特定法律、法規(guī)的授權(quán)，或者來源于權(quán)力機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)專門決議的授權(quán)。這種授權(quán)在行政法學(xué)上稱之為“特別授權(quán)”，而根據(jù)“特別授權(quán)”獲得的權(quán)力則被稱為“授予職權(quán)”。
　　不過，由于體制不同，管制性行政主體權(quán)力的來源在中美兩國有不同的表現(xiàn)形式。
　　在美國，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)是根據(jù)特定的法律直接設(shè)立的，其職權(quán)通常也由該法律直接授予，因此，管制性行政主體與其權(quán)力往往是按同一法律同時(shí)產(chǎn)生的。[5]例如，美國的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（Federal Trade Commission，簡稱FTC）就是“根據(jù)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法（1914年）的通過而授權(quán)建立的”{6}，專司反托拉斯的職責(zé)。其他獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)及管制權(quán)力的獲得也類似這種情形。
　　而在中國，由于管制性行政主體多為“綜合性管制機(jī)構(gòu)”，因而其管制權(quán)力往往是“自然而然”的，即使有些管制權(quán)力是通過“特別授權(quán)”授予的，那也是在其原來的一般行政管理權(quán)力之外增加的。也就是說，管制性行政主體及其管制權(quán)力并非同時(shí)產(chǎn)生，而是先有主體后有管制權(quán)力。另外，我國一些相對獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)的成立及管制權(quán)力的產(chǎn)生，也有與美國明顯不同的特點(diǎn)，即往往并非由立法機(jī)關(guān)的狹義法律直接設(shè)立。例如，中國證監(jiān)會(huì)是根據(jù)國務(wù)院的“紅頭文件”于1992年10月直接設(shè)立的。[6]
　　第三，權(quán)限的特殊性　管制性行政主體是集立法、執(zhí)法、司法于一身的行政機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）或授權(quán)性組織，具有很高的權(quán)威性。為了管制的需要，它甚至可以設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定權(quán)利義務(wù)，創(chuàng)制法律（廣義）。當(dāng)然，嚴(yán)格地講，相對于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)而言，管制性行政主體的立法和司法活動(dòng)只能稱之為“準(zhǔn)立法”（或“委任立法”）和“準(zhǔn)司法”。但這種“準(zhǔn)立法”或“準(zhǔn)司法”在性質(zhì)上仍為行政行為。雖然具有一定級(jí)別的行使一般行政管理職能的普通行政機(jī)關(guān)（例如，我國的中央人民政府及其部委以及較大城市以上的地方政府）也有權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)立法，但其立法只能是“執(zhí)法性立法”、“補(bǔ)充性立法”和“試驗(yàn)性立法”{7}，歸根結(jié)蒂只能是為了執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律，或者對立法機(jī)關(guān)制定的法律作一些補(bǔ)充，或者為立法機(jī)關(guān)的立法先進(jìn)行試驗(yàn)，具有強(qiáng)烈的相對于立法機(jī)關(guān)的從屬性和執(zhí)行性，與管制性行政主體的創(chuàng)制性立法有明顯區(qū)別。此外，絕大多數(shù)地方政府及所有地方政府的工作部門連準(zhǔn)立法權(quán)都沒有。管制性行政主體享有創(chuàng)制性立法權(quán)，固然與其級(jí)別有關(guān)，但嚴(yán)格講，與其說是由于其級(jí)別使然，莫如說乃由于其使命使然。因?yàn)楣苤苹顒?dòng)具有極強(qiáng)的專業(yè)性和權(quán)威性，管制性行政主體如果缺乏創(chuàng)制性立法權(quán)，就很難完成其管制使命。當(dāng)然，毫無疑問，其創(chuàng)制性立法仍然應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的法律規(guī)制和監(jiān)督。
　　行政法學(xué)中所講的準(zhǔn)司法是指行政主體“作為爭議雙方之外的第三者，按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖硖囟ǖ男姓幾h或民事爭議案件并作出裁決的行為”{8}。在我國，這種行政司法行為主要指行政裁決、行政仲裁和行政復(fù)議。我國管制性行政主體也擁有這種準(zhǔn)司法權(quán)。例如，根據(jù)《》的規(guī)定，中國證監(jiān)會(huì)有權(quán)受理公民、法人和其他組織認(rèn)為中國證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)、授權(quán)組織的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而提出的行政復(fù)議申請，并作出行政復(fù)議決定。
