發(fā)布時(shí)間：2016-12-02 08:57

  本文關(guān)鍵詞：新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建，，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建 投稿：段槇槈

 

 

新《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案于2014年4月24日被全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，新《環(huán)境保護(hù)法》將于2015年1月1日起正式施行，其在立法理念、法律原則、法律制度等方面均有重大革新和顯著突破，被廣泛贊譽(yù)為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”、“環(huán)境立法史上又一里程碑”。關(guān)于…

我國(guó)現(xiàn)有建筑面積為400億平方米，而在建筑方面的能源利用效率又較低，單位建筑能耗比同等氣候條件下的國(guó)家高出2～3倍。國(guó)內(nèi)建筑能耗約占全社會(huì)總能耗的1/3，已與工業(yè)能耗、交通能耗一道成為我國(guó)三大“能耗大戶”，這在一定程度上加劇了我國(guó)日益嚴(yán)重的能源危機(jī)。…

一、引言及相關(guān)文獻(xiàn)回顧環(huán)境與污染問題開始成為中國(guó)普通民眾最熱切關(guān)注的話題，這不僅是因?yàn)槭杖胨教岣吆笕藗儗?duì)高品質(zhì)生活的追求，也因?yàn)樵诙嗝襟w和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及下，社會(huì)輿論對(duì)中國(guó)各類污染事件報(bào)道的透明度不斷增加。當(dāng)人們對(duì)環(huán)境訴求得不到很好解決時(shí)，會(huì)積壓并…

 

作者：王燦發(fā)程多威

環(huán)境保護(hù) 2014年08期

　　新《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案于2014年4月24日被全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，新《環(huán)境保護(hù)法》將于2015年1月1日起正式施行，其在立法理念、法律原則、法律制度等方面均有重大革新和顯著突破，被廣泛贊譽(yù)為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”、“環(huán)境立法史上又一里程碑”。

 

　　關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定是新《環(huán)境保護(hù)法》的一大亮點(diǎn)。該法第五十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。”該條規(guī)定是構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的基本依據(jù)和基礎(chǔ)，必將對(duì)我國(guó)今后環(huán)境公益訴訟的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

 

　　新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定對(duì)環(huán)境公益訴訟意義重大

 

　　環(huán)境公益訴訟制度入法始于2012年8月通過、2013年1月開始施行的新《民事訴訟法》。該法第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”從該法施行后一年多的實(shí)踐來看，由于該規(guī)定過于寬泛籠統(tǒng)，實(shí)踐操作性較差，且缺乏相應(yīng)司法解釋予以細(xì)化，環(huán)境公益訴訟拓寬公民環(huán)境維權(quán)途徑、加大環(huán)境保護(hù)力度的制度功能受到極大制約，難以有效發(fā)揮。在此背景下，新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條主要在以下兩個(gè)方面拓展了環(huán)境公益訴訟法律制度。

 

　　一是進(jìn)一步明確了環(huán)境公益訴訟主體。環(huán)境公益訴訟主體資格問題始終是《環(huán)境保護(hù)法》修訂進(jìn)程中的焦點(diǎn)。2012年8月《環(huán)境保護(hù)法》修正案一審稿未將環(huán)境公益訴訟納入。2013年6月二審稿曾將環(huán)境公益訴訟起訴主體極其狹窄地限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”，此舉有將公益訴權(quán)“特權(quán)化”之嫌，遂引發(fā)強(qiáng)烈反響和巨大爭(zhēng)議。其后2013年10月的三審稿則將起訴資格調(diào)整為“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織”，事實(shí)上符合這一條件且具有起訴意愿的組織僅中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家[1]，可謂“換湯不換藥”。由于要求是“全國(guó)性社會(huì)組織”，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)各地方分會(huì)也被排除在外。可見，三審稿規(guī)定愈發(fā)偏離法理與現(xiàn)實(shí)需求。

 

　　法是確認(rèn)、分配、增進(jìn)和保障利益的正當(dāng)手段。與此相適應(yīng)，環(huán)境立法應(yīng)充分調(diào)動(dòng)環(huán)境訴訟等制度設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)利益關(guān)系、構(gòu)造利益格局的功能，最大限度地維護(hù)并促進(jìn)環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上，新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款較之二、三審稿有了顯著進(jìn)步，從“質(zhì)”和“量”兩個(gè)方面充實(shí)了“有關(guān)組織”的法律內(nèi)涵。質(zhì)的規(guī)定性上，依法登記、專業(yè)從事公益、無違法記錄等要件切實(shí)保證了公益訴訟主體的專業(yè)性與公信力；量的規(guī)定性上，經(jīng)統(tǒng)計(jì)全國(guó)逾300家社會(huì)組織有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，使具有環(huán)境公益訴訟主體資格的社會(huì)組織有了一定規(guī)模。

