摘 要：現(xiàn)行《行政復(fù)議法》關(guān)于"行政復(fù)議受理"的規(guī)定存在立法瑕疵，而行政復(fù)議的受理直接影響行政案件審理的時限乃至有可能使行政復(fù)議機(jī)關(guān)因行政不作為而成為行政訴訟的被告人�！缎姓䦶�(fù)議法》的受理程序條款或者本身存在沖突，或者條款間相互存在沖突，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中因觀點(diǎn)不同產(chǎn)生條款理解和操作指引的歧義，對此筆者提出相應(yīng)的合理建議。

　　關(guān)鍵詞：行政 復(fù)議 受理

　　行政復(fù)議是監(jiān)督行政的一種重要形式，是上級國家行政機(jī)關(guān)對下級國家行政機(jī)關(guān)的行政活動進(jìn)行層級監(jiān)督的一種制度化、規(guī)范化的行政行為，也是國家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部為依法行政而進(jìn)行的自我約束的重要手段。
　　行政復(fù)議，是指國家行政機(jī)關(guān)在行使其行政管理職權(quán)時，與作為被管理對象的行政相對方發(fā)生爭議，根據(jù)行政相對方的申請，由上一級國家行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的其他國家機(jī)關(guān)依法對引起爭議的具體行政行為進(jìn)行復(fù)查并作出決定的一種行政活動。因此，行政復(fù)議的開始，必須以行政相對方的申請為前提條件，以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的受理為邏輯起點(diǎn)。行政復(fù)議是依申請而產(chǎn)生的具體行政行為，其不是行政機(jī)關(guān)依照自己的職權(quán)主動進(jìn)行，因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中采取“不告不理”的受理方式。
　　《行政復(fù)議法》第4條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。因此，該條文是行政復(fù)議法貫徹行政復(fù)議全過程和各個方面的基本原則。
　　行政復(fù)議作為保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要法律制度，須以行政復(fù)議申請為行政復(fù)議程序的出發(fā)點(diǎn)。行政復(fù)議程序是申請人向復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議至行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定的各項步驟、形式、順序和時限的總和，其是行政復(fù)議行為的重要環(huán)節(jié)，也是行政復(fù)議合法、高效進(jìn)行的重要保證。行政復(fù)議程序一般包括五個方面：行政復(fù)議申請、行政復(fù)議的審理、行政復(fù)議決定、行政復(fù)議的期間和送達(dá)。
　　行政復(fù)議受理，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于審查申請人所提出的復(fù)議申請是否有正當(dāng)理由而決定是否收案和處理。行政相對方不提出行政復(fù)議，復(fù)議程序就無法進(jìn)行；如果行政相對方提出行政復(fù)議申請而行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理，行政復(fù)議程序也同樣不能繼續(xù)。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請人遞交的行政復(fù)議申請后，要依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》的規(guī)定進(jìn)行審查，作出是否受理的決定，這是行政復(fù)議程序的重要階段，也是行政復(fù)議程序與行政訴訟程序重要的銜接程序。但是，研究《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》等法律法規(guī)后，筆者認(rèn)為現(xiàn)行行政復(fù)議制度關(guān)于“行政復(fù)議受理”的規(guī)定存在立法瑕疵，而行政復(fù)議的受理直接影響行政案件審理的時限乃至有可能使行政復(fù)議機(jī)關(guān)因行政不作為而成為行政訴訟的被告人。
　　《中華人民共和國行政復(fù)議法》第四章規(guī)定了行政復(fù)議受理程序，專門對行政復(fù)議受理作出了規(guī)定。但是，這些條款或者本身存在沖突，或者條款間相互存在沖突，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中因觀點(diǎn)不同產(chǎn)生條款理解和操作指引的歧義，增加了適用法律的難度。具體表現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：
