本文關鍵詞：WTO與中國行政訴訟制度的發(fā)展——兼論對現(xiàn)行行政訴訟法的修改，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

WTO與中國行政訴訟制度的發(fā)展——兼論對現(xiàn)行行政訴訟法的修改政案件�，F(xiàn)結合我國實際，提出三種改革的思路：

　　1.比較現(xiàn)實但又不夠徹底的方案是：提高行政案件的審級，增加選擇管轄和指定管轄的情形，允許原告選擇原被告所在地以外的第三地法院管轄。同時，提高法院的審級，凡以政府為被告的，原告有權要求與被告上級政府同級的法院管轄該案。

　　2.相對理想的方案是：在現(xiàn)有行政審判體制基礎上，設立最高法院和省高級法院的巡回法庭，旨在發(fā)揮巡回法庭的“特效性”和“及時性”優(yōu)勢，解決當事人訴訟不便、基層法院拒絕受理應當受理的行政案件、執(zhí)行機關拖延執(zhí)行判決和行政機關抗拒執(zhí)行的案件�！把不胤ㄍァ本哂袃芍貙傩浴Ｆ湟�，它是最高法院和省級法院設立的一個監(jiān)督審判機構。不但對地方法院的案件審理、審判和執(zhí)行程序進行全程式的監(jiān)督，而且有權對被判決履行義務的行政機關進行監(jiān)督。它可以代表最高法院就個案有關基層法院發(fā)出受理命令、重新審理命令和執(zhí)行命令。并可以應原告的申請，直接參與對某些行政機關的執(zhí)行活動。其二，在必要的時候，它有權決定直接受理某些一審案件，此時，最高行政法院是一審法院，它作出的判決或裁定為終局判決或裁定�！把不胤ㄍァ笔窃O在最高法院和省高級法院內部的常設機構，但其工作人員組成是不固定的，由最高法院和高級法院臨時抽調的法官組成。每巡回一次，它的主要組成人員就更換一次。

　　3.最理想的方案是：借鑒許多大陸法系國家的經(jīng)驗，設立相對獨立的行政法院。行政法院是直屬于最高人民法院的審判機關，原來由人民法院行使的行政審判職能，全部轉由行政法院行使，各級人民法院行政庭取消，其他業(yè)務庭的與行政機關有關的案件審判職能取消。各級行政法院只接受上級行政法院的業(yè)務指導，完全獨立于地方各級人民法院和地方各級權力機關。最高行政法院院長可以由最高人民法院院長兼任，也可由其他人擔任，由全國人民代表大會選舉或罷免。最高行政法院的工作受全國人民代表大會常務委員會和最高人民法院的監(jiān)督。副院長、審判員由全國人大常委會根據(jù)最高行政法院院長的提請任免。高級行政法院、中級行政法院和基層行政法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員均由上級行政法院任命。行政法院的組織系統(tǒng)可以是最高行政法院和地方各級行政法院。地方各級行政法院分為基層行政法院、中級行政法院和高級行政法院。地方各級行政法院的設置不與現(xiàn)行行政區(qū)劃重疊�？梢愿鶕�(jù)實際需要，按自然地域劃區(qū)設置，在交通不便的邊遠地區(qū)，可以采取由基層行政法院設立派出行政庭的方式加以解決。

