[論文摘要]信訪制度是公民維護(hù)自身權(quán)益的一種重要的救濟(jì)制度，在我國，作為國家聯(lián)系公民的紐帶，發(fā)揮著監(jiān)督執(zhí)政者、傳遞群眾意愿、維護(hù)群眾利益的重要作用。然而，隨著社會(huì)主義法治國家建設(shè)的不斷推進(jìn)，對(duì)信訪制度的爭議一直不斷。在現(xiàn)代法律體系不斷完善的背景下，信訪應(yīng)當(dāng)何去何從一直困擾著法律界，被法學(xué)家們高度關(guān)注。文章試圖引入服務(wù)行政這一理念，探討信訪制度存在的意義和定位。

　　[論文關(guān)鍵詞]服務(wù)行政 信訪 定位

　　“信訪”古已有之，時(shí)稱“上書”。最早見諸于堯舜時(shí)期的“進(jìn)善旌”、“誹謗木”、“敢諫之鼓”，后諸朝諸代都有納言之策，不乏“公車上書”之案例。納言以明政在各個(gè)歷史時(shí)期為統(tǒng)治集團(tuán)了解民意民情、制定施政策略、治理國家、鞏固統(tǒng)治地位產(chǎn)生了一定的作用。而在當(dāng)代，“信訪”則起源于“來信來訪”。在早期的蘇維埃政府成立初期和延安時(shí)期就已經(jīng)有接待群眾來信來訪的聯(lián)系群眾方式，至新中國成立時(shí)，設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理群眾來信來訪。可見，從古至今，“上書”、“信訪”一直都是接近民眾，了解民眾心聲，制定順應(yīng)民意治國策略的一種有效方式。但是，隨著社會(huì)主義法治國家建設(shè)的不斷推進(jìn)，對(duì)信訪制度出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)，有說應(yīng)該廢除，有說應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大。信訪該何去何從一直困擾著法律界。本文試圖引入服務(wù)行政這一理念，探討信訪制度存在的意義和定位。

　　一、信訪和現(xiàn)有法律體系矛盾的源頭

　　依照國務(wù)院頒布的《信訪條例》第二條的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。從行政法規(guī)的規(guī)定來理解，信訪反映的內(nèi)容是概括性的，這種規(guī)定的方式在給予群眾便利的同時(shí)，也為受理信訪的機(jī)關(guān)的超負(fù)荷運(yùn)作埋下了伏筆。因?yàn)榉秶?guī)定不明，群眾在“有事”找政府的習(xí)慣思維之下，對(duì)遇到的各種問題不加區(qū)分，都找政府來處理，形成了找政府比找法院更有效的慣性思維，從而淡化了法律意識(shí)，削弱了法律的威嚴(yán)。
　　從文化根源上看，信官不信法的歷史文化傳統(tǒng)根深蒂固。當(dāng)然這也從一個(gè)側(cè)面反映出我國法治文化宣傳不夠，公民法律意識(shí)不強(qiáng)，法治文化程度不高的普遍現(xiàn)象。
　　司法獨(dú)立性、權(quán)威性依然不夠，司法公平、公正仍然受到挑戰(zhàn)。司法辦案過程中，來自各方面的壓力現(xiàn)實(shí)社會(huì)時(shí)有所聞，司法受到干擾，必然會(huì)影響到司法的公平公正，由此，公民希望在司法面前伸張?jiān)┣钠谕淇眨瑸榍笳f法只好走上上訪路。
　　從信訪制度上看，信訪制度還不完善。首先是，過于寬泛，似乎什么問題都可以找信訪，造成信訪量劇增，影響到案件處理的時(shí)效性，信訪人不滿繼續(xù)逐級(jí)上訪，造成不良循環(huán)。其次，缺乏行之有效的終結(jié)機(jī)制，一些反復(fù)上訪的案件，在某一級(jí)已經(jīng)予以公正處理，但上訪人沒有達(dá)到自己的目的，繼續(xù)逐級(jí)上訪，形成纏訪、重訪案例。