 

　　二是放寬了環(huán)境公益訴訟的范圍。環(huán)境公益訴訟旨在維護(hù)環(huán)境公共利益。在學(xué)理上，利益是指客體對(duì)主體需求的滿足，公共利益是指客體對(duì)不特定多數(shù)人需求的滿足。因而，環(huán)境公共利益可以理解為環(huán)境對(duì)不特定多數(shù)人需求的滿足�；谥黧w需求的多層次性，從抽象層面看，環(huán)境公共利益表征特定水平的環(huán)境質(zhì)量，指向一種經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益（自然資源開發(fā)利益、環(huán)境容量使用利益等）與生態(tài)性環(huán)境公益（環(huán)境安全利益、舒適性利益、審美利益、文化教育利益等）的協(xié)調(diào)平衡狀態(tài)。由于經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益對(duì)環(huán)境具有消耗性，生態(tài)性環(huán)境公益極易被侵蝕，從而使平衡陷入失衡，導(dǎo)致整體環(huán)境公益的受損。在傳統(tǒng)訴訟模式下，人們雖然可以通過私益訴訟保護(hù)基于環(huán)境的經(jīng)濟(jì)利益，但卻難以保護(hù)作為社會(huì)公共利益的生態(tài)利益。即使《民事訴訟法》規(guī)定了環(huán)境公益訴訟，也只是規(guī)定了對(duì)污染環(huán)境的公益訴訟，沒有明確對(duì)破壞生態(tài)的公益訴訟。

 

　　新《環(huán)境保護(hù)法》在新《民事訴訟法》規(guī)定環(huán)境污染公益訴訟的基礎(chǔ)上增加了生態(tài)破壞公益訴訟，初步形成了環(huán)境公益的直接性、全面性、及時(shí)性法律救濟(jì)理念。

 

　　一般認(rèn)為，環(huán)境問題包括環(huán)境污染和生態(tài)破壞。前者可以理解為過度攫取環(huán)境容量使用利益從而侵害生態(tài)性環(huán)境公益的狀態(tài)；后者則指過度攫取自然資源開發(fā)利益侵害生態(tài)性環(huán)境公益的狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)中，基于環(huán)境污染現(xiàn)象更為直觀、《侵權(quán)責(zé)任法》僅確立環(huán)境污染侵權(quán)的思維慣性等原因，生態(tài)破壞與環(huán)境公益受損的高度關(guān)聯(lián)性一直未被足夠重視。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定生態(tài)破壞公益訴訟，改變了《民事訴訟法》規(guī)定單純污染公益訴訟的模式，這種訴訟范圍的擴(kuò)大，將更加有利于公眾全面參與環(huán)境保護(hù)。

 

　　環(huán)境公益訴訟法律規(guī)定實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)

 

　　由于新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定仍然比較原則，缺乏比較完整全面的實(shí)體規(guī)范、程序規(guī)則、保障與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在具體實(shí)施過程中還會(huì)遇到不少問題，面臨許多挑戰(zhàn)。

 

　　挑戰(zhàn)一：環(huán)境行政公益訴訟無從施展

 

　　新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款是對(duì)環(huán)境公益訴訟做出的總括式規(guī)定。依通說，環(huán)境公益訴訟可以劃分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟兩種類型。前者已通過新《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定至少?gòu)男问缴霞{入了民事訴訟體系，而后者的上位概念行政公益訴訟則未被2014年1月公布的《行政訴訟法修正案（草案）》所采納。然而現(xiàn)實(shí)中，負(fù)有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法做出環(huán)境行政決策、環(huán)境行政許可，或者怠于履行環(huán)境行政管理、監(jiān)督和執(zhí)法職責(zé)，其對(duì)環(huán)境公共利益的侵害較之民事主體的違法排污等行為有過之而無不及。同時(shí)，從域外經(jīng)驗(yàn)看，強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管力度堪稱各國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度的首要目標(biāo)。新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定中關(guān)于“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”，是否包括行政機(jī)關(guān)違法審批、怠于履職導(dǎo)致環(huán)境污染和生態(tài)破壞，亟須通過具體立法或者司法解釋加以明確。如果答案是肯定的，環(huán)境行政公益訴訟制度就會(huì)很快建立；如果答案是否定的，就將使環(huán)境公益訴訟喪失最關(guān)鍵的一個(gè)組成部分。因此，能否根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》建立起環(huán)境行政公益訴訟將是新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境公益訴訟規(guī)定實(shí)施面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

