本文關(guān)鍵詞：論行政公益訴訟制度的建構(gòu)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

論行政公益訴訟制度的建構(gòu)

胡衛(wèi)列

【學(xué)科分類】行政訴訟法
【出處】《行政法學(xué)研究》2012年第2期
【摘要】構(gòu)建行政公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)當(dāng)在《行政訴訟法》修改中規(guī)定。公益訴訟作為客觀訴訟，不同于以利益救濟(jì)為根本目的的一般訴訟，要綜合考慮各種因素來確定范圍，既不宜過寬，也要預(yù)留發(fā)展的空間。建議賦予檢察機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)確定的特定公益性社團(tuán)依公民、法人和其他組織申請(qǐng)或單獨(dú)提起行政公益訴訟的資格。要根據(jù)公益訴訟的特點(diǎn)，設(shè)置相應(yīng)的程序，包括檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之前向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議的前置程序和臨時(shí)禁令等。
【關(guān)鍵詞】行政訴訟法修改；行政公益訴訟；制度建構(gòu)
【寫作年份】2012年

【正文】
    

    進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)調(diào)整增長(zhǎng)，我國(guó)逐步走入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期。環(huán)境污染、食品安全、壟斷行業(yè)亂收費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)流失等重大、甚至惡性事件時(shí)有發(fā)生，對(duì)社會(huì)公共安全、公共利益和國(guó)家利益造成了嚴(yán)重?fù)p害。由此，“行政公益訴訟”逐漸成為行政法領(lǐng)域的一個(gè)熱門話題。行政法學(xué)界對(duì)行政公益訴訟的研究?jī)A注了極大的熱情，對(duì)建立行政公益訴訟的必要性、可行性和緊迫性進(jìn)行了大量的研究，多數(shù)學(xué)者主張盡早將行政公益訴訟納入《行政訴訟法》，并提出了多種具體方案。行政公益訴訟的概念，在“短短幾年時(shí)間就幾乎取得了話語霸權(quán)地位�！币恍┑胤綑z察機(jī)關(guān)、民間公益組織、律師甚至個(gè)人等都在進(jìn)行提起行政公益訴訟的探索，雖然尚未有嚴(yán)格的法律依據(jù)，但在全國(guó)范圍內(nèi)，公益訴訟案件包括行政公益訴訟案件已不鮮見，不少案件得到了媒體和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，成為具有重大影響的典型案例。法院通過受理和審理涉及公共利益保護(hù)的案件，“司法審查方式發(fā)生了巨大變化，已經(jīng)逐步形成了一套不同于傳統(tǒng)訴訟的‘準(zhǔn)公益訴訟’模式�！薄皟蓵�(huì)”代表、委員也熱議公益訴訟，提出各種各樣的提案、議案和立法建議。特別是2011年10月首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《民事訴訟法》修正案草案新增了公益訴訟制度，體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的肯定意向。目前，《行政訴訟法》的修改即將啟動(dòng)，行政公益訴訟將是不容回避的內(nèi)容。在這樣的背景下，深化對(duì)行政公益訴訟具體制度的研究，提出切實(shí)可行的制度構(gòu)建方案，已經(jīng)是十分緊迫的課題。

    行政公益訴訟制度建構(gòu)涉及一系列理論和實(shí)踐問題，主要有以下幾個(gè)方面：

    一、關(guān)于行政公益訴訟的范圍

    受案范圍是行政訴訟的特有制度。確定范圍也是建構(gòu)行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)和核心問題之一。

