[論文摘要]確立法制的一個(gè)重要制度，是發(fā)揮解決行政糾紛、化解官民矛盾、減少群眾上訪的重要機(jī)制，對(duì)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益具有重要的積極意義。但現(xiàn)行行政復(fù)議法律法規(guī)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)的范圍、申請(qǐng)人的定義及資格、具體行政行為送達(dá)時(shí)限的認(rèn)定并不明確、科學(xué)，造成許多行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議解決，而未能進(jìn)入行政復(fù)議程序解決。完善行政復(fù)議申請(qǐng)制度和復(fù)議程序，應(yīng)當(dāng)值得我們進(jìn)一步研究、完善。

　　[論文關(guān)鍵詞]行政復(fù)議 申請(qǐng)制度 問(wèn)題研究

　　一、行政復(fù)議制度建立的歷史沿革

　　行政法上的行政救濟(jì)制度即行政復(fù)議制度，系指有權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政主體的行政違法和行政不當(dāng)行為實(shí)施控制，是行政相對(duì)人不服行政主體的具體行政行為，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此對(duì)原具體行政行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行審查并作出決定的法律制度。
　　新中國(guó)的行政復(fù)議制度始于20世紀(jì)50年代。1950年11月15日公布的《財(cái)政部設(shè)置財(cái)政檢查機(jī)構(gòu)辦法》第六條規(guī)定“被檢查的部門(mén)，對(duì)檢查機(jī)構(gòu)之措施，認(rèn)為不當(dāng)時(shí)，得具備理由，向上級(jí)檢查機(jī)構(gòu)，聲請(qǐng)復(fù)核處理。”這里雖未采用“復(fù)議”兩個(gè)字，但從特征看，，這種復(fù)核制度就是復(fù)議制度。1950年12月15日，政務(wù)院第63次政務(wù)會(huì)議通過(guò)的《稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)組織通則》，這一法規(guī)第一次出現(xiàn)“復(fù)議”兩字。到此，行政復(fù)議制度已經(jīng)明確地建立起來(lái)。1989年4月4日，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的頒布，對(duì)中國(guó)行政復(fù)議規(guī)范的統(tǒng)一和完善起到直接、最有效的促進(jìn)作用。1990年12月24日《行政復(fù)議條例》的公布，標(biāo)示著我國(guó)行政復(fù)議立法和實(shí)踐已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)嶄新的階段。1994年10月9日，國(guó)務(wù)院對(duì)《行政復(fù)議條例》的修改，為國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)法提供了更好的條件。1999年4月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議制定與通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》，把中國(guó)的行政復(fù)議制度推向新的階段。2007年5月23日國(guó)務(wù)院第177次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》，為更進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度起到重要作用。