 

　　挑戰(zhàn)二：提起公益訴訟“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍仍未明確

 

　　新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第一款雖然明確了提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的條件，從而也大致確定了有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織范圍，但該法卻對(duì)《民事訴訟法》規(guī)定可以提起環(huán)境公益訴訟的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，沒有進(jìn)一步明確，仍然停留在頗有爭(zhēng)議的原有規(guī)定上。如果像有些權(quán)威解釋那樣，把“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”僅限于現(xiàn)在《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十二條第二款規(guī)定的“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”這一類主體，其他所有具備環(huán)境與資源保護(hù)職責(zé)的機(jī)關(guān)都無權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，必將極大地限制和影響公權(quán)機(jī)關(guān)通過公益訴訟維護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益的積極性，也會(huì)使環(huán)境公益訴訟限制在極小的范圍內(nèi)。其后果是不利于污染的防治和生態(tài)的保護(hù)。

 

　　挑戰(zhàn)三：缺乏環(huán)境公益訴訟具體規(guī)則將給環(huán)境公益訴訟的審理和判決造成很大困難

 

　　由于環(huán)境公益訴訟從一定層面突破了起訴主體與起訴事由之間應(yīng)當(dāng)具有法律上利害關(guān)系的訴訟法原理，因而必須適當(dāng)修正傳統(tǒng)私益訴訟的有關(guān)規(guī)則以適應(yīng)公益訴訟的需要。然而，無論是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，還是行政機(jī)關(guān)，對(duì)環(huán)境公益訴訟都沒有做出任何立法解釋、司法解釋和行政解釋。實(shí)際上，環(huán)境公益訴訟在訴訟管轄、起訴資格認(rèn)定、起訴主體順位、訴訟請(qǐng)求范圍、舉證責(zé)任分配、證明規(guī)則、禁止令適用、訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)、被告反訴、當(dāng)事人和解、法院調(diào)解、賠償金歸屬、裁判效力范圍等方面都需要有具體的規(guī)則。缺少這些具體規(guī)則，一方面有可能為一些法院拒絕受理環(huán)境公益訴訟案件提供借口，另一方面也有可能使人民法院在審理環(huán)境公益訴訟案件時(shí)無所遵循，導(dǎo)致在訴訟管轄、適用舉證責(zé)任、證明規(guī)則等方面的混亂。

 

　　挑戰(zhàn)四：民間環(huán)保組織無意愿或者無能力提起公益訴訟

 

　　新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條第三款禁止提起訴訟的社會(huì)組織通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益，這對(duì)保持民間環(huán)保社會(huì)組織非盈利性、公益性、公信力方面確實(shí)有作用。然而不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有的民間環(huán)保組織，籌資渠道非常狹窄，資金來源非常不穩(wěn)定，再加上這些環(huán)保組織通常缺乏法務(wù)人員、缺乏訴訟經(jīng)驗(yàn)，而又沒有能力高薪聘請(qǐng)有能力的律師代理訴訟，最終可能導(dǎo)致環(huán)保社團(tuán)無意愿提起環(huán)境公益訴訟。有的民間環(huán)保組織客觀有意愿提起環(huán)境公益訴訟，但由于人力資源的制約和訴訟費(fèi)的缺乏，可能無力提起訴訟。從近幾年的公益訴訟實(shí)踐看，公益訴訟主要是由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、自然之友等少數(shù)幾家較有影響的環(huán)保組織提出，就是很好的注腳。

 

　　挑戰(zhàn)五：司法體制改革滯后可能會(huì)使人民法院不能積極立案

 