    對(duì)于一般行政案件，其受案范圍呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的發(fā)展趨勢(shì)，行政法學(xué)界基本達(dá)成這樣的共識(shí)，認(rèn)為行政行為違法的，原則上都應(yīng)當(dāng)允許提起行政訴訟，除非有特殊情形由法律作為例外排除。那么，對(duì)于行政公益訴訟能否也采用這種立法思路和模式呢？這涉及到對(duì)這兩類案件性質(zhì)的認(rèn)識(shí)。我們認(rèn)為，行政公益訴訟與目前《行政訴訟法》規(guī)定的行政案件具有完全不同的性質(zhì)。從我國(guó)現(xiàn)有的立法體制來看，無論是民事訴訟、還是行政訴訟，其制度設(shè)計(jì)均僅限于傳統(tǒng)訴訟法建立于“訴訟利益”理論之上的“被害者訴訟”，即原告只有在自己的權(quán)利和法律上的利益受到侵害時(shí)才可以啟動(dòng)訴訟程序，是一種主觀訴訟的形式。而公益訴訟則屬于一種新的訴訟形式，因?yàn)樵嫫鹪V并非因自己的權(quán)利或利益受到某種直接的侵害，而是為了維護(hù)客觀的法律秩序或普遍的公共利益，因而是一種他益形式的客觀訴訟。

    與“被害者訴訟”以權(quán)利救濟(jì)作為根本目的、以司法救濟(jì)作為最后的救濟(jì)手段不同，客觀訴訟所涉案件更主要的是以監(jiān)督為目的，對(duì)法律秩序和公共利益的維護(hù)手段也不限于司法渠道。上級(jí)機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督等都是我國(guó)的法定監(jiān)督形式。因此行政公益訴訟的范圍不光“應(yīng)遵守司法審查的有限性原則，以確保行政的自主性”，而且要結(jié)合政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平，綜合考慮與其他制度的價(jià)值、功能和結(jié)構(gòu)的融洽與和諧，以及司法的承受能力、社會(huì)各個(gè)層面的接受程度等諸多因素。

    具體而言，有關(guān)行政公益的糾紛主要集中于行政規(guī)劃、行政公產(chǎn)管理、公共服務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管、自然資源保護(hù)、公共工程建設(shè)、政策性行政壟斷、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管、醫(yī)療損害監(jiān)管等領(lǐng)域。而并非這些領(lǐng)域的公益侵害都適合一步到位地納入行政公益訴訟。對(duì)于行政公益訴訟的具體范圍，學(xué)者們爭(zhēng)議較大。有的按保護(hù)利益的不同類型來界定，比如認(rèn)為公益訴訟范圍應(yīng)當(dāng)包括：需要代表國(guó)家提起的行政訴訟案件；引起社會(huì)嚴(yán)重公害的案件；行政決定有利于直接的行政相對(duì)人，侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益，相對(duì)人不起訴的案件；有利于保護(hù)弱勢(shì)群體、維護(hù)社會(huì)正義的行政訴訟案件。有的按保護(hù)對(duì)象的不同類型來界定，比如將行政公益訴訟分為受害人為不特定多數(shù)，只有受益人沒有受害人兩大類。有的則按行政行為的不同類型來界定。

    從理論研究的角度看，前兩種分類包容性更強(qiáng)，基本能夠涵蓋實(shí)踐中出現(xiàn)的行政公益訴訟的類型。但從具體的立法需要看，這兩類概括都具有高度的理論抽象性，仍需實(shí)現(xiàn)從理論到具體立法過程的轉(zhuǎn)換。為達(dá)到立法所要求的清晰、明了的要求，我們認(rèn)為，對(duì)行政公益訴訟的范圍，應(yīng)采用列舉加兜底的方式。其中，應(yīng)明確列舉的事項(xiàng)有：導(dǎo)致自然環(huán)境和自然資源遭到破壞的行為；導(dǎo)致違法出讓、轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)，或者非法侵占、毀壞公共財(cái)產(chǎn)的行為；導(dǎo)致食品、藥品等公共衛(wèi)生、公共安全受到危害，致使社會(huì)公眾的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受到嚴(yán)重威脅的行為；導(dǎo)致行政相對(duì)人違法受益的行為；導(dǎo)致或者加劇壟斷，干擾社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為。這些事項(xiàng)主要是行政行為違法損害重大公共利益、又沒有適格原告、現(xiàn)實(shí)需求也較為迫切的幾類案件。

