論文摘要 合法性審查制度是我國行政訴訟制度的核心。但是行政審判實踐中，合法性審查制度卻越來越弱化，乃至虛置，行政訴訟功能得不到發(fā)揮，行政審判權出現(xiàn)萎縮。本文采用統(tǒng)計分析、案例分析、文本解釋等研究方法，對我國行政訴訟合法性審查制度虛置現(xiàn)象及原因進行分析，提出行政訴訟改革仍須堅持合法性審查，強化監(jiān)督政府依法行政的功能，完善相關的制度設計，推進政府法治建設的論點，同時對如何進一步保障合法性審查制度運行提出幾點建議。

　　論文關鍵詞 合法性審查 行政訴訟功能 審查制度

　　一、當前合法性審查制度虛置問題分析

　　以下結合筆者的工作經歷，對當前行政審判合法性審查制度虛置現(xiàn)象進行分析，主要表現(xiàn)以下幾個方面：
　�。ㄒ唬┰V前協(xié)調，使法院放棄啟動合法性審查的機會
　　現(xiàn)在不少地方法院為了減少行政訴訟案件，探索“立案雙軌制”、“立案前協(xié)調”等制度。不可否認，這些制度具有一定的積極意義，通過這些制度消化了一些行政糾紛，為當事人解決了實際訴求，取得了一定的社會效果。但是“立案雙軌制”、“立案前協(xié)調”等制度也具有一定局限性，協(xié)調、告知時間拖得比較久，法院根本無法按照行政訴訟法規(guī)定的時間進行立案，相當一部分當事人反映強烈，損害了行政訴訟法的權威。此外，開展訴前協(xié)調，雖然解決了行政糾紛，保護了當事人的利益，但是也意味著，法院放棄了對被訴具體行政行為進行合法性審查的機會，失去了監(jiān)督依法行政功能，長久下去行政審判權必然萎縮。從行政審判實踐來看，在進行訴前協(xié)調時，如果當事人的實際利益得到了滿足，當事人息訴息訪，那么即使法院發(fā)現(xiàn)被訴具體行政行為存在合法性問題，法院也不會啟動合法性審查，對具體行政行為進行監(jiān)督。
　�。ǘ┝笇彶檫^于嚴格，阻礙法院啟動合法性審查
　　雖然最高法院多次強調要強化訴權保護，暢通救濟通道。但是在行政審判實踐中，法院對于立案工作的審查是比較嚴格的，許多情況下，法院往往以沒有事實根據，請求事項不屬于行政審判權限范圍、起訴超過法定期限、起訴人無原告訴訟主體資格等理由，裁定不予受理或駁回起訴，因此該類案件比例較高，也就出現(xiàn)當事人普遍反映的“立案難”問題。以某地級市為例，2009-2013年全市一審行政訴訟案件以裁定不予受理、駁回起訴方式結案的比例18.4%。嚴格的立案審查，過高的立案條件，阻礙當事人啟動行政訴訟，法院也就無法對被訴具體行政行為的內容進行合法性審查。
　�。ㄈ┡袥Q駁回訴訟請求和維持比例高，政府敗訴率低，合法性審查制度形同虛設
　　以某地級市2010年至2013年為例，全市行政機關敗訴率分別為8.61%、4%、11.24%、5.53%，整體偏低。在行政審判實踐過程中，法院審查被訴具體行政行為，往往會發(fā)現(xiàn)存在一些合法性問題，并且很經常這些合法性問題已經可以構成判決撤銷或者確認被訴具體行政行為違法的情形，但許多時候法院處理該類案件時，往往考慮案件處理的社會效果而判決原告的駁回訴訟請求，這樣的處理方式使得合法性審查制度形同虛設，法律效果往往不盡理想。例如法院審理的一些當事人起訴拆遷許可證的行政訴訟案件，法院在審查拆遷許可證過程中發(fā)現(xiàn)被訴具體行政行為存在一些違法問題，按法律規(guī)定應該確認違法，但是在案件處理時卻考慮到政府已經與大多數（往往90%以上）被拆遷戶已經簽訂了拆遷補償協(xié)議，如果確認拆遷許可證違法會帶來比較不好的社會效果，故判決駁回原告的訴訟請求，當然針對頒發(fā)拆遷許可證存在的法律問題，法院也會通過司法建議的形式指出，但是被訴行政機關收到司法建議后，往往簡要做回函，而沒有采取實際的措施來進行整改。
　�。ㄋ模┡袥Q行政機關敗訴，行政機關不重視，合法性審查效果不明顯
　　法院判決行政機關敗訴的行政案件比較少，敗訴率也已經相對比較低，但由于行政訴訟法及相關的法律沒有明確行政機關及相關人員對敗訴案件應承擔不利后果，因此即使敗訴了，行政機關也往往沒有引起充分的重視，相關的違法問題在今后執(zhí)法過程中繼續(xù)出現(xiàn)，法院通過合法性審查監(jiān)督政府依法行政效果也不明顯�，F(xiàn)實中，因行政機關敗訴而引起對行政機關及其相關領導、工作人員進行效能、黨政處分的案件，一例也沒有。