　　而在美國，管制機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)司法權(quán)要廣泛得多。首先，美國的管制機(jī)構(gòu)也有解決市場爭端的職權(quán)。例如，聯(lián)邦通信委員會(huì)（Federal Communications Commission，簡稱FCC）有權(quán)裁決電信承運(yùn)商之間和電信服務(wù)零售商之間關(guān)于市場問題的爭端，也有權(quán)對電信公司是否違反管制法規(guī)及收費(fèi)是否合理作出裁決。其次，美國的管制機(jī)構(gòu)還享有與司法權(quán)更接近的權(quán)力，甚至可以說它有權(quán)與司法機(jī)關(guān)“分享”司法權(quán)，其表現(xiàn)為對被管制者違反管制法規(guī)的行為向法院提起訴訟，以糾正或阻止被管制者的違法行為，追究其民事乃至刑事責(zé)任，并且有充分的調(diào)查權(quán)。例如，美國環(huán)境保護(hù)署（Environmental Protection Agency，簡稱EPA）有權(quán)對嚴(yán)重公然或者持續(xù)違反EPA環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為向司法部門提起民事或刑事訴訟。另外，管制機(jī)構(gòu)也可以通過司法部向法院指控被管制者違反管制法規(guī)構(gòu)成犯罪的行為，以通過判處罰金、監(jiān)禁等刑罰手段進(jìn)行懲治{9}。而這種提起訴訟，尤其是代表國家對刑事犯罪進(jìn)行調(diào)查、提起刑事訴訟的權(quán)力，一般情形下是由法院之外的另一類司法機(jī)關(guān)（分別由警察和檢察官）來行使的。中國的管制主體是否也應(yīng)當(dāng)擁有這些權(quán)力，這個(gè)問題值得在管制體制改革和司法制度改革中進(jìn)行探討。
　　管制主體擁有集立法、執(zhí)法、司法于一體的廣泛權(quán)力，顯然與普通行政管理主體主要限于享有執(zhí)法權(quán)力形成鮮明的對照。
　　第四，對象、內(nèi)容和目的的特殊性　一般行政管理的管理對象是一般國家行政事務(wù)與公共事務(wù)，其內(nèi)容一般是規(guī)劃型、組織型、管理型和實(shí)施型的“當(dāng)家理財(cái)”性事務(wù)。例如，國防、外交、財(cái)政、稅收、教科文衛(wèi)發(fā)展事業(yè)，國家信息與情報(bào)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)村和城市發(fā)展等等，目的是實(shí)現(xiàn)對國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理以及為社會(huì)提供公共服務(wù)。而政府管制的對象則主要集中在（但不限于）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域及其所涉及的“外部性”領(lǐng)域，其內(nèi)容是這些領(lǐng)域需要政府介入的調(diào)節(jié)型、監(jiān)管型和干預(yù)型的“監(jiān)督協(xié)調(diào)性”事務(wù)，主要是對壟斷與市場競爭、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的信息不對稱和外部性問題進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)節(jié)和干預(yù)，包括反壟斷管制、經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制，目的是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效率的帕累托最優(yōu)，維護(hù)社會(huì)公平與公正。
　　第五，原則、手段和方法的特殊性　一般行政管理以合法性和合理性原則為基本原則，采取征收、審批、確認(rèn)、監(jiān)督、處罰、強(qiáng)制、給付、獎(jiǎng)勵(lì)、裁決、合同、指導(dǎo)等手段進(jìn)行。而政府管制除了需要遵守合法性和合理性的一般原則外，還有其特殊的一些具體原則。根據(jù)筆者的觀點(diǎn)，反壟斷管制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持充分競爭原則、市場機(jī)制優(yōu)先原則等，經(jīng)濟(jì)性管制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自然壟斷性與適度競爭性相協(xié)調(diào)原則、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相兼顧原則等，社會(huì)性管制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本原則、權(quán)益補(bǔ)救原則等。在手段方面，管制手段總體上比一般行政管理的手段更為狹窄，其行為性質(zhì)概為“單方性”，并具有更強(qiáng)的“剛性”。另外，為了實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)，政府管制還會(huì)運(yùn)用一些特殊的管制方法。比如，反壟斷管制通過采取禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場支配地位、控制經(jīng)營者過度集中、禁止行政性壟斷等方法以實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)性管制通過采取控制市場的進(jìn)入與退出、實(shí)現(xiàn)價(jià)格管制、控制質(zhì)量、控制價(jià)格等方法以實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)，社會(huì)性管制則采取設(shè)定社會(huì)基準(zhǔn)法、傾斜立法等方法以實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)。
　　二、傳統(tǒng)行政法與政府管制法的關(guān)系
　　政府管制法是調(diào)整政府管制關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督政府管制關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。筆者對政府管制法所下的這個(gè)定義，有如下幾層含義：
　　第一，政府管制法是涉及政府管制領(lǐng)域的一類法律規(guī)范和原則的總稱。政府管制法的領(lǐng)域雖小于“法域”[7]，但卻橫跨三大法域。政府管制法既涉及保護(hù)國家利益和公共利益的公法域，也涉及保護(hù)私人利益（例如企業(yè)的市場地位及彼此之間的競爭關(guān)系）的私法域，還涉及有關(guān)環(huán)境、健康、安全、勞動(dòng)和社會(huì)保障、消費(fèi)關(guān)系的社會(huì)法域。