    關(guān)于行政公益訴訟的范圍，還有兩個(gè)尚需說明的問題：第一，關(guān)于對(duì)抽象行政行為提起行政公訴的問題。對(duì)抽象行政行為的行政公訴，尚有爭(zhēng)議，但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)予規(guī)定，范圍則可與《行政復(fù)議法》的規(guī)定一致起來，即排除行政法規(guī)、規(guī)章和國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件�？商崞鹪V訟的范圍應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院各部門及其所屬機(jī)構(gòu)、地方人民政府和其工作部門以及所屬機(jī)構(gòu)、其他公共管理機(jī)構(gòu)的規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件違反法律、行政法規(guī)的。規(guī)章以上的規(guī)范性文件則按照《立法法》的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督。建立對(duì)抽象行政行為的行政公益訴訟機(jī)制，將有助于建立和完善具有中國(guó)特色的違憲審查機(jī)制。第二，關(guān)于兜底條款的問題。行政公益訴訟制度尚處于探索階段，范圍不宜過寬，考慮給行政公益訴訟制度的發(fā)展留下空間，兜底條款中可以將其他具體案件范圍留給其他法律來規(guī)定，即明確：對(duì)于“其他法律規(guī)定可以提起行政公益訴訟的情形”也可以提起公訴。

    二、關(guān)于提起行政公益訴訟的主體

    提起行政公益訴訟的主體問題，也即是原告資格問題。這是行政公益訴訟研究中爭(zhēng)議最大的問題。在司法實(shí)踐中，它與受案范圍一道，構(gòu)成了進(jìn)入行政公益訴訟程序的兩大門檻。

    關(guān)于行政公益訴訟原告資格，學(xué)者們可謂眾說紛紜。概括地說，大體上有幾種模式：一元制；二元制；三元制；四元制。一元制認(rèn)為只有特定的國(guó)家機(jī)關(guān)才可以提起行政公益訴訟，其中主要是指檢察機(jī)關(guān)；二元制認(rèn)為特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體可以提行政公益訴訟；三元制認(rèn)為特定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民可以提起行政公益訴訟；四元制認(rèn)為特定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民以及相關(guān)人可以提起行政公益訴訟，此處的相關(guān)人是指具有特定身份的人諸如納稅人等�？偣采婕八念愔黧w，但被關(guān)注、有爭(zhēng)議的主要是三類主體，不妨一一分述之：

    第一，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的原告資格。絕大多數(shù)學(xué)者主張，鑒于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位和基本職能，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力。關(guān)于由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起行政公益訴訟的理由，農(nóng)工黨中央在十屆五次政協(xié)會(huì)議上的提案比較有代表性，認(rèn)為主要有三：其一，檢察機(jī)關(guān)是直接對(duì)人大負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，由其代表國(guó)家提起訴訟有法可依；其二，檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾；其三，檢察機(jī)關(guān)擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍。個(gè)別反對(duì)由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的學(xué)者，主要是擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的角色沖突，危及行政審判的獨(dú)立性。這樣的擔(dān)心，在刑事訴訟制度設(shè)計(jì)中也有過多次爭(zhēng)議，其沖突協(xié)調(diào)的路徑顯然同樣也是適用于行政公益訴訟的。

    我們認(rèn)為，基于我國(guó)現(xiàn)有的司法架構(gòu)，讓檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起行政公益訴訟，不僅契合檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法地位和提起公訴的法定職能，而且具有較小的制度成本，是一個(gè)恰當(dāng)?shù)闹贫劝才拧?/P>