　�。ㄋ模￤TO與中國行政訴訟的審查標準

　　WTO對政府行為應當遵守標準的規(guī)定大致可以分為兩大類，一、規(guī)定了實體性標準，例如，WTO基本原則中的最惠國待遇原則，國民待遇原則（注：GATS規(guī)定，“在本協(xié)議涉及的任何措施方面，各成員應立即和無條件地給予任何其他成員的服務和服務提供者以不比其給予任何其他國家相同的服務和服務提供者的較為不利的待遇”。），即成員方在行使與WTO有關的行政措施時不得違反這兩個原則，否則法院或國際爭端解決機制將依此作出不利判決；還有在WTO具體規(guī)范中提出實體性標準。例如“重大損害”標準，“不利影響標準”等。二、規(guī)定了程序性標準，例如，TRIPS第41條第2款規(guī)定：“有關知識產(chǎn)權的執(zhí)法程序應公平和公正。它們不應不必要地繁瑣或費用高昂，也不應該規(guī)定不合理的期限或導致無端的遲延。”GATS規(guī)定，“程序本身不應成為提供服務的限制”，“除非在緊急情況下，各成員應迅速并最遲于其生效之時，公布所有普遍適用的有關或影響本協(xié)定事實的措施。一成員為簽字方的，涉及或影響服務貿易國際協(xié)定也應予公布�！盙ATS第6條第1款規(guī)定，“在已作出具體承諾的部門，每個成員應確保所有普遍適用的影響服務貿易的措施，將以合理、客觀和公正的方式予以實施�！币虼耍蓡T方應以客觀公正、合理的標準和方式來實施其行政措施，而這里的客觀、公正、合理，既要求達到實體上的合理和公正，在程序上同樣應達到合理和公正標準。我國行政訴訟法第5條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查�！蓖瑫r在第54條規(guī)定了相對具體的標準，，即主要證據(jù)是否充分，適用法律法規(guī)是否正確，是否違反法定程序，是否超越職權，是否濫用職權，是否履行法定職責，行政處罰是否顯失公正等。由此可見，我國行政訴訟法從實體是否合法和程序是否合法兩個方面對審查標準進行規(guī)定。目前國內學者頗多疑義的是行政訴訟中對行政處罰的審查適用“顯失公正”標準，這“顯失公正”標準是否屬于合理性標準；以及“濫用職權”標準是否屬于不完全合法性標準，或者“濫用職權”標準就是合理性標準等。

　　WTO規(guī)則與我國行政訴訟法在審查標準的沖突，我們認為，主要集中在合法性標準和合理性標準的沖突，以及法定程序標準和正當法律程序標準的沖突。

　　學界對現(xiàn)行行政訴訟法中的“顯失公正”標準和“濫用職權”標準是否完全可容于“合法性”標準進行了討論，有的主張，“顯失公正”標準是“合理性”標準的體現(xiàn)，超越了“合法性”標準；有的主張，“顯失公正”等于嚴重不合理，而嚴重不合理即構成不合法，并且行政訴訟法第54條對行政處罰顯失公正作特別的規(guī)定，目的在于賦予法院特殊條件下的司法變更權，而并非賦予法院對行政行為合理性的審查權[10].兩種觀點的分歧在于對“合法”理解的不同，第一種觀點立論基礎是從立法原意出發(fā)，把“合法”理解成合乎實定法律，而第二種觀點認為“法”包括法律精神和原則，對“法”作一種寬泛的理解。

　　前述兩種觀點都停留于表面的討論，而問題的焦點在于法律是否能對行政自由裁量行為進行控制，以及控制到何種程度。我國行政訴訟法規(guī)定了在行政處罰領域以是否“顯失公正”為標準，作為法院可以介入對行政自由裁量行為進行審查的臨界線，把行政處罰領域內一般“不公正”（不合理）排除在司法救濟的范圍以外；同時行政訴訟法又規(guī)定了“濫用職權”標準，這充分地賦予了法院從目的性上對行政自由裁量行為進行審查的權利，應該說這是目的概念引入公法領域的一大成果[13]（P.166-167）。濫用職權標準使法院對行政行為的審查不僅囿于“形式上”的合法，還要求對行政機關從動機上是否符合法律的精神和原則進行審查，這是公法領域的一次革命性的成功，因此有學者主張“自由裁量行為概念在公法領域消失了”[13]（P.165）。從這個意義上說，我國行政訴訟法賦予法院充分的司法審查權。