　　二、信訪制度及服務(wù)行政研究現(xiàn)狀

　　目前研究信訪的比較多，主要有以下幾方面：信訪制度歷史研究，找尋古代信訪制度和近現(xiàn)代信訪制度的特點(diǎn)，探索創(chuàng)新信訪制度的渠道；從黨群關(guān)系視角來研究信訪制度；信訪中違規(guī)行為的研究，借助演化博弈論從演化論的角度研究信訪的制度及其所承載的政治社會(huì)功能；從法律角度對(duì)信訪制度進(jìn)行研究，探索通過建立相關(guān)工作機(jī)制和加強(qiáng)完善制度等解決信訪困境問題；涉及民生問題的信訪研究，探索我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民出現(xiàn)的信訪問題。
　　服務(wù)行政理念研究主要著重于服務(wù)行政模式研究，研究我國轉(zhuǎn)型期的服務(wù)行政模式；構(gòu)建服務(wù)行政文化研究，建設(shè)服務(wù)型政府；規(guī)范行政自由裁量權(quán)，防止侵害公民權(quán)利、瀆職、滋生腐�。环⻊�(wù)行政倫理建設(shè)，研究行政倫理存在的困境和服務(wù)行政理念對(duì)解決困境的指導(dǎo)作用；服務(wù)行政法律問題研究，從法律的角度探討依法行政的實(shí)現(xiàn)。
　　將服務(wù)行政理念用于信訪制度的研究目前見諸刊物的極少，在知網(wǎng)及各大搜索引擎上都未搜索到這方面的研究文章。種種原因造成了長期的信訪難題。在我國推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的大環(huán)境下，健全行政法、依法辦事，是解決這一難題的有效法律保證，因此借助于行政法中的服務(wù)行政理念對(duì)信訪制度定位問題進(jìn)行研究非常必要。

　　三、服務(wù)行政理念下信訪制度的定位

　　服務(wù)行政理念的發(fā)展與西方的福利社會(huì)的福利權(quán)有著密不可分的聯(lián)系。起初，行政法規(guī)定政府只限于充當(dāng)國家的護(hù)衛(wèi)者，護(hù)國安民。隨著資本主義國家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，國家財(cái)富不斷積累，社會(huì)福利極大提高，福利社會(huì)開始出現(xiàn)。政府大量參與到教育、衛(wèi)生、交通、環(huán)保、公益事業(yè)中去，由此權(quán)力特征被削弱。福利社會(huì)對(duì)政府管理有了新要求，需要立法，依法管理，依法給予。福利社會(huì)實(shí)現(xiàn)了“權(quán)力”逐步向“福利”的轉(zhuǎn)化，催生了“服務(wù)行政”理念。
　　服務(wù)行政理念主張國家為了人民的利益，主動(dòng)參與到與民生緊密相關(guān)的行業(yè)中去，要求政府對(duì)解決民眾生活需求建立一套有效的反饋機(jī)制。在我國，受現(xiàn)有的法治國家觀念的影響，行政給付行為在行政法的研究中一直處于被忽視的地位，現(xiàn)行的行政系統(tǒng)也缺乏規(guī)范的行政程序，導(dǎo)致一些行政行為有著很大的主觀性、隨意性，民眾遇到自身訴求不能滿足的情況難以找到有效的救濟(jì)途徑。目前的信訪，從實(shí)踐來看，它具有很大的靈活性，和人民代表大會(huì)一樣，都是民眾參與行政的過程，可以集中反映民眾訴求，正好滿足民眾救濟(jì)需求，其過程也可為相關(guān)法律的制定提供經(jīng)驗(yàn)。從這一點(diǎn)來看，信訪制度的作用是值得肯定的。但是，隨著糾紛解決功能的加入，出現(xiàn)了部分應(yīng)該由司法程序來解決的糾紛轉(zhuǎn)由信訪部門來承擔(dān)的情況，涉法信訪不斷增加，在加重信訪部門負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也弱化了司法的權(quán)威性。這種功能重疊出發(fā)點(diǎn)是想通過信訪達(dá)到保護(hù)公民權(quán)利，抑制政府權(quán)力的目的，但也引來了較大爭議。
　　服務(wù)行政理念認(rèn)為，公民和政府之間的關(guān)系不是管理和被管理的關(guān)系，是一種新的合作關(guān)系，這要求政府對(duì)于公民的合理要求盡到行政給付的義務(wù)，從這一角度來說，信訪體系作為政府職能部門之一，履行著政府行政給付的具體責(zé)任，有繼續(xù)存在的必要。但存在不等于不變。隨著社會(huì)福利覆蓋面的加大，涉及到的個(gè)人將更加具體，矛盾不時(shí)出現(xiàn)。作為民眾救濟(jì)的重要承載部門，是“服務(wù)者”而不是“管理者”，在行政給付過程中，提供的是“服務(wù)”，有義務(wù)提供減少、消除個(gè)人生存與發(fā)展危機(jī)的救濟(jì)。因此，在現(xiàn)階段，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，信訪制度應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，其職能定位要適當(dāng)調(diào)整。