    第二，關(guān)于社會(huì)組織的原告資格。多數(shù)學(xué)者贊成賦予社會(huì)組織提起行政公益訴訟的權(quán)利。“為防止可能出現(xiàn)的濫訴，保證訴訟的嚴(yán)肅性，行政公益訴訟必須依據(jù)法律的規(guī)定才能提起”。社會(huì)組織具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人力資源，能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進(jìn)行。賦予社會(huì)組織行政公益訴訟的原告資格，除了具有公民提起公益訴訟的優(yōu)點(diǎn)外，其最大的優(yōu)點(diǎn)在于可以避免公民個(gè)人提起行政公益訴訟時(shí)因訴訟費(fèi)用和受到的壓力等高昂成本，從而發(fā)揮社會(huì)組織在維護(hù)公共利益方面的優(yōu)勢(shì)。意大利規(guī)定，為避免出現(xiàn)那種半開玩笑性質(zhì)的訴訟行為，起訴的權(quán)限僅限于被行政機(jī)關(guān)證明了的、有信譽(yù)的團(tuán)體行使。現(xiàn)在美國(guó)法院已承認(rèn)一些保護(hù)歷史文物的公民團(tuán)體、公共福利社團(tuán)、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織起訴權(quán)的國(guó)家還有德國(guó)、日本和英國(guó)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第35條規(guī)定：以公益為目的之社團(tuán)法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關(guān)系，授予訴訟實(shí)施權(quán)者，得為公共利益提起訴訟。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，也已經(jīng)出現(xiàn)這樣的案例。

    我國(guó)歷來有“大政府，小社會(huì)”的傳統(tǒng)，這在一定程度上對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深入調(diào)整，對(duì)政治體制改革和法治建設(shè)都帶來了一定的負(fù)面影響。賦予社會(huì)團(tuán)體、組織對(duì)相關(guān)的行政公益案件提起公益訴訟資格，不僅有利于更好地保護(hù)相關(guān)的公共利益，而且有助于凸顯其在社會(huì)生活中的主體地位，對(duì)于促進(jìn)市民社會(huì)的形成，保障社會(huì)的穩(wěn)定、健康發(fā)展與和諧社會(huì)的建設(shè)，都將起到積極的推動(dòng)作用。

    第三，關(guān)于公民個(gè)人的原告資格。爭(zhēng)議比較激烈的是關(guān)于公民個(gè)人的行政公益訴訟原告資格。不少學(xué)者主張，從民主、人權(quán)和法治發(fā)展的要求看，應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人的行政公益訴訟原告資格�！捌渥畲蟮膬�(yōu)點(diǎn)在于能在最大的范圍內(nèi)迅速、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的違法行政行為，并啟動(dòng)訴訟程序予以監(jiān)督�！狈磳�(duì)者的擔(dān)心主要是：寬泛的行政公益訴訟原告資格，極有可能帶來濫訴的風(fēng)險(xiǎn)�！叭魏喂穸伎梢詫�(duì)政府任何行為提起訴訟，無異于直接民主、‘廣場(chǎng)民主’的現(xiàn)代翻版，人人都可以一不高興就起訴政府，法院必將陷入公民訴訟的汪洋大海�！庇械膶W(xué)者為調(diào)和這種矛盾，提出了具體的制度設(shè)計(jì)方案，即先由公民個(gè)人向檢察機(jī)關(guān)提出提起行政公訴的申請(qǐng)，由檢察機(jī)關(guān)審查決定是否起訴，以起到過濾作用。而對(duì)于檢察機(jī)關(guān)拒絕起訴的案件，公民個(gè)人可以自行起訴，以保障公民個(gè)人的權(quán)利。

