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擴大受案范圍是行政訴訟法修改的重頭戲     關鍵詞: 行政訴訟/受案范圍/行政行為/抽象行政行為/內部行政行為/行政合同
    內容提要: 在刑訴法和民訴法兩大訴訟法修改任務完成后,行訴法修改已經歷史地提上了立法機關的議事日程。行訴法應該如何修改?其修改的內容涉及基本原則、受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據規(guī)則、審判程序、裁判方式、類型及裁判的執(zhí)行等。在所有這些應該修改的內容中,行政訴訟受案范圍的修改具有特殊的重要性和迫切性,是整個行訴法修改的重頭戲。關于行政訴訟受案范圍的修改,目前學界和實務界大多均主張較大幅度地擴大受案范圍。但是對于應擴大哪些行政行為和事項,將哪些行政行為和事項納入行政訴訟受案范圍,以及對于擬擴大納入到行政訴訟受案范圍的行政行為和事項應擴大納入到什么程度,則尚未完全達成共識。學界和實務界目前較有共識但在幅度上尚有爭議的主要有三類行政行為:抽象行政行為、內部行政行為和行政合同行為。
    2012年3月14日,第十一屆全國人大第五次會議通過了《關于修改的決定》,2012年8月31日,第十一屆全國人大常務委員會第二十八次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》。這兩大訴訟法均是自通過和施行以后的第二次修改。這樣,中國三大訴訟法----刑訴法、民訴法和行訴法----現(xiàn)在就只有行訴法自通過和施行以后還從來沒有修改過。之所以如此,并非行訴法直到現(xiàn)在一直沒有修改的必要性和迫切性,而是因為行訴法修改所涉及問題所具有的復雜性和我國立法機關立法任務的繁重性與立法機關立法能力因現(xiàn)行體制、機制制約導致的有限性所致。
    事實上,我國行訴法早就應該修改了,而且不只是應該一般的小修小改,而是應該大修大改,即在刑訴法和民訴法兩大訴訟法修改任務完成后,行訴法修改已經歷史地提上了立法機關議事日程的時候,我們有必要對行訴法應修改的各項內容進行全面深入的研究,尤其是對作為整個行訴法修改重頭戲的受案范圍的修改,更應予以特別細致的多角度、多層面、多方位的探討。
    一、行訴法為什么要規(guī)定受案范圍?
    我國現(xiàn)行行訴法設專章規(guī)定受案范圍,而刑訴法、民訴法均沒有規(guī)定受案范圍的專章或專節(jié)規(guī)定。這是為什么?
    現(xiàn)行行訴法設專章規(guī)定受案范圍首先是由行訴法立法時(上世紀八十年代末)我國當時的歷史條件決定的。在七屆全國人大二次會議審議行訴法草案時,時任全國人大常委會副委員長、法制工作委員會主任的王漢斌曾就此解釋說,“考慮我國目前的實際情況,行政法還不完備,人民法院行政審判庭還不健全,行政訴訟法規(guī)定的‘民可以告官’,有觀念更新問題,有不習慣、不適應的問題,也有承受力的問題,因此對受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定太寬,而應逐步擴大,以利于行政訴訟制度的推行”。[1]王漢斌在這里雖然似乎不是直接講行訴法專門規(guī)定受案范圍的原因,但實際上已說明了行訴法專門規(guī)定受案范圍的必要性。因為范圍“不宜規(guī)定太寬”是以法律規(guī)定范圍并細化范圍為前提的,不然,法院在執(zhí)行法律時怎么操作,怎么把握范圍使之不“太寬”呢?