　　司法體制改革雖然列入了十八屆三中全會(huì)的決定，但現(xiàn)在的司法改革尚未顯現(xiàn)出具體的效果。長(zhǎng)期以來所形成的在立案、審理、判決方面諸多制度內(nèi)生性障礙還沒有被消除。一個(gè)鮮明的例子是，從新《民事訴訟法》施行以來的情況看，環(huán)境公益訴訟中的被告多為地方上的納稅大戶，甚至是振興地方經(jīng)濟(jì)的龍頭企業(yè)，或多或少會(huì)受到當(dāng)?shù)卣奶蛔o(hù)。而在現(xiàn)有司法體制的制約下，各級(jí)人民法院的人事、財(cái)政大權(quán)往往掌握在同級(jí)政府手中[2]。“吃人嘴短，拿人手軟”，環(huán)境公益訴訟立案之難就可想而知了。由此可知，在司法體制改革尚未全面進(jìn)行和現(xiàn)有法院人事、財(cái)政都對(duì)所在地政府嚴(yán)重依賴的情況下，僅靠新《環(huán)境保護(hù)法》的一紙規(guī)定，是很難扭轉(zhuǎn)環(huán)境公益訴訟立案難的問題的，人民法院也不會(huì)積極地去受理環(huán)境公益訴訟案件。

 

　　挑戰(zhàn)六：環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度缺乏必要的銜接

 

　　事物是普遍聯(lián)系的，環(huán)境公益訴訟與其他相關(guān)法律制度之間也不是彼此孤立存在的，而是存在著相互支持、彼此配合、共同作用的關(guān)系。比如環(huán)境公益訴訟主體資格與環(huán)保社會(huì)組織登記規(guī)范化的關(guān)系、環(huán)境公益訴訟與環(huán)境侵權(quán)私益訴訟的關(guān)系、環(huán)境公益訴訟與行政執(zhí)法的關(guān)系，等等，無一不影響著環(huán)境公益訴訟制度的正常運(yùn)行。如果不能準(zhǔn)確界定何為“損害社會(huì)公共利益的行為”、明確社會(huì)組織的“無違法記錄”證明或者證據(jù)由誰提供、“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門”是否包括同級(jí)別的直轄市區(qū)的人民政府民政部門、“通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”是否包括通過訴訟讓被告支付原告為公益訴訟所付出的人力和經(jīng)濟(jì)成本或者費(fèi)用等問題，在具體環(huán)境公益訴訟中就會(huì)形成很大的障礙。

 

　　環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建路徑

 

　　切實(shí)完善環(huán)境公益訴訟類型

 

　　在理論上，環(huán)境公益訴訟可以界定為：以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的，與訴訟請(qǐng)求無法律上利害關(guān)系的機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，針對(duì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單位和個(gè)人，違反或者怠于履行環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，根據(jù)法律規(guī)定向人民法院提起的訴訟[3]。因而，環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟共同居于“一體兩翼”的地位，不可偏廢其一。從理想狀態(tài)看，環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)囊括負(fù)有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)做出的所有涉及公眾環(huán)境利益的抽象行政行為（如頒布規(guī)章和規(guī)范性文件）、具體行政行為（如環(huán)境行政決策和行政審批）和內(nèi)部行政行為（如工作人員的任免升降和違紀(jì)處分）。但由于現(xiàn)有立法遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)，就需要最高人民法院和有關(guān)部門盡快出臺(tái)新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的司法解釋和行政解釋，對(duì)行政機(jī)關(guān)非法環(huán)境許可審批、不履行環(huán)保法定職責(zé)的行為是否作為“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為”作出解釋，同時(shí)力促行政公益訴訟寫入《行政訴訟法》，為環(huán)境公益訴訟創(chuàng)立完整的法律根據(jù)與充足的制度空間。

 

　　清晰界定并逐步擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體

 

　　如前所述，新《民事訴訟法》所謂“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的界定尚不清晰。從操作層面看，具有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與海洋行政主管部門一樣具有環(huán)境公益訴訟主體資格。一方面，這些機(jī)關(guān)應(yīng)在窮盡處罰、限期治理、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政執(zhí)法手段后仍不足以維護(hù)環(huán)境公共利益的情況下提起環(huán)境民事公益訴訟。對(duì)于缺少明確直接受害人的環(huán)境污染或生態(tài)破壞事件，環(huán)保行政機(jī)關(guān)和其他有環(huán)境和資源保護(hù)法定職責(zé)的機(jī)關(guān)也可以代表國(guó)家提起訴訟。在此前提下，將提起環(huán)境公益訴訟，特別是環(huán)境行政公益訴訟作為補(bǔ)充。因而，當(dāng)前比較可行的做法是在新《民事訴訟法》第五十五條的司法解釋中明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”所指為法律規(guī)定具有環(huán)境和資源保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，并明確這些機(jī)關(guān)的起訴條件，從而引發(fā)與新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，能夠提起公益訴訟的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)包括在各級(jí)人民政府民政部門登記的社會(huì)組織，而且公民也應(yīng)當(dāng)被賦予提起環(huán)境公益訴訟的資格。