　�。ㄒ唬┓墒跈�(quán)而為之，不能隨性而為之
　　信訪部門只是政府和民眾的溝通橋梁，其職能主要體現(xiàn)在救濟(jì)功能上。但是，現(xiàn)實(shí)處理中，往往出現(xiàn)越權(quán)辦理現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)行政處理和司法判決各異的情況。隨著法制的不斷完善，信訪部門應(yīng)該依法而行，不要越俎代庖，否則將弱化法律尊嚴(yán)。信訪部門職能更多的是定位在依法服務(wù)上，而不是越法越權(quán)服務(wù)。
　　（二）了解民情，傾聽民意
　　信訪行為實(shí)際上反映的是基層百姓的矛盾，作為國家的基層細(xì)胞，基層矛盾解決不好，將危及上層建筑。信訪部門在接受信訪過程中，掌握的都是第一手民情民意資料，最能反映百姓心聲，因此信訪部門有責(zé)任將民情民意如實(shí)反饋，促進(jìn)司法完善，在法律上加大對(duì)民眾的救濟(jì)，求得擴(kuò)大法律在民眾救助方面的授權(quán)范圍，做到依法救助，救助有據(jù)。同時(shí)，通過擴(kuò)大救助授權(quán)，在福利社會(huì)發(fā)展中不斷擴(kuò)大行政救助功能，促使政府職能的根本轉(zhuǎn)變，由“權(quán)力”到“福利”。
　�。ㄈ┮匀藶楸�，服務(wù)為旨，救民濟(jì)眾，化解矛盾
　　信訪擔(dān)負(fù)著密切群眾關(guān)系、化解矛盾的職責(zé)。服務(wù)行政理念下的政府救濟(jì)包含了促進(jìn)公益事業(yè)，讓民眾滿意的功能。這與為人民服務(wù)的宗旨是一致的，因此，信訪制度應(yīng)該把解民憂、化民怨作為信訪的首要定位，突出服務(wù)、救濟(jì)、協(xié)調(diào)的功能。
　　（四）監(jiān)督權(quán)力，督察救濟(jì)
　　在我國當(dāng)前環(huán)境下，“權(quán)力”并不會(huì)自覺轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;福利”，時(shí)時(shí)出現(xiàn)“干預(yù)”，因此，信訪制度在本身為大眾謀“福利”的同時(shí)，應(yīng)該負(fù)有更大的監(jiān)督權(quán)力，加大督察救濟(jì)是否到位、公平的職能比重。

　　四、總結(jié)

　　綜上所述，國家目前尚無規(guī)范的服務(wù)行政體系，，國家出臺(tái)相關(guān)立法之前，信訪制度仍然可以在服務(wù)行政的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮其聯(lián)系行政機(jī)關(guān)和國家公民的作用，對(duì)了解民情，化解人民內(nèi)部矛盾，穩(wěn)定民眾情緒，提高政府威信有積極意義。從這一角度上來說，現(xiàn)階段的信訪制度是值得肯定的。但是，另一方面，隨著國家管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整和分工的細(xì)化以及我國法律的日臻完善，作為我國一項(xiàng)傳統(tǒng)的回饋機(jī)制，在建設(shè)法治國家的進(jìn)程中，信訪制度傳統(tǒng)的救濟(jì)功能在某些方面與現(xiàn)行的司法體系發(fā)生重疊，形成交叉區(qū)域，多頭可處理現(xiàn)象，分工不明。加強(qiáng)法制建設(shè)，建立法治社會(huì)是我國的目標(biāo)，因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國的信訪制度有計(jì)劃有步驟地逐步進(jìn)行改革，恰當(dāng)定位。