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論誠信原則的行政法意義

發(fā)布日期： 2012-03-09 發(fā)布：  

  2011年第11期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘要法律上的誠信原則是道德規(guī)范法律化的體現(xiàn)，誠實信用是產(chǎn)生于道德觀念的一個法律原則，隨著法學(xué)的不斷發(fā)展，它已由私法領(lǐng)域進入公法領(lǐng)域。誠實信用原則取得了行政法基本原則的地位，成為規(guī)范政府行為的一個基本準(zhǔn)則。它是現(xiàn)代各國公認的調(diào)整法律關(guān)系尤其是民事法律關(guān)系的一項基本原則。當(dāng)前我國政府管理日益復(fù)雜，誠信原則以實踐法治為宗旨，具有高度抽象特征，它對行政法有積極的調(diào)整作用，對于政府的監(jiān)督管理，節(jié)約行政機關(guān)的成本，平衡公私利益，充分實現(xiàn)行政法領(lǐng)域的公平與正義具有十分重要的意義。本文通過探討誠實信用原則的發(fā)展歷史，誠實信用原則適用于行政法的基本理論依據(jù)，提出誠實信用原則的行政法內(nèi)涵，指出誠實信用原則在行政法中的地位，從而論證誠信原則在行政法中的重要意義。
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　　關(guān)鍵詞行政法 誠實信用原則 法律關(guān)系
　　作者簡介：劉佳，中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法。
　　中圖分類號：D912.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592(2011)04-025-02
　　
　　一、誠實信用原則的發(fā)展歷史
　　誠信原則首先確立為私法領(lǐng)域的“帝王條款”。法律上的誠信原則最先起源于羅馬法，羅馬法是以契約內(nèi)容為核心的私法。在羅馬法中，有誠實契約和誠信訴訟。誠實契約的債務(wù)人不僅要承擔(dān)契約規(guī)定的義務(wù)，而且要承擔(dān)誠實、善意的補充義務(wù)。在誠信訴訟中，承審員不受契約字面含義的約束，可根據(jù)當(dāng)事人的真實意思對契約文字進行解釋，并可根據(jù)公平原則對當(dāng)事人的約定進行干預(yù)，以消除某些約定之不公正性，按照通常人的判斷標(biāo)準(zhǔn)增加或者減少當(dāng)事人所承擔(dān)的義務(wù)。誠實信用原則正是針對羅馬法的善意和平衡觀念，以及基于契約所具有的自由平等、公平合理和利益交換的特征而逐步產(chǎn)生和得以應(yīng)用的。
　　二、誠信原則適用于行政法的理論依據(jù)
　　誠實信用原則是羅馬法以來各國立法和執(zhí)法實踐發(fā)展所共同認同的觀念。起源于私法領(lǐng)域的誠實信用原則正在成為公法和私法領(lǐng)域共同使用的法律原則。早期的行政法學(xué)理論認為，誠實信用原則是適用于民事法律關(guān)系的一個基本原則，規(guī)范的是平等主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。行政法屬于公法的范疇，調(diào)整領(lǐng)域和遵循的原則與私法不同，誠實信用原則不能納入行政法領(lǐng)域。但是行政法作為公法范疇，許多規(guī)定存在著不完善的現(xiàn)象，需要借助私法某些原則來補充。1926年，德國行政法院就判決使用類推理論承認誠信原則適用于行政法。此外，日本也都積累了很多誠信原則適用于政府管理領(lǐng)域的司法判例。
　　三、誠實信用原則的含義
　�。ㄒ唬┧椒ㄖ械恼\信原則
　　比如我國《民法通則》明確確立了涵蓋全部民事關(guān)系的誠實信用的原則。其第4條規(guī)定：“民事活動應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則”。由此，誠實信用原則就適用于“一切權(quán)利的行使和一切義務(wù)的履行”。
　�。ǘ┟穹ㄖ械恼\信原則
　　誠實信用原則已經(jīng)成為私法和公法的共同原則。對于誠信原則的內(nèi)涵，許多學(xué)者都有其不同的見解。一般認為，誠實信用原則的基本含義是，當(dāng)事人在市場活動中應(yīng)講信用，恪守諾言，誠實不欺，在追求自己利益的同時不損害他人和社會利益，要求民事主體在民事活動中維持雙方的利益以及當(dāng)事人利益與社會利益的平衡。對行政法誠信原則的內(nèi)涵作出規(guī)范性定義存在著很大困難，因此，需要密切聯(lián)系民法誠信原則的內(nèi)涵予以研究。
　　民法中的誠信原則主要包括：
　　1．民事主體在民事活動中要誠實，不弄虛作假，不欺詐，進行正當(dāng)競爭；民事主體應(yīng)善意行使權(quán)利，不以損害他人和社會利益的方式來獲取私利。