　　二、現(xiàn)行行政復(fù)議申請(qǐng)制度的缺陷

　　行政復(fù)議制度具有高效、快捷、便民、方式靈活等優(yōu)點(diǎn)，在實(shí)踐中卻沒(méi)有發(fā)揮出制度設(shè)計(jì)者所理想的作用，究其原因，主要是我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度的一些規(guī)定在工作實(shí)踐中已經(jīng)暴露出缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　（一）行政復(fù)議申請(qǐng)人與行政相對(duì)人概念不明確，甚至把這兩個(gè)概念相互混淆，造成行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)不容易把握
　　現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)行政復(fù)議的申請(qǐng)人的概念規(guī)定都不明確，申請(qǐng)人與管理相對(duì)人概念相混淆�！缎姓䦶�(fù)議法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)。顯然，這里的申請(qǐng)人其實(shí)是指行政管理相對(duì)人，只要是行政管理相對(duì)人認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到具體行政行為侵害，都具備成為申請(qǐng)人的條件。然而，《行政復(fù)議法》第十條規(guī)定“依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織是申請(qǐng)人”所指向的行政復(fù)議申請(qǐng)人，顯然又是僅指具體行政行為直接指向的公民、法人或者其他組織，其申請(qǐng)人范圍比第二條規(guī)定要窄。但實(shí)際在行政處理時(shí)，一些行政處理相對(duì)人為了本身的利益隱瞞了其他有利害關(guān)系的相對(duì)人，或者行政機(jī)關(guān)工作人員在作出行政處理時(shí)遺漏其他有利害關(guān)系的相對(duì)人，在作出的處理決定時(shí)侵犯了這些行政處理相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，這些行政處理相對(duì)人以申請(qǐng)人身份向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，顯然，這時(shí)候《行政復(fù)議法》第十條規(guī)定行政復(fù)議申請(qǐng)人與《行政復(fù)議法》第二條規(guī)定的申請(qǐng)人的內(nèi)涵并不相同。甚至混淆了他們之間的相互概念，將行政復(fù)議申請(qǐng)人與行政相對(duì)人等同起來(lái)。
　　（二）設(shè)置法律救濟(jì)的途徑不合理
　　不予受理是否是可訴的具體行政行為，《行政復(fù)議法》的規(guī)定是相互矛盾的�！缎姓䦶�(fù)議法》第十七條規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理。并書(shū)面告知申請(qǐng)人。”第十九條規(guī)定“ 法律、法規(guī)規(guī)定“應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理或者受理后超過(guò)行政復(fù)議期限不作答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書(shū)之日起或者行政復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。”這里的不予受理可以分為兩種，一種是不屬于本法規(guī)定的受案范圍而不受理，一種是符合本法受案范圍不予受理，兩種具體行政行為《行政復(fù)議法》第十七條規(guī)定是不可訴，復(fù)議機(jī)關(guān)只有告知義務(wù)。《行政復(fù)議法》第十九條規(guī)定是可訴，這樣劃分與《行政復(fù)議法》第二條規(guī)定的本意相矛盾�！缎姓䦶�(fù)議法》第十七條規(guī)定，具體行政行為是本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，即具體行政行為是否可訴，未經(jīng)審判機(jī)關(guān)裁判而由行政機(jī)關(guān)決定，不給行政管理相對(duì)人行使救濟(jì)權(quán)，不利于行政爭(zhēng)議的處理。不符合《行政復(fù)議法》的立法本意。
　　（三）行政復(fù)議法對(duì)不是案件爭(zhēng)議當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)具體行政行侵害了其合法權(quán)益，以申請(qǐng)人身份申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，如何進(jìn)行行政復(fù)議程序規(guī)定不明確
　　根據(jù)《行政復(fù)議法》第二條規(guī)定的立法精神，凡是受到行政侵害的相對(duì)管理人只要認(rèn)為合法權(quán)益受到侵害都可以提出復(fù)議申請(qǐng)，但在行政復(fù)議立法內(nèi)容的其他條款里，不屬于行政處理相對(duì)人提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用什么方式，行政機(jī)關(guān)如何受理、處理，均沒(méi)有具體規(guī)定，致使行政處理相對(duì)人認(rèn)為自己合法權(quán)益受到侵害時(shí)，提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，造成復(fù)議機(jī)關(guān)是否受理無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可參照的局面。以至當(dāng)事人向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議而行政機(jī)關(guān)不予受理，當(dāng)事人向人民法院起訴時(shí)，人民法院又認(rèn)為先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議后不服復(fù)議決定再受理，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到法律的救濟(jì)。
　�。ㄋ模缎姓䦶�(fù)議法》規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議期間有調(diào)查取證的權(quán)利不符合行政法立法本意

　　行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為后，行政機(jī)關(guān)不能自行向行政相對(duì)人進(jìn)行取證，這是行政法律規(guī)范總的立法原則�！缎姓䦶�(fù)議法》第二十四條也作了“在行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或者個(gè)人收集證據(jù)”的相應(yīng)規(guī)定。但是《行政復(fù)議法》第二十二條又同時(shí)規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)“認(rèn)為有必要可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況”，即復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議期間有調(diào)查取證的權(quán)利。
　　上級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)與下級(jí)行政處理機(jī)關(guān)是一條線的上下級(jí)關(guān)系，賦予其調(diào)查取證權(quán)利，不能更好保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。這樣規(guī)定顯然是矛盾的，也是不合乎行政立法本意。被申請(qǐng)人之間存在領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，這決定了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在裁決行政糾紛時(shí)難以保持完全中立，再加上在復(fù)議階段擁有調(diào)查取證權(quán)，行政復(fù)議的這種體制、機(jī)制設(shè)置，不僅影響到行政復(fù)議工作的規(guī)范化開(kāi)展，而且更難以保障行政復(fù)議的公正性，致使人民群眾對(duì)行政復(fù)議制度缺乏信任，成為制約行政復(fù)議制度發(fā)揮應(yīng)有作用的巨大障礙。