    我們認(rèn)為，公民個(gè)人提起行政公益訴訟的權(quán)利不能簡(jiǎn)單地從訴權(quán)的角度來理解，因?yàn)楣嬖V訟對(duì)公民個(gè)人而言不具有權(quán)利救濟(jì)的性質(zhì)。限制公民的公益訴訟提起權(quán)，不光是防范濫訴的風(fēng)險(xiǎn)，更重要的還是一種現(xiàn)實(shí)可行性的考慮。因?yàn)樗痉ㄙY源畢竟是一種有限的國(guó)家資源，立法在為關(guān)心公共利益的維護(hù)者提供使用訴訟的途徑和機(jī)會(huì)外，也要防止其成為全民訴訟，還要考慮不當(dāng)訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)工作的過度干預(yù)而影響行政效率。放寬對(duì)有關(guān)公民權(quán)利救濟(jì)的起訴資格，并不必然適用于維護(hù)公共利益的起訴資格，在大陸法系國(guó)家的行政訴訟中，都采取較為嚴(yán)格的態(tài)度，存在一定程度的限制。我們主張，對(duì)于公民個(gè)人的行政公益訴訟起訴權(quán)利，應(yīng)當(dāng)逐步放寬。但在行政公益訴訟初創(chuàng)階段，不應(yīng)過度寬泛。過于理想化的制度設(shè)計(jì)，也許“欲速則不達(dá)”，反而更不利于這項(xiàng)制度的良性運(yùn)行。

    根據(jù)上述考慮，在制度設(shè)計(jì)中，我們認(rèn)為，如果由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)享公益訴訟提出權(quán)，則有可能出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)不積極回應(yīng)公民的訴訟申請(qǐng)或難以完全承受大量的案件壓力等情況，因此應(yīng)當(dāng)避免由一個(gè)機(jī)關(guān)獨(dú)享行政公益訴訟起訴權(quán)的情況，而由檢察機(jī)關(guān)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、自然資源和環(huán)境保護(hù)等特定的公益社團(tuán)共同享有。與檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不同，公益社團(tuán)提起行政公益訴訟不是當(dāng)然的，而是需要有法律法規(guī)依據(jù)的。而公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)行政行為違法需要提起行政公益訴訟的，可申請(qǐng)上述兩個(gè)主體提起。而不單獨(dú)賦予公民個(gè)人的行政公益訴訟原告資格。因?yàn)槿绻麊为?dú)賦予了，則前面的申請(qǐng)，從理論上說，就沒有任何意義了。如果不管兩個(gè)主體是否同意，最終公民個(gè)人都有權(quán)利自行提起，那么在實(shí)際結(jié)果上與設(shè)計(jì)為三個(gè)主體是完全一致的，程序反而延宕得更長(zhǎng)。

    三、關(guān)于行政公益訴訟的程序

    關(guān)于行政公益訴訟的程序，由于行政公益訴訟與一般行政訴訟的性質(zhì)不同，相應(yīng)地，在訴訟程序方面也應(yīng)當(dāng)與傳統(tǒng)的訴訟模式作出不同的制度安排。同時(shí)由于提起主體的不同性質(zhì)，在程序安排上也應(yīng)有所區(qū)別。程序上的特殊性主要體現(xiàn)在以下方面：

    第一，關(guān)于管轄。為便于檢察機(jī)關(guān)就地調(diào)查案件情況、履行公訴的職責(zé)，在地域管轄上應(yīng)規(guī)定行政公益訴訟案件由被告所在地的人民檢察院受理，在級(jí)別管轄上則與法院的審判管轄協(xié)調(diào)一致。但考慮到公益社團(tuán)并非按地域設(shè)置，也不存在級(jí)別設(shè)置的問題，因而對(duì)其管轄問題應(yīng)作出限制性規(guī)定。

    第二，關(guān)于調(diào)查權(quán)。為證明其訴訟主張，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公訴案件時(shí)應(yīng)享有調(diào)查取證權(quán)。其在行政公訴中的調(diào)查取證權(quán)與在刑事訴訟中的調(diào)查取證權(quán)不同。在行政公訴中，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)采用刑事偵查中訊問、搜查等帶有強(qiáng)制性質(zhì)的偵查措施和手段。另外，檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴并調(diào)查收集證據(jù)，是職權(quán)行為，即代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在行政公訴中的調(diào)查取證權(quán)和當(dāng)事人、律師的調(diào)查取證權(quán)也不同。因此，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查取證時(shí)，有關(guān)單位和個(gè)人不得拒絕。