    當然,行訴法專門規(guī)定(不一定是設專章規(guī)定)受案范圍并非完全取決于我國當時的歷史條件,而更重要的,或者說在根本上是取決于行政訴訟本身的性質。不然,在現(xiàn)在歷史條件已經變化,王漢斌在當時提到的那些情況已經不存在,或大部分已經不存在的情形下,我們現(xiàn)在修改行訴法就無須再專門規(guī)定“受案范圍”了,就可以如同我們某些學者所主張的那樣將現(xiàn)行行訴法中“受案范圍”一章完全廢除而不是修改了。[2]顯然,我們今天修改行訴法只能是修改(擴大)行政訴訟受案范圍的規(guī)定而不可能廢除行政訴訟受案范圍的規(guī)定。之所以如此,即在于行政訴訟不同于民事訴訟,其除了具有解決行政爭議、糾紛的性質和功能外,還同時具有行政法制監(jiān)督和行政救濟的性質和功能。筆者在行訴法實施的初期即曾指出行訴法專門規(guī)定受案的范圍的理由:其一,行政訴訟涉及國家行政權與司法權的關系,行政行為的性質決定了它不可能無限制地接受司法審查。有些行政行為(如國防、外交行為)特別需要保密,通過司法程序有可能泄密,給國家利益造成重大,甚至是無可挽回的損失;有些行政行為(如緊急狀態(tài)處置行為、突發(fā)事件應對行為)特別緊急,需要迅速處理,進入司法程序可能貽誤時機,導致嚴重后果;有些行政行為(如處理動亂、騷亂、暴亂的政治決策行為)特別需要進行政治、政策裁量,司法無從找到明確和適當的標準評判、衡量;其二,行政訴訟是行政法制監(jiān)督制度之一,必須和其他行政法制監(jiān)督制度有明確的分工。其他行政法制監(jiān)督制度主要有人大和人大常委會的監(jiān)督、檢察監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督。行政訴訟監(jiān)督不可能和不應該取代所有其他形式和途徑的行政法制監(jiān)督;其三,行政訴訟是行政法上的救濟制度之一,其救濟范圍必須和行政法上的其他救濟制度有明確的分工。其他行政法律救濟制度主要有行政復議、行政申訴、控告、檢舉、行政裁決、仲裁以及信訪等,這些救濟形式、途徑的救濟客體、范圍雖然有一定交叉、重合,但行政訴訟提供的救濟不可能完全取代其他救濟形式、途徑提供的救濟。為此,法律上必須對之有適當的分工,故行訴法對行政訴訟受案設定一個適當的范圍是必要的。[3]
    最近學界和實務界在討論修改行訴法時幾乎都提出了擴大行政訴訟受案范圍的建議和主張。[4]“擴大范圍”自然就意味著通過法律界定范圍的問題,因為“擴大范圍”不等于范圍無限,不等于當事人可以將任何行政行為、任何行政爭議都可以訴至法院。例如,現(xiàn)在學界和實務界討論較多的幾類行政行為,如抽象行政行為、內部行政行為、程序性行政行為[5]、不作為性質的行政行為、行政合同行為等,今后修改行訴法即使將之納入行政訴訟的受案范圍,也只能是將這些類別行為的部分納入,而不可能全部納入。 例如,抽象行政行為包括行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件等,內部行政行為包括內部行政規(guī)則(如裁量基準、指導性綱要、行政給付規(guī)則等)、行政處分(如警告、記過、記大過、降職、撤職、開除等)、人事管理監(jiān)察行為(如錄用、聘用、考核、調動、交流、培訓、“雙指”、限制財產權等)以及公立高校對學生、教師的紀律處分等。擴大行政訴訟受案范圍不可能將所有這些抽象行政行為、內部行政行為都“擴大”進去。既然不能都“擴大”進去,就有一個范圍界定問題。
    因此,行訴法無論是當初立法,還是現(xiàn)在修改,都有一個受案范圍的界定問題,都必須對受案范圍作出專門規(guī)定。
    二、現(xiàn)行行訴法規(guī)定的受案范圍為什么要擴大?