　　第二，政府管制法的調(diào)整對象有兩類：一類是政府管制關(guān)系，即管制性行政主體在行使管制職權(quán)時(shí)與管制相對方及利害關(guān)系人之間所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系（外部關(guān)系）以及管制性行政主體的內(nèi)部關(guān)系。該關(guān)系受到政府管制法的調(diào)整，即上升為政府管制法律關(guān)系。另一類是建立在政府管制關(guān)系之上的監(jiān)督政府管制關(guān)系，即有權(quán)的監(jiān)督主體在對政府管制機(jī)構(gòu)及其管制行為的監(jiān)督過程中，與被監(jiān)督的政府管制機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的關(guān)系。該關(guān)系受到政府管制法的調(diào)整，即上升為監(jiān)督政府管制法律關(guān)系。
　　上述兩類法律關(guān)系既有與行政法律關(guān)系、監(jiān)督行政法律關(guān)系相通的共性，也有其非常顯著的個(gè)性。受本文篇幅所限，下面主要從法律關(guān)系“三要素”，即主體、客體、內(nèi)容三個(gè)方面（在這三個(gè)方面，又著重于主體方面），闡述外部行政法律關(guān)系與政府管制法律關(guān)系的共性與個(gè)性問題，藉以說明傳統(tǒng)行政法與政府管制法的關(guān)系。
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　　政府管制法律關(guān)系主體是指政府管制法律關(guān)系的參與者，也就是在政府管制法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，主要包括管制性行政主體和管制相對方，特殊情形下也包括管制利害關(guān)系人。
　　1．管制性行政主體
　　所謂管制性行政主體，是指依法享有管制職權(quán)，能以自己的名義行使管制權(quán)，并能獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。
　　一般行政法律關(guān)系中行使職權(quán)的主體只要具備行政主體的資格即可，即或者是行政機(jī)關(guān)[8]或者是法律法規(guī)授權(quán)的組織。而管制性行政主體的要求更為嚴(yán)格。
　　在我國，并不是一般的行政主體都有權(quán)承擔(dān)管制職權(quán)，而是通常只有中央一級(jí)的有關(guān)行政機(jī)關(guān)或經(jīng)法律、行政法規(guī)授權(quán)的直屬中央政府的有關(guān)事業(yè)單位才擁有管制職權(quán)。并且，也不是所有中央一級(jí)的行政機(jī)關(guān)都可以擁有管制職權(quán)。例如，作為國務(wù)院部委的國家民族事務(wù)委員會(huì)、監(jiān)察部、審計(jì)署，作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的國家統(tǒng)計(jì)局等，雖然具有行政主體資格，但卻不能成為管制性行政主體。另外，筆者認(rèn)為，與一般行政權(quán)力也可以由地方性法規(guī)授權(quán)不同，為了保證管制的效率和管制的統(tǒng)一性，管制權(quán)的授予一般應(yīng)限于國家立法機(jī)關(guān)制定的狹義法律。由于我國政治體制的特殊性，國務(wù)院制定的行政法規(guī)也可以授予管制權(quán)。地方性法規(guī)、部委規(guī)章和地方規(guī)章和非法源性“紅頭文件”不應(yīng)有授予管制權(quán)的權(quán)力。[9]最后，能夠經(jīng)授權(quán)成為授權(quán)性管制主體的僅限于國務(wù)院直屬事業(yè)單位，其他事業(yè)單位及中央和地方企業(yè)無權(quán)成為授權(quán)性管制主體。[10]
　　根據(jù)權(quán)力來源和組織性質(zhì)的不同，可以把目前我國的管制性行政主體分為以下兩大類：
　�。�1）職權(quán)性管制主體
　　所謂職權(quán)性管制主體，就是直接依據(jù)憲法和組織法設(shè)立的、并能以自己的名義行使管制職權(quán)和獨(dú)立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的政府管制機(jī)構(gòu)。這類管制主體原則上無需法律、行政法規(guī)的專門授權(quán)，就具有該事項(xiàng)管理權(quán)限范圍內(nèi)的管制職權(quán)。這類管制主

　　······

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【注釋】                                                                                                     

【參考文獻(xiàn)】
{1}（美）W．吉帕·維斯庫斯（W．Kip Viscusi），等．反壟斷與管制與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)（M）．陳甬軍，等譯．北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004．“前言”：1．
{2}（美）小賈爾斯·伯吉斯·管制與反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)（M）．馮金華譯．上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003．4．
{3}王俊豪．政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論——基本理論及其在政府管制實(shí)踐中的應(yīng)用（M）．北京：商務(wù)印書館，2001．導(dǎo)言：3．
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{7}羅豪才．行政法學(xué)（M）．北京：北京大學(xué)出版社，2001．104．
{8}羅豪才．行政法學(xué)（M）．北京：北京大學(xué)出版社，2001．85．
{9}（美）W．吉帕·維斯庫斯（W．Kip Viscusi），等．反壟斷與管制與管制經(jīng)濟(jì)學(xué)（M）．陳甬軍，等譯．北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004．418，40—41．

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  本文關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)行政法與政府管制法的關(guān)系，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。