　　第一，第17條第1款與第2款存在沖突。第17條第1款規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查。該條款表明，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對于收到的行政復(fù)議申請有5天的審查時限。但是，該條第2款又規(guī)定，除前款規(guī)定外（即對于符合規(guī)定的行政復(fù)議申請），行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理。該條款意味著行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)對于收到的行政復(fù)議申請沒有審查時間，“收到之日即為受理之時”。因此，第17條存在立法上的矛盾，造成司法實(shí)踐中對此問題的認(rèn)識不統(tǒng)一。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)對于收到的行政復(fù)議申請沒有審查的時間，那么如何判斷該行政復(fù)議申請是否符合法律規(guī)定呢？筆者認(rèn)為，立法者或許認(rèn)為作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)，作為熟知法律的專業(yè)人員，能夠在形式上做到及時審查，從而提高行政復(fù)議的效率，實(shí)現(xiàn)政府行政效能理念，更能體現(xiàn)行政復(fù)議及時、便民的原則。另外，該條矛盾的原因是法律條文將行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查行政復(fù)議申請的行為與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)審理案件的行為相混淆。參照《民事訴訟法》相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，立法者應(yīng)當(dāng)在新的《行政復(fù)議法》立法過程中，將審查程序與受理程序分別作出相應(yīng)的法律規(guī)定，明確行政復(fù)議機(jī)關(guān)的審查程序和行政復(fù)議機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)對案件的審理程序，形成不同的法律制度。
　　第二，第17條與第20條存在沖突。第17條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出。除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理。該條款表明，除了“不符合”和“不屬于”的情形外，對于既不屬于“不符合”情形，又不屬于“不屬于”情形的行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)自收到之日起即為受理。第20條則規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法提出行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不予受理的，上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理；必要時，上級行政機(jī)關(guān)也可以直接受理。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到申請后“不作為”，即屬于該條規(guī)定的“無正當(dāng)理由不予受理”情形。行政復(fù)議機(jī)關(guān)出現(xiàn)這種“不作為”的情形時，按照第17條第2款的規(guī)定，其結(jié)果應(yīng)當(dāng)是“收到之日起即為受理”，而按照第20條的規(guī)定，結(jié)果變成了上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“責(zé)令受理”，甚至“直接受理”。筆者認(rèn)為，這兩條規(guī)定的矛盾之處在于既然已視為受理，又何需“責(zé)令受理”，甚而“必要時，直接受理”。通過分析筆者認(rèn)為，行政復(fù)議法第20條沒有存在的實(shí)際價值，新行政復(fù)議法應(yīng)當(dāng)刪除此條款。
　　第三，第17條與第23條存在沖突。第17條第2款規(guī)定，除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理。該款與第23條，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議申請受理之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請書副本或者行政復(fù)議申請筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請人相矛盾。假設(shè)存在疑難的行政復(fù)議申請，如果法制機(jī)構(gòu)審查了5天才決定受理，那么按照第23條的規(guī)定，法制機(jī)構(gòu)必須在2天之內(nèi)就得發(fā)送行政復(fù)議申請書副本。法制機(jī)構(gòu)在兩天之內(nèi)完成立案審批、確定案件承辦人、文書審批、文書送達(dá)等一系列內(nèi)部工作，時間顯然緊張，甚至存在超過法定時限導(dǎo)致被提起訴訟的可能。筆者認(rèn)為，將第17條、第23條參照《行政訴訟法》第42條、第43條的條款進(jìn)行修正�！缎姓V訟法》第42條規(guī)定，人民法院接到起訴狀，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。第43條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起五日內(nèi)，將起訴狀副本發(fā)送被告。新《行政復(fù)議法》可以參照這樣的立法規(guī)定，既可以解決行政復(fù)議法條文自身存在的矛盾，也可以解決行政復(fù)議法與行政訴訟法對同類問題的表述不一致的問題，使立法得以相互協(xié)調(diào)。
　　綜上所述，筆者認(rèn)為《中華人民共和國行政復(fù)議法》的立法修訂工作日益加快，作為一名法律人，結(jié)合以往處理具體的行政復(fù)議案件，根據(jù)實(shí)踐的總結(jié)對《行政復(fù)議法》關(guān)于行政復(fù)議受理的條款進(jìn)行分析，以揭示條款之間存在的沖突并提出合理建議，以期立法者在新的《中華人民共和國行政復(fù)議法》的立法修訂過程中予以借鑒。