　　2．民事主體應(yīng)信守諾言，不擅自毀約。信守承諾是誠實善意的一種表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了行為當(dāng)事人對于自己行為承擔(dān)后果的責(zé)任意識。締結(jié)契約并實施，能夠節(jié)省交易成本，體現(xiàn)了社會成員的互信互利關(guān)系。
　　民事法律制度中可以體現(xiàn)誠信原則的信守諾言的要求有：權(quán)利失效等。
　　3．民事主體應(yīng)嚴格按法律規(guī)定和當(dāng)事人的約定履行義務(wù)，兼顧各方利益。要求在法律交往中，要平衡當(dāng)事人之間的各種利益沖突和矛盾，以及當(dāng)事人的利益與社會利益之間的沖突和矛盾，從而避免出現(xiàn)利益分配嚴重不均的情況。
　　民事法律制度中可以體現(xiàn)誠信原則的公平合理的要求有：情勢變更原則等。
　�。ㄈ┱\信原則的行政法內(nèi)涵
　　誠實信用原則是私法和公法的共同原則。所以，誠實信用原則所包含的各種規(guī)范要求同樣適用于其他法律范圍。將誠實信用原則納入行政法領(lǐng)域，在原則的內(nèi)涵上也包括民法中誠信原則所具有的特征，包括誠實信用、信守諾言以及公平合理、兼顧各方利益等。從這個方面來說，誠實信用原則的行政法意義也可以歸納為這三個方面。但在具體要求上，二者之間也存在一定差異。
　　1．適用特點。首先，在民事法律關(guān)系中，民事主體的法律地位是平等的，當(dāng)事人之間要建立法律關(guān)系必須雙方意思一致，所以誠實信用、信守諾言以及公平合理、兼顧各方利益對雙方當(dāng)事人都適用。但在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)代表國家行使權(quán)利，處于強勢地位，而行政相對人處于被支配的地位，因此誠實信用原則必然會出于保護行政相對人的利益而有所偏重。要實現(xiàn)行政執(zhí)法的公平正義，誠實信用原則必須是針對行政機關(guān)提出，而非針對行政相對人。其次，在民事法律關(guān)系中，法律行為多以契約形式出現(xiàn)，絕大多數(shù)屬于雙方或者多方行為；而在行政法律關(guān)系中，行政行為是國家意志的體現(xiàn)，單方就可引起法律關(guān)系的變動。所以，行政法中的誠實信用原則調(diào)整的對象與民法中是不同的。以上可以看出，雖然誠實信用原則同樣適用于民法和行政法，但是根據(jù)民法和行政法的區(qū)別，誠信原則在行政法的適用中應(yīng)當(dāng)有其自身特點。
　　2．行政法誠信原則的基本內(nèi)涵。誠信原則不僅應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)政府與公民關(guān)系的根本準(zhǔn)則，也應(yīng)是規(guī)范和調(diào)整行政機關(guān)與公民個人關(guān)系之指導(dǎo)原則。因此，在行政法中，誠信原則的基本內(nèi)涵是：
　�。�1）行政機關(guān)的活動必須以維護社會公共利益和保障相對人的正當(dāng)權(quán)益為基本出發(fā)點和行政目的。誠信原則的誠實善意對于行政機關(guān)提出了具體要求，實現(xiàn)維護公共利益的目的是行政權(quán)行使的出發(fā)點，但是同時要顧及相對人的權(quán)益。在行政法律關(guān)系中，對于相對人正當(dāng)權(quán)益的維護也是為了實現(xiàn)維護公共利益。行政機關(guān)以維護公共利益為出發(fā)點，實際對于行政機關(guān)是維護私利。誠實信用原則對于禁止政府濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，具有十分重要的意義。
　�。�2）行政機關(guān)和相對人應(yīng)保證意思表示的真實、全面、明確。這也是誠信原則誠實善意要求的體現(xiàn)。要求行政機關(guān)應(yīng)該保證意思表示的真實、明確，而不能含糊其辭，模棱兩可。只有在執(zhí)法中做到意思的明確真實，才能穩(wěn)定行政管理秩序，提高相對人對于行政機關(guān)的信任。對于提高執(zhí)法效率，推行政府的政策都有著重要意義。
　　（3）行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時行使行政職權(quán)，超出合理期限構(gòu)成違法行政。行政機關(guān)是以實現(xiàn)維護公共利益為出發(fā)點的，因此，提高工作效率十分重要。行政機關(guān)在執(zhí)法時應(yīng)該避免出現(xiàn)部門職責(zé)混淆、推脫責(zé)任等行為，應(yīng)當(dāng)在法定或者合理的期限內(nèi)及時的作出行政行為。如果行政機關(guān)的公權(quán)利在一定期間內(nèi)未行使，將喪失該權(quán)利。