　　二、當前合法性審查制度虛置原因分析

　　從近幾年筆者從事行政審判工作的經歷來看，造成行政審判合法性審查制度虛置問題的原因主要有以下三個方面：
　�。ㄒ唬┊斒氯颂崞鹦姓V訟積極性不足，訴訟主要目的仍然是以保護合法權益不受侵害，而非監(jiān)督政府依法行政
　　中國自古以來就有“民不與官斗”文化，行政訴訟法實施二十多年來，民眾的觀念有所改變，但是目前仍沒多大改觀，提起行政訴訟的積極性仍非常低，一般只有在當事人認為其重大的合法權利（人身、房屋財產等）受到侵害，找政府協(xié)商無法解決后的時候才會提起行政訴訟，并且也很希望在行政訴訟中通過與政府協(xié)商對話解決，而非判決政府敗訴，訴訟目的往往是保護其合法權益不受侵害，而非實質性想要監(jiān)督政府依法行政，提起合法性審查只是其維護合法權益的手段而已。從這角度來講，不難理解，我國行政訴訟中合法性審查制度先天性不足，缺乏有力的民眾參與和推動。
　�。ǘ┬姓䴔C關違法行政成本低、敗訴成本低，合法性審查發(fā)揮不了應有的作用
　　關于行政機關及相關工作人員違法行政責任的規(guī)定，主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》第六十八條的規(guī)定。在行政審判實踐中，因敗訴而引發(fā)的行政賠償及對相關工作人員的追償少之又少，判決行政機關賠償的數額也非常低，因此行政機關敗訴成本很低。另外，由于缺乏相應的違法行政行為責任追究機制，即使法院進行合法性審查后，發(fā)現(xiàn)政府行政行為存在著嚴重的執(zhí)法問題，也無法建議對被訴行政機關及做出具體行政行為的相關工作人員及領導進行責任追究，如效能訓戒、行政處分等，因此行政機關的違法行政成本也很低，行政機關抑制不了違法行政的沖動。如我們有發(fā)現(xiàn)一些未批先征的集體土地征收行政案件，從案件的角度來看，政府實施征地行為是超越職權和嚴重違反法律程序的，因此法院確認政府實施征收行為違法，但確認違法之后最終引發(fā)的后果也是政府對于農民的安置補償問題，這對于政府來講沒有任何的不利影響，作出該違法征收行為的行政機關及領導、工作人員同樣也沒有受到任何的政治處分，因此在今后的執(zhí)法實踐過程繼續(xù)無視相關法律規(guī)定，繼續(xù)作出嚴重違法的具體行政行為。

　�。ㄈ┓ㄔ菏芨鞣N因素影響，行政審判缺乏獨立性，同時過分強調行政糾紛個案化解工作，故消極進行合法性審查
　　法院人事、財政等各方面受制于地方政府，與政府部門存在錯綜復雜的利害關系，因此行政審判往往受到政府的影響，缺乏獨立性是個不爭的事實。另外，在面對多重掣肘的情況下，行政審判又過分強調行政糾紛個案化解工作，當事人息訴息訪，法院消極行使合法性審查權力，致使行政審判失去普遍的監(jiān)督依法行政功能。目前在法院行政審判過程中，大部分的審判人員沒有清晰認識合法性審查在行政審判工作中的價值和作用。因此如何調動法院對行政行為進行合法性審查的積極性，更加主動積極地推動建設法治政府是一個值得研究的命題。