    第三，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公訴的前置程序。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴是抗衡行政違法的最后手段，這種方式耗時(shí)較長(zhǎng)，且成本較為高昂，非確有必要不應(yīng)發(fā)動(dòng)。如果行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)提起公訴前能及時(shí)糾正違法行為，行政公訴的目的即已實(shí)現(xiàn)。建立訴訟前置程序，一是能夠節(jié)約司法資源；二是體現(xiàn)了對(duì)行政自制的尊重；三是采取非訴訟形式解決社會(huì)矛盾，有利于促進(jìn)社會(huì)和諧。作為行政公訴必經(jīng)的前置程序，要求先由檢察機(jī)關(guān)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議。只有在檢察建議不足以阻止違法行為的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起公訴。關(guān)于其中檢察建議的效力，我們認(rèn)為，檢察建議本質(zhì)上是一種程序性的行為，并不要求行政機(jī)關(guān)必須按照檢察機(jī)關(guān)的意見作為，其實(shí)質(zhì)是提醒行政機(jī)關(guān)對(duì)行政決定重新進(jìn)行審慎的考量。檢察機(jī)關(guān)不能代替行政機(jī)關(guān)變更或撤銷它認(rèn)為違反法律的行政行為，也不能要求行政機(jī)關(guān)直接作出某種行為。因此，檢察建議的效力只是引起一定的程序，即接受檢察建議的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)作出處理，并書面回復(fù)人民檢察院。不回復(fù)或不作出處理的，檢察機(jī)關(guān)審查后可以作出是否提起公益訴訟的決定。

    第四，關(guān)于審查起訴的期限和救濟(jì)。鑒于檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)屬性，提起行政公益訴訟不僅是其權(quán)利，也是一種職責(zé)，為體現(xiàn)對(duì)公權(quán)的約束和限制，應(yīng)規(guī)定其審查起訴的期限。具體期限的設(shè)置，既要保證檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)Π讣M(jìn)行全面、深入的審查，也要充分考慮提高訴訟效率和節(jié)約司法成本，并維持與其他訴訟環(huán)節(jié)有關(guān)辦案期限的協(xié)調(diào)和平衡，以60日為宜，重大復(fù)雜案件，可以延長(zhǎng)30日，但要明確延長(zhǎng)辦案期限的決定主體和程序。對(duì)于公益社團(tuán)而言，提起行政公益訴訟則主要表現(xiàn)為權(quán)利性質(zhì)，而不能作為職責(zé)去硬性要求，因而可只規(guī)定及時(shí)審理的原則要求，不宜規(guī)定具體期限。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起行政公訴，是公民行使民主權(quán)利、監(jiān)督行政權(quán)力的一種重要方式。但是，這種權(quán)利的行使存在間接性，因此，即須經(jīng)檢察機(jī)關(guān)決定才有可能實(shí)現(xiàn)�？梢姏Q定不提起公訴，不僅是程序性，而且具有實(shí)體意義，應(yīng)當(dāng)規(guī)定可向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)復(fù)議的救濟(jì)程序。

    第五，關(guān)于訴訟臨時(shí)禁令制度。臨時(shí)禁令制度在我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)普遍建立起來。由于行政訴訟是一個(gè)程序繁瑣、期間較長(zhǎng)的過程，為避免違法行政行為的進(jìn)一步實(shí)施可能給國(guó)家和社會(huì)公共利益帶來無法挽回的重大損失，應(yīng)當(dāng)規(guī)定訴前臨時(shí)禁令程序，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)、公益社團(tuán)甚至公民個(gè)人的申請(qǐng)，由法院審查決定迅即暫停該行政行為，是一種必要的訴前救濟(jì)措施和制度安排。

    第六，關(guān)于支持起訴制度。對(duì)于公益訴訟案件，各國(guó)一般均設(shè)有較為完備的支持起訴制度。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律，特定的組織（例如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、工會(huì)、婦聯(lián)）或者個(gè)人對(duì)于特定類型的案件也具備支持起訴的資格。在行政公益訴訟中，也可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)和公益社團(tuán)具備支持起訴的資格，以更好地實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的價(jià)值目標(biāo)。