　�。�4）行政機關(guān)和相對人都應(yīng)當(dāng)言而有信，不得出爾反爾，反復(fù)無常。這是誠信原則的信守諾言要求的體現(xiàn)。行為主體要對自己的行為和承諾負責(zé)，不得出爾反爾，朝令夕改。相對人出于對政府的信任，減少了政府執(zhí)法中的摩擦，提高了政府的辦事效率。因此，政府也應(yīng)當(dāng)保護相對人的善意期待，兌現(xiàn)作出的承諾，并保證已經(jīng)作出的行為的效力。同時，對于相對人作出承諾的行為也有同樣的要求。行政機關(guān)和相對人之間的和諧信任關(guān)系，對于維護良好的公共管理關(guān)系具有重要意義，因此，相對人也要言而有信，不作虛假陳述，對自己的承諾負責(zé)。這對于節(jié)約政府開支，從根本上有利于公民的權(quán)利，因為政府的開支絕大部分來源于稅收。

　�。�5）行政機關(guān)在行使職權(quán)時應(yīng)當(dāng)注意平衡公共利益和私利，保證行政決定的公平合理，相對人也應(yīng)及時提出權(quán)益主張。這是誠信原則的公平合理，兼顧各方利益要求的表現(xiàn)。誠信原則在平衡當(dāng)事人之間的利益以及當(dāng)事人與社會之間利益沖突，實現(xiàn)社會公平正義方面起著越來越重要的作用。誠信原則要求實現(xiàn)利益分配的公平合理，所以需要在各方利益中進行取舍，平衡各方利益。在行政法律關(guān)系中，突出表現(xiàn)為公益和私益的平衡。誠信原則，為實現(xiàn)兩種利益的雙贏提供了理論依據(jù)和實踐標(biāo)準(zhǔn)，對于實現(xiàn)行政法上的公平正義，有著極其重要的意義。同時，相對人也應(yīng)當(dāng)及時主張權(quán)利，行使權(quán)利。如果相對人不在法定或合理期限內(nèi)及時行使權(quán)利，他的權(quán)益將很難得到法律的保護。這也不利于社會的穩(wěn)定，最終也會影響到社會公共利益的實現(xiàn)。
　　四、誠信原則在行政法中的地位
　　在民法中，誠實信用原則是民法領(lǐng)域中最基本、最重要的原則之一，而禁止濫用原則，公平原則等都是誠實信用原則的具體運用。而誠信原則被納入行政法領(lǐng)域后，這個原則處于何種地位始終存在爭議。誠信原則與依法行政原則、信賴保護原則、比例原則等的關(guān)系是怎樣的，需要我們探討。關(guān)于誠信原則在行政法中的地位，學(xué)者們有三種不同的觀點：
　　第一，認為誠信原則是行政法的一般法律原則。德國、日本的行政法學(xué)理論將誠信原則作為行政法的一般理論來看。
　　第二，認為誠信原則是行政法的基本原則。
　　第三，認為誠信原則是行政法的最高形式原則。
　　我比較同意第三種觀點。通過結(jié)合我國學(xué)者提出的一些原則進行探討。
　　1．法律優(yōu)先原則。所謂法律優(yōu)先，是指上一層次法律規(guī)范的效力高于下一層次法律規(guī)范。就行政法來說，核心是要求確立法律對行政權(quán)的支配地位，不得背離制定的法律。就誠信原則來說，政府的行政權(quán)力是人民的委托，體現(xiàn)的是一種契約關(guān)系，代表人民的公共利益。因此，從民主憲政方面來說，誠信原則是處于基礎(chǔ)性的地位。
　　2．信賴保護原則。信賴保護原則是指行政管理相對人對行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護，行政機關(guān)不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補償。信賴保護原則來源于民法的誠信原則。誠信原則要求民事主體雙方行使權(quán)利、履行義務(wù)要以誠相待。信賴保護原則要求政府遵守和履行承諾，不能出爾反爾，說話不算數(shù)，不得擅自改變已經(jīng)生效的行政行為。由此可見，信賴保護原則只是誠信原則的一個具體的組成部分。
　　五、結(jié)論
　　誠信原則對于行政法有著非常重要的意義。誠信原則是行政法的基本原則之一，并且應(yīng)該是行政法的最高形式原則。它和自然法有相通之處，都是高度抽象的，不僅表現(xiàn)為道德義務(wù)，同時也表現(xiàn)為具體的法律義務(wù)。對于監(jiān)督政府管理，提高政府工作效率，樹立政府廉潔形象，平衡公益與私益，實現(xiàn)行政法領(lǐng)域的公平正義具有重要意義，有利于推進建立誠信政府。誠信原則對行政主體和行政相對人的權(quán)利的實現(xiàn)和義務(wù)的履行都作出了具體要求。
　　總而言之，將誠信原則納入行政法律關(guān)系之中，不僅有利于減少行政摩擦，提高政府行政效率，降低行政成本，對政府推行政策有積極作用，，并且能使政府行政更加透明化，密切人民與政府的關(guān)系，對于促進社會的繁榮穩(wěn)定，有著非常重要的意義。
　　
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