    2012年3月11日最高人民法院院長王勝俊在十一屆全國人大五次會議上所作的政府工作報告指出,2012年全國各級法院共審結一審行政案件13.6萬件,同比上升5.1%,是行訴法實施22年來受案數最多的一年。但是,即使是受案最多一年的行政案件受案數,與民事案件的受案數相比,也是極不成比例的。2012年全國各級法院共審結的一審民商事案件(含知產案件)達662.5萬件,是行政案件受案數的48.7倍。[6]行政案件受案數如果與行政機關每年作出的數以億計的具體行政行為相比,則更不成比例:行政機關作出一千件以上乃至幾千件的具體行政行為,法院受案數才有一件,才有一項具體行政行為被行政相對人訴至法院。這是為什么呢?是因為行政機關工作人員依法行政的水平太高,其作出的行政行為質量太高,行政相對人對之幾乎完全滿意,幾乎完全沒有異議嗎?如果是這樣,那全國為什么每年有數百萬的信訪人、上千萬的信訪案呢?這究竟是什么原因?當然,這個中原因很復雜,除了當下中國多種因素導致許多行政相對人“信訪不信法”,受到行政侵權寧愿選擇找官,不愿選擇找法院;一些行政機關違法侵權后想方設法阻止相對人向法院起訴;一些法院受各種影響以各種理由不受理某些行政案件等原因外,一個重要的原因乃是現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的受案范圍過窄,許多行政案件進不了法院,行政相對人受到行政侵權后即使想提起行政訴訟,行政機關即使愿意當被告,人民法院即使愿意受理,因行訴法設置的“門檻”太窄,行政相對人也進不了法院,法院依法也受理不了。
    因此,修改行訴法,擴大行政訴訟的受案范圍,就成為解決當前行政爭議多發(fā),人民法院受理行政案件數量卻特少,行政相對人得不到有效法律救濟困境的必須途徑。
    修改行訴法,擴大行政訴訟的受案范圍的意義是多方面的:
    首先,它有利于保障人權,維護公民人格尊嚴,在公民的人權和人格尊嚴受到侵犯時提供及時和有效的救濟。根據現(xiàn)行行訴法規(guī)定的行政訴訟受案范圍,行政機關侵犯公民人權和人格尊嚴的案件有的能進入法院,有的則進不了法院,如涉及非人身權、財產權的案件、涉及內部行政行為的案件、涉及抽象行政行為的案件,這些行政案件即使具有侵犯公民人權和人格尊嚴情形,法院也不能受理。例如,行政機關違法撤銷村委會主任職務因屬非人身權、財產權性質,行政機關違法對公務員“雙指” [7],實行變相拘禁因屬內部行政行為性質,行政機關通過規(guī)范性文件對某類弱勢群體人員實行歧視,損害其人格尊嚴因屬抽象行政行為性質,行為相對人就均不能對之提起行政訴訟,獲得司法救濟。對此,非修改行訴法,相對人獲得司法救濟的障礙就不能消除。
    其次,修改行訴法,擴大行政訴訟的受案范圍有利于切實減少社會矛盾,促進社會和諧。目前我國社會由于正處在社會全面轉型的時期,各種社會矛盾多發(fā)、頻發(fā),給社會和諧和穩(wěn)定增添了諸多隱患。要消除這些隱患,必須建立和完善有效防范和處理社會矛盾的機制。這個機制無疑應包括行政訴訟,當然也應包括信訪。但是訴訟與信訪比較,它畢竟更規(guī)范化、制度化,是解決行政爭議的法制化程度最高的途徑。如果我們放著這個法制化程度最高的途徑不用,或對之加以種種限制,使得行政爭議的當事人不得不走上法制化程度很低,解決行政爭議效率極低的上訪之路,那我們的社會矛盾就可能越積越多,社會和諧和社會穩(wěn)定就會受到嚴重影響。因此,修改行訴法,適當擴大行政訴訟的受案范圍,對于有效解決社會矛盾,促進社會和諧是必須的。
    第三,修改行訴法,擴大行政訴訟的受案范圍有利于加強對行政機關及其工作人員依法行政的監(jiān)督,防止行政濫權和行政不作為。行政訴訟的功能和作用雖然主要是救濟,向受到行政侵權的公民、法人和其他組織提供法律救濟途徑,但行政訴訟同時也具有監(jiān)督的功能和作用。受到行政侵權的公民、法人和其他組織向人民法院提起行政訴訟,人民法院決定是否向起訴人提供所要求的救濟是以審查行政行為的合法性為前提的。而且人民法院在審查行政行為合法性的過程中,還可以發(fā)現(xiàn)實施相應行政行為的工作人員是否存在違法、濫權、腐敗等情形,從而實現(xiàn)對行政公職人員守法和勤政、廉政的監(jiān)督。目前,一些地區(qū)、一些部門行政腐敗現(xiàn)象久治不逾,甚至有蔓延趨勢,老百姓對之極為不滿。為此,有必要采取綜合治理措施,包括擴大行政訴訟受案范圍,拓寬“民告官”的門檻和減少不必要的限制。須知行政訴訟是國家監(jiān)督制約違法行政和治理腐敗機制的重要環(huán)節(jié)之一。
    第四,修改行訴法,擴大行政訴訟的受案范圍有利于增強廣大國民的法治觀念,為建設法治政府、法治國家奠定公民法律意識和社會法治文化的基礎。依法行政、依法治國,建設法治政府和法治國家必須以國民的法律意識,特別是政府機關工作人員和領導干部的法治理念為基礎。而國民的法律意識,政府機關工作人員和領導干部的法治理念則必須在法治運作過程中培養(yǎng)。如果我們平時不重視法治運作,不注重在社會治理過程中通過行政訴訟等法治途徑解決行

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