　　三、如何保障合法性審查制度運行

　　筆者認為中國法治進程的推進，應該是先推進政府依法行政，進而通過政府依法行政推進法治社會建設，這種推進路徑會相對有效和有力。而政府依法行政的推進一方面依賴于政府自身相關法律法規(guī)的完善，及執(zhí)法隊伍人員素質的提高，另一方面在依賴于中國的行政訴訟制度，依靠有力和有效的合法性審查制度來發(fā)現(xiàn)和糾正行政機關的違法行政行為。因此如何保障合法性審查制度運行至關重要。
　�。ㄒ唬┙≡V行政機關及相關工作人員違法行政責任追究制度，賦予法院效能處分建議權
　　作一個形象的比喻，敗訴行政機關及相關工作人員違法行政責任追究制度就好比是合法性審查制度的“牙齒”，沒有這“牙齒”，合法性審查制度就好比一只沒有“牙齒”的老虎，根本沒有任何威力，無法行使監(jiān)督權。因此建議在修改《行政訴訟法》時，增加敗訴行政機關及相關工作人員違法行政責任追究的相關法律規(guī)定，如對于嚴重違法行政的行政機關及其主要領導、相關工作人員，除了要承擔行政賠償責任外，法院還有權向紀委、組織部門、檢察院等有關單位，提出效能處分建議，如建議嚴重違法行政的行政機關進行績效扣分，不得參評文明單位等，建議對嚴重違法行政的責任領導、及相關工作人員進行行政處分，影響其工作業(yè)績評定，與晉升、獎勵掛鉤。
　�。ǘ┨剿鹘⑿姓V訟法院，進一步加強行政審判力量的獨立性
　　雖然行政訴訟被譽為三大訴訟之一，但是行政庭較之于民庭、刑庭來講，一直在法院中處于比較弱勢的地位，在現(xiàn)有的體制下法院人事、財政等各方面工作又受制于地方政府，因此行政庭開展行政審判往往受到諸多限制。建議在地級市層面建立專門的行政訴訟法院，結合行政訴訟管轄制度改革，負責全市所有原本屬于基層法院管轄的一審行政訴訟案件審理，實行案件集中管轄原則。行政訴訟法院的人事、財政由地級黨委、中級法院共同負責解決。
　�。ㄈ┬薷耐晟脐P于行政訴訟案件管轄的規(guī)定，進一步科學優(yōu)化案件管轄權
　　《行政訴訟法》第十七條規(guī)定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。”從審判實踐來看，由被告所在地基層法院管轄的一般原則，使得行政訴訟案件從立案到審理、判決，往往受到地方政府的諸多影響，特別是行政審判需要從維護社會和諧穩(wěn)定出發(fā)來進行處理。因此行政訴訟管轄制度的改革，應該打破現(xiàn)有行政訴訟法規(guī)定的行政訴訟案件由被告所在地基層法院管轄的一般原則，總結部分法院試點的提級管轄、交叉管轄、集中管轄等成功經驗，盡可能減少地方政府對法院行政審判的影響力和不當干預。
　�。ㄋ模┩晟菩姓䦟徟锌冃Э荚u制度，設定科學指標，調動法院合法性審判的積極性
　　如前文所述，雖然近年來，行政審判為政府化解了大量的行政糾紛，，充分保護了相對人的合法權益，維護了社會和諧穩(wěn)定，但是行政審判對于被訴具體行政行為進行合法性審查日趨消極和被動，因此如何調動法院合法性審查的積極性也至關重要。針對立案審查過于嚴格、立案數過于少的問題，可以學習山東的經驗，通過調研摸底，了解各個地區(qū)行政訴訟案件的情況，給下級法院立案下指標，比如基層法院一年不能少于20件，又如可以設定指標要求裁定不予受理、駁回起訴維持在一定比例�，F(xiàn)實中行政審判并不是沒有案子、并不是沒有爭議，而是不受理。救濟渠道不暢通，可能給法院帶來了暫時的安寧，但是給社會穩(wěn)定、社會進步帶來的負面影響是巨大的。
　　針對判決駁回訴訟請求和維持比例高，政府敗訴率低的問題，同樣的可以通過設定敗訴率等考核指標來考核法院，如敗訴率不低于百分之二十，判決駁回訴訟請求和維持比例不得高于百分五十等等，當然指標的設定應該通過調研根據每個地區(qū)的實際情況加以確定。通過設定這些指標，使法院合法性審查成為常態(tài)，形成了好的機制和習慣，久而久之，當地政府，黨委包括社會也都接受，形成了良性循環(huán)。