　�。ㄎ澹┬姓䦶�(fù)議法對(duì)申請(qǐng)復(fù)議的期限規(guī)定不科學(xué)
　　《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定申請(qǐng)復(fù)議的期限為60日，第三十一條規(guī)定作出復(fù)議決定的期限在受理后也是60日。在行政處理程序中，行政處理相對(duì)人在出現(xiàn)有兩人以上時(shí)，任何一方在行政復(fù)議申請(qǐng)階段都有可能成為復(fù)議申請(qǐng)人，如果有一方是在收到行政處理決定后即申請(qǐng)行政復(fù)議，而一方申請(qǐng)人行使申請(qǐng)權(quán)利是在收到行政處理決定允許申請(qǐng)行政復(fù)議期限即將屆滿60日時(shí)才提出復(fù)議申請(qǐng)。假設(shè)復(fù)議機(jī)關(guān)受理后在60日內(nèi)提前30日以上作出復(fù)議決定時(shí)，就很容易出現(xiàn)有一方申請(qǐng)人剛申請(qǐng)行政復(fù)議或者還沒(méi)有申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了復(fù)議決定的情況，非常容易造成行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議帶來(lái)被動(dòng)。
　　另外，《行政復(fù)議法》規(guī)定，第三人不參加行政復(fù)議，不影響行政復(fù)議的決定，并不意味著第三人不具備參加復(fù)議申請(qǐng)的權(quán)利，如果第三人在行政復(fù)議申請(qǐng)期限內(nèi)申請(qǐng)參加行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)剝奪第三人申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利。然而，第三人在申請(qǐng)行政復(fù)議規(guī)定的期限內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，如前所述在期限即將屆滿提出，同樣容易造成復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了復(fù)議決定而第三人剛提出申請(qǐng)的情況。顯然，《行政復(fù)議法》的立法在時(shí)限上的技術(shù)處理不夠科學(xué)，難以保證行政復(fù)議程序的合法化。
　�。┬姓幚硐鄬�(duì)人以外，認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害，申請(qǐng)行政復(fù)議的60日計(jì)算規(guī)定并不科學(xué)
　　根據(jù)《行政復(fù)議法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，就有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。對(duì)于這一條，我們應(yīng)當(dāng)理解為，復(fù)議申請(qǐng)人不局限于行政處理決定書(shū)的當(dāng)事人，行政處理決定書(shū)當(dāng)事人之外，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行政處理決定書(shū)送達(dá)給行政處理決定書(shū)所有當(dāng)事人時(shí)，此時(shí)行政處理決定書(shū)發(fā)生法律效力僅僅是對(duì)行政處理決定書(shū)中的當(dāng)事人有約束力。當(dāng)行政處理決定書(shū)當(dāng)事人之外，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯自己合法權(quán)益時(shí)，向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)受理，或者采取什么處理措施，《行政復(fù)議法》沒(méi)有作出規(guī)定。如果不受理當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)，顯然不符合《行政復(fù)議法》第二條和第九條規(guī)定，如果受理當(dāng)事人的復(fù)議申請(qǐng)，申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為對(duì)復(fù)議決定書(shū)記載的申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)已經(jīng)發(fā)生法律效力，又與《行政復(fù)議法》第三十二條和第三十三條規(guī)定相沖突。如某縣隘洞鎮(zhèn)納懷村堯下村民小組不服縣人民政府《關(guān)于隘洞鄉(xiāng)納懷村可友隊(duì)與丘洞、拉盤(pán)在龍葉坡土地權(quán)屬糾紛問(wèn)題的處理決定》（蘭政發(fā)[1994]122號(hào)）的具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議一案，處理決定已經(jīng)送達(dá)各方當(dāng)事人多年均沒(méi)有提出行政復(fù)議，但案外人堯下村民小組認(rèn)為該具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)處理相對(duì)人的土地權(quán)屬糾紛其土地權(quán)屬為本屯所有，并舉證知道處理決定時(shí)間沒(méi)有超過(guò)60日而提出復(fù)議申請(qǐng)，就使行政復(fù)議機(jī)關(guān)置于難以處理的境地。如果該案在行政復(fù)議或者行政訴訟階段，案外人堯下村民小組提出異議時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)或者審判機(jī)關(guān)依法會(huì)以違反法定程序撤銷而發(fā)回重新作出處理決定。這也就意味著案外申請(qǐng)人是否得到法律救濟(jì)，完全取決于行政處理決定書(shū)當(dāng)事人是否行使復(fù)議權(quán)或者訴訟權(quán)來(lái)決定，或者說(shuō)行政處理書(shū)當(dāng)事人是否在行政復(fù)議期和行政訴訟期時(shí)范圍內(nèi)為條件。由此可見(jiàn)，《行政復(fù)議法》對(duì)行政處理決定發(fā)生法律效力的條件規(guī)定并不明確，案外人對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理決定不服，提出復(fù)議申請(qǐng)如何處理的規(guī)定也并不明確。

　　三、完善我國(guó)行政復(fù)議申請(qǐng)制度的建議

 

　　（一）進(jìn)一步完善《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，在《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議實(shí)施條例》中明確行政復(fù)議申請(qǐng)人的概念、范圍，它們之間的相互區(qū)別。
　�。ǘ┰凇缎姓䦶�(fù)議法》中重新確立行政復(fù)議申請(qǐng)期限制度，建議行政復(fù)議申請(qǐng)期限改為30日比較科學(xué)。
　　（三）在《行政復(fù)議法》中明確規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)沒(méi)有調(diào)查取證的權(quán)利，保證與《行政訴訟法》的立法原則相一致。
　�。ㄋ模┰凇缎姓䦶�(fù)議法》確定復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的行政復(fù)議案件的具體類型，并全部明確規(guī)定為可訴的行政行為。
　　（五）在《行政復(fù)議法》中，確立行政復(fù)議決定生效的條件、范圍為行政復(fù)議決定所指向的當(dāng)事人。建立案外人或者對(duì)行政復(fù)議處理結(jié)果有利害關(guān)系的當(dāng)事人對(duì)生效的行政復(fù)議決定申請(qǐng)行政復(fù)議復(fù)查制度，明確復(fù)查、糾正程序。

 

本文編號(hào)：12563