    此外，行政公益訴訟還需要其他一系列配套的程序或相關(guān)制度。比如，行政公益訴訟不應(yīng)收取費(fèi)用；應(yīng)當(dāng)改造和完善訴訟代表人制度；審理程序和裁判形式以及判決結(jié)果的承擔(dān)方式等方面都應(yīng)與傳統(tǒng)的行政訴訟有所區(qū)別。

【作者簡(jiǎn)介】
胡衛(wèi)列，法學(xué)博士、博士后，國(guó)家檢察官學(xué)院黨委書記、院長(zhǎng)。

【注釋】
在中國(guó)知網(wǎng)期刊總庫，作“行政公益訴訟”的主題詞檢索，論文達(dá)1 400多篇，幾乎都是2000年以后發(fā)表的；在中國(guó)碩士、博士論文庫里作同樣的檢索，有論文900多篇，，也多是2000年以后的。
章志遠(yuǎn)：“行政公益訴訟熱的冷思考”，載《法學(xué)評(píng)論》2007年第1期（總第141期）。
江必新：《論公益訴訟的價(jià)值及其建構(gòu)》，載2009年10月29日《人民法院報(bào)》第5版。
如農(nóng)工民主黨中央在2007年“兩會(huì)”上就提出建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度。參見臺(tái)建林：《農(nóng)工黨中央：由檢察機(jī)關(guān)挑起行政公益訴訟重?fù)?dān)》，載2007年3月14日《法制日?qǐng)?bào)》第6版。
馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第7頁。
參見孫謙：“設(shè)置行政公訴的價(jià)值目標(biāo)與制度構(gòu)想”，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。
參見馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第157-158頁。
參見趙許明：“公益訴訟模式比較與選擇”，載《比較法研究》2003年第2期。
參見臺(tái)建林：《農(nóng)工黨中央：由檢察機(jī)關(guān)挑起行政公益訴訟重?fù)?dān)》，載2007年3月14日《法制日?qǐng)?bào)》第6版。
章志遠(yuǎn)：“行政公益訴訟熱的冷思考”，載《法學(xué)評(píng)論》2007年第1期（總第141期）。
小島武司：《司法制度的歷史與未來》，汪祖興譯，法律出版社2000年版，第115頁以下。
黃學(xué)賢：“建立行政公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)解決的幾個(gè)問題”，載蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）2008年第3期。
轉(zhuǎn)引自張曉玲：“行政公益訴訟原告資格探討”，載《法學(xué)評(píng)論》2005年第6期（總第134期）。
2009年7月28日，貴州清鎮(zhèn)市人民法院正式受理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴清鎮(zhèn)市國(guó)土資源管理局環(huán)保行政管理一案。這是我國(guó)首例由民間環(huán)保社團(tuán)組織作為公益訴訟人狀告地方政府部門的環(huán)境公益行政訴訟。該案經(jīng)過半個(gè)小時(shí)庭審，原告方撤訴，法院宣布結(jié)案—被告方清鎮(zhèn)市國(guó)土資源局在開庭前已作出決定，收回此案爭(zhēng)議土地的國(guó)有土地使用權(quán)。郄建榮：《社團(tuán)環(huán)境公益行政訴訟第一案立案》，載2009年7月29日《法制日?qǐng)?bào)》第6版；劉長(zhǎng)：《首例環(huán)保公益行政訴訟破冰背后》，載2009年8月10日《民主與法制時(shí)報(bào)》第A04版。
黃學(xué)賢：“建立行政公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)解決的幾個(gè)問題”，載蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）2008年第3期。
楊濤：《行政公益訴訟需要合理邊界》，載2006年4月24日《民主與法制時(shí)報(bào)》第A15版。
馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第372頁。
林莉紅、馬立群：“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”，載《行政法學(xué)研究》2011年第4期。

  本文關(guān)鍵詞：論行政公益訴訟制度的建構(gòu)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

本文編號(hào)：198108