　　WTO規(guī)則從范圍上、程度上對行政機關合理行使行政行為作了規(guī)定，例如GATS規(guī)定，對所有影響服務貿易的措施，都要以合理、客觀和公正的方式予以實施，還有GATT中也將合理實施行政措施擴大到相關“產(chǎn)品的海關歸類或海關估價；關稅稅率、國內稅稅率和其他費用……”等行政措施，從條文意義來看，成員方應盡“一般合理”的注意義務，而并非要求達到“嚴重不合理”才會引起法院對其的審查。由此可見，WTO規(guī)則對行政自由裁量行為提出高標準要求。從以上的分析，我國行政訴訟法“合法性審查”標準基本上滿足WTO提出的要求，但需要對合法的“法”作擴大的理解，以及對濫用職權作“非立法原意”的解釋。

　　我國行政訴訟制度在程序審查上也實行合法標準，即只有行政機關違反了法律、法規(guī)規(guī)定的程序，才構成程序違法，而對不違反法定程序，但違反正當法律程序要求的情況沒有作出相關規(guī)定，正當法律程序要求政府行為必須符合個人的最低公正標準，如得到充分通知的權利和在作出裁定之前的有意義的聽證機會，獲得辯護律師權，由公正無私的裁決人主持，及時被告知調查結果與結論等。如前所述，WTO規(guī)則對正當法律程序作了充分的規(guī)定，例如，TRIPS第41條第2款規(guī)定：“有關知識產(chǎn)權的執(zhí)法程序應公平和公正。它們不應不必要的繁瑣或費用高昂，也不應規(guī)定不合理的期限或導致無端的遲延�！边@些規(guī)定確立了行政行為公平、公正的程序原則，也就是正當法律程序原則（注：這里對正當法律程序的探討，只限于程序上的意義，除了程序上的正當法律程序以外，還包括實質的正當法律程序，其指國會所制定的法律，必須符合公平和正義。參見王名揚：《美國行政法》，法制出版社，1995年1月北京第1版，P.383.）。WTO規(guī)則關于正當法律程序的規(guī)定與我國目前行政訴訟法的規(guī)定是不符合的。如何應對，我們認為，一方面加強行政訴訟審查標準本身理論的研究，另一方面，根據(jù)WTO規(guī)則提出的要求，結合入世后的審判實踐，對現(xiàn)行行政訴訟法作一定的修正，逐步引入正當法律程序概念。

　　三、WTO與行政訴訟的法律適用（注：WTO本身沒有對內國司法審查是否直接適用WTO規(guī)則作出規(guī)定；因此不屬于WTO規(guī)則對內國司法審查要求的范疇，同時這一問題對我國司法審判實踐又非常重要，故單列一節(jié)予以討論。）

　　加入WTO以后，行政訴訟是直接適用WTO規(guī)則，還是需要把WTO規(guī)則轉化為國內法再適用，國內學者對這個問題基本上有兩種觀點：一種觀點認為我國行政訴訟可以直接適用WTO規(guī)則；（注：持第一種觀點，請參見右佑啟：《WTO對中國行政法治建設的影響》，載《中國法學》，2001年第1期；戚建剛：《WTO與我國行政行為司法審查制度的新發(fā)展》，載《法學》，2001年第1期。）第二種觀點認為不可以直接適用WTO規(guī)則。（注：持第二種觀點，請參見劉漢富：《中國加入WTO與司法審查》，載《法律適用》，2001年第1期。）

　　筆者主張采取一種審慎的態(tài)度，行政訴訟不宜直接適用WTO規(guī)則，主要基于以下幾點考慮：

　�。�1）WTO規(guī)則本身以及我國加入議定書中都沒有對此作出直接適用的規(guī)定。

　�。�2）WTO法律框架體系是一個國際公法體系，而國際公法在內國的適用，主要是由內國法來完成。第一，國際公法的權利義務主體指向的是國家而非個人和企業(yè)，個人和企業(yè)無權直接適用WTO規(guī)則提起訴訟，因此法院也不能直接適用WTO規(guī)則來審理案件。第二，國際公法一般規(guī)定的比較抽象、原則，可操作性較差，其需要由內國法進行具體化，我們無法想象離開我國的行政訴訟制度，直接依據(jù)WTO規(guī)則來審理爭議將是什么樣子。因此從國際法原理角度，WTO規(guī)則不能直接適用于我國的行政訴訟。