 

　　制定和健全環(huán)境公益訴訟規(guī)則

 

　　環(huán)境公益訴訟的公益性、技術(shù)性、較大社會(huì)影響性等特征決定了環(huán)境公益訴訟不同于普通的民事訴訟和行政訴訟，其訴訟管轄、訴訟程序、舉證規(guī)則、判決內(nèi)容、判決的執(zhí)行等有其特殊性，只有根據(jù)環(huán)境公益訴訟的需要制定特別訴訟規(guī)則，才能使環(huán)境公益訴訟健康和順利發(fā)展。具體而言，可以考慮以下基本要點(diǎn)：該類訴訟可以由環(huán)境污染或生態(tài)破壞發(fā)生地、造成公眾環(huán)境權(quán)益損害地的中級(jí)人民法院集中管轄；環(huán)保社會(huì)組織和公民起訴應(yīng)不受危害行為或侵害結(jié)果發(fā)生的地域限制，環(huán)保行政機(jī)關(guān)和其他具有環(huán)境與資源保護(hù)法定職責(zé)的機(jī)關(guān)起訴基于職責(zé)范圍應(yīng)主要限于所轄地域范圍內(nèi)；針對(duì)各主體不應(yīng)硬性規(guī)定起訴順位，具有相同或同類訴訟請(qǐng)求的可以列為共同原告；訴訟請(qǐng)求應(yīng)包括禁令之訴、給付之訴、損害賠償之訴、履職之訴、撤銷之訴等不同類型；在故意污染和生態(tài)破壞行為與損害后果的因果關(guān)系證明上，應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置和因果關(guān)系推定規(guī)則，且原告可以基于及時(shí)遏制環(huán)境污染或生態(tài)破壞的理由申請(qǐng)人民法院發(fā)布禁止令；原告勝訴的應(yīng)由被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用，原告敗訴時(shí)免收或由政府設(shè)立的環(huán)保公益基金承擔(dān)訴訟費(fèi)用；為防止惡意訴訟行為二次侵害環(huán)境公眾利益，應(yīng)對(duì)被告反訴、當(dāng)事人和解、法院調(diào)解等做出嚴(yán)格限制；賠償金可以根據(jù)訴訟的具體情況，或者補(bǔ)償一定范圍的受害人，或者繳入財(cái)政賬戶，或者全部或部分納入環(huán)保公益基金；勝訴判決可以拘束其他未起訴主體，敗訴判決則不得妨礙其他主體就同一公益訴訟請(qǐng)求起訴[4]。

 

　　提升環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟能力

 

　　中國(guó)當(dāng)下正處在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略期，不同樣態(tài)的環(huán)境問題集中爆發(fā)。價(jià)值多元化和利益沖突性決定了環(huán)境問題的破解必須建立在公眾參與的實(shí)踐理性基礎(chǔ)之上。在此背景下，環(huán)保社會(huì)組織通過依法提起環(huán)境公益訴訟，客觀上可以發(fā)揮調(diào)和多元價(jià)值與橫平利益沖突的重要功能。以新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條為先導(dǎo)，環(huán)保社會(huì)組織的訴訟能力建設(shè)有以下幾個(gè)重點(diǎn)：首先，應(yīng)正確建立公益訴訟的輿論導(dǎo)向，引導(dǎo)政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公眾之間形成良性互動(dòng)關(guān)系；其次，大力宣傳有關(guān)法律精神，提升環(huán)保社會(huì)組織的訴訟意愿與信念；再次，加強(qiáng)環(huán)境法律專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)像中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心這樣的法律援助組織對(duì)環(huán)保社會(huì)組織進(jìn)行環(huán)境法律實(shí)務(wù)和訴訟技能的培訓(xùn)；最后，加大公益訴訟專項(xiàng)資金支持力度，盡可能緩解環(huán)保社會(huì)組織的后顧之憂。

 

　　穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)境審判體制改革

 

　　環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中普遍存在立案難問題。這一現(xiàn)象從深層次折射出目前的司法審判體制與環(huán)境維權(quán)現(xiàn)實(shí)需求之間的巨大落差和不相適應(yīng)，固有的體制束縛已經(jīng)成為將環(huán)境公益訴訟引向深入過程中必須克服的一大障礙。令人欣喜的是，十八屆三中全會(huì)將司法體制改革提上了議事日程，借助環(huán)境公益訴訟制度“倒逼”環(huán)境審判體制改革存在現(xiàn)實(shí)可能性。“羅馬不是一天建成的。”若從基本階段性目標(biāo)著眼，變革環(huán)境審判體制應(yīng)當(dāng)遵循以下步驟穩(wěn)步推進(jìn)：第一步，積極建立多元化環(huán)境案件立案監(jiān)督機(jī)制，將法院內(nèi)部監(jiān)督、檢察監(jiān)督、人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督等形式有機(jī)結(jié)合；第二步，全面推進(jìn)環(huán)境司法的專門化、專業(yè)化，科學(xué)設(shè)立環(huán)境法院和環(huán)境法庭，集中審理各類環(huán)境與資源保護(hù)案件；第三步，建立跨行政區(qū)域的司法審判組織，比如區(qū)域性法院、流域性法院等，排除地方利益、地方保護(hù)對(duì)環(huán)境司法的干擾。在這一宏大改革進(jìn)程中，環(huán)境公益訴訟立案難等諸多問題有望成功化解。

 

　　保障環(huán)境公益訴訟相關(guān)制度的配套與銜接

 

　　在環(huán)境訴訟制度體系框架內(nèi)，環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟既有區(qū)別，又有聯(lián)系。區(qū)別在于，環(huán)境公益訴訟旨在維護(hù)環(huán)境公益，而該種環(huán)境公益為不特定多數(shù)人所享有，具有共享普惠性與不可分割性；環(huán)境私益訴訟則意在保障公民個(gè)人的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。由此，二者之間并不存在明顯交叉；聯(lián)系在于，環(huán)境公益與環(huán)境私益的侵害可能系同一環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為所致。因而在認(rèn)定危害行為、侵害后果及其因果關(guān)系等要件過程中二者可以互相借鑒映襯。至于前述兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問題，其一，“損害社會(huì)公共利益的行為”應(yīng)當(dāng)由中立的第三方機(jī)構(gòu)通過環(huán)境損害鑒定評(píng)估和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞狀況及其造成的公眾健康損害或損害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確界定；其二，行政管理部門違法審批、濫用職權(quán)、不履行法定職責(zé)導(dǎo)致不特定多數(shù)人的環(huán)境受到損害，也應(yīng)屬于損害社會(huì)公共利益的行為，并納入公益訴訟的范圍；其三，“無違法記錄”的證明可以由主管部門或者負(fù)責(zé)社團(tuán)登記的部門負(fù)責(zé)提供，且其不得無理拒絕提供；其四，環(huán)保社會(huì)組織“不得通過訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益”，但并不排除環(huán)保社會(huì)組織通過訴訟取得一定收入，比如勝訴后從賠償金中得到為訴訟所支出的費(fèi)用、所付出的人力資源成本，等等，因?yàn)橥耆弓h(huán)保民間社團(tuán)通過訴訟取得合理收入將不利于環(huán)保民間組織的可持續(xù)發(fā)展。

 

　　對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建，以上各個(gè)方面是一個(gè)完整的整體，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失，都可能使環(huán)境公益訴訟流于紙面的條文，而難以真正實(shí)施。我們相信，在社會(huì)各界的積極努力下，伴隨著相關(guān)法律、法規(guī)、司法解釋的陸續(xù)出臺(tái)和司法實(shí)踐的持續(xù)推進(jìn)，環(huán)境公益訴訟制度會(huì)愈發(fā)健全和完善，成為促進(jìn)我國(guó)踐行科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的重要訴訟制度。

 

作者介紹：王燦發(fā)，中國(guó)政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)；程多威，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士生。

 

新《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案于2014年4月24日被全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，新《環(huán)境保護(hù)法》將于2015年1月1日起正式施行，其在立法理念、法律原則、法律制度等方面均有重大革新和顯著突破，被廣泛贊譽(yù)為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”、“環(huán)境立法史上又一里程碑”。關(guān)于…

新《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案于2014年4月24日被全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，新《環(huán)境保護(hù)法》將于2015年1月1日起正式施行，其在立法理念、法律原則、法律制度等方面均有重大革新和顯著突破，被廣泛贊譽(yù)為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”、“環(huán)境立法史上又一里程碑”。關(guān)于…

新《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案于2014年4月24日被全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，新《環(huán)境保護(hù)法》將于2015年1月1日起正式施行，其在立法理念、法律原則、法律制度等方面均有重大革新和顯著突破，被廣泛贊譽(yù)為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”、“環(huán)境立法史上又一里程碑”。關(guān)于…

 

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本文編號(hào)：186306