　　（3）司法審查對象主要是我國政府行為，包括反補貼措施，反傾銷措施和保障措施以及依據(jù)這些行政裁定征收反補貼稅、反傾銷稅等行政行為。而這些行政裁定的作出以及相應行政權來源都基于國內法律的明文規(guī)定。因而法院審查這些行為也應該適用國內的法律，而不是WTO規(guī)則。

　�。�4）中國剛加入WTO，很多國內的法律與WTO規(guī)則的要求存在差距，需要通過一段時間去調整。行政訴訟是否直接適用WTO規(guī)則的區(qū)別在于能否為國家贏得調整法律、政策的時間，（注：這就是為什么WTO100多個成員國，包括以前一直直接適用國際法國際條約的國家，在是否直接適用WTO規(guī)則上一反常態(tài)的原因所在。）因為直接適用WTO規(guī)則，爭端的解決就繞過了國內的法院，法院就無法為國家贏得時間去調整法律及貿易政策。因此從維護國家利益，順利地實現(xiàn)我國法律及貿易政策的轉型，行政訴訟應該不直接適用WTO規(guī)則。

　　不直接適用WTO規(guī)則也就意味著，行政訴訟只能適用國內的法律，那么，WTO對適用的國內法律又有何影響和要求呢？透明度是世界貿易組織的一個基本原則和基本制度，它基本的要求是成員方正式實施的有關貿易的政策、法律及條例，以及成員方政府或政府機構與另一成員方政府或政府機構簽訂的影響國際貿易政策的現(xiàn)行協(xié)定，都應迅速公布，“最遲應在此類措施生效之時”。（注：GATS第3條第1款。）也就是說，非經(jīng)正式公布，不具效力。因此法院在行政訴訟中適用的法律只能是按照法定程序對外公布的法律、法規(guī)。按照透明度原則，我國已經(jīng)或者正在進行對已頒布的法律規(guī)范進行審查。對一些不符合WTO規(guī)則要求的法律規(guī)范進行修改、廢止，保證這些法律規(guī)范不與WTO規(guī)則相沖突。清理、修正已頒布法律將是一項長期的工程。就現(xiàn)階段而言，當法院面臨一項不符合WTO規(guī)則的法律時，是選擇適用WTO規(guī)則，還是適用國內法律，這是一個亟待理論和實踐解決的問題。

　　結語

　　WTO規(guī)則是一套完備的有關貿易的法律框架體系，因此從其法律規(guī)范的實證分析來看，WTO規(guī)則適用領域是有限的，它只關注其成員國內的有關貿易方面的法律、政策及其政府行為，而對非貿易領域關注的不多，如果有所涉及也是為實現(xiàn)其有關貿易的宗旨。司法審查制度也不例外，WTO諸多協(xié)定中規(guī)定的有關司法審查的內容，僅僅涉及到“與貿易和投資有關”、“影響服務貿易的”、“與海關事項有關的”行政措施。

　　但是WTO調整范圍的有限性并沒有掩蓋WTO高度法治化的理念，從實證的角度討論WTO固然沒錯，但是僅限于此，是片面和消極的，中國的法治化進程已向世人昭示了中國人民摒棄愚昧、落后、僵化，追求高度法治文明的信心和決心，中國加入WTO，本身就是這一決心體現(xiàn)，因此提升我國法治的品格，應是這一偉大事件的固有之義，本文從WTO與行政訴訟制度的關系入手，分析了WTO對行政訴訟制度提出的要求，以及檢討我國目前行政訴訟制度存在的問題，并提出了對相對內容的修正意見。WTO與行政訴訟的問題涉及面廣，內容龐雜，本文只作了有限的，初步的考察，還有更多的問題需作進一步的探討。

　　收稿日期：2002-03-10

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