本文關(guān)鍵詞：擴(kuò)大受案范圍是行政訴訟法修改的重頭戲，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

擴(kuò)大受案范圍是行政訴訟法修改的重頭戲     關(guān)鍵詞: 行政訴訟/受案范圍/行政行為/抽象行政行為/內(nèi)部行政行為/行政合同
    內(nèi)容提要: 在刑訴法和民訴法兩大訴訟法修改任務(wù)完成后,行訴法修改已經(jīng)歷史地提上了立法機(jī)關(guān)的議事日程。行訴法應(yīng)該如何修改?其修改的內(nèi)容涉及基本原則、受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)規(guī)則、審判程序、裁判方式、類型及裁判的執(zhí)行等。在所有這些應(yīng)該修改的內(nèi)容中,行政訴訟受案范圍的修改具有特殊的重要性和迫切性,是整個(gè)行訴法修改的重頭戲。關(guān)于行政訴訟受案范圍的修改,目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界大多均主張較大幅度地?cái)U(kuò)大受案范圍。但是對(duì)于應(yīng)擴(kuò)大哪些行政行為和事項(xiàng),將哪些行政行為和事項(xiàng)納入行政訴訟受案范圍,以及對(duì)于擬擴(kuò)大納入到行政訴訟受案范圍的行政行為和事項(xiàng)應(yīng)擴(kuò)大納入到什么程度,則尚未完全達(dá)成共識(shí)。學(xué)界和實(shí)務(wù)界目前較有共識(shí)但在幅度上尚有爭(zhēng)議的主要有三類行政行為:抽象行政行為、內(nèi)部行政行為和行政合同行為。
    2012年3月14日,第十一屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改的決定》,2012年8月31日,第十一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的決定》。這兩大訴訟法均是自通過(guò)和施行以后的第二次修改。這樣,中國(guó)三大訴訟法----刑訴法、民訴法和行訴法----現(xiàn)在就只有行訴法自通過(guò)和施行以后還從來(lái)沒(méi)有修改過(guò)。之所以如此,并非行訴法直到現(xiàn)在一直沒(méi)有修改的必要性和迫切性,而是因?yàn)樾性V法修改所涉及問(wèn)題所具有的復(fù)雜性和我國(guó)立法機(jī)關(guān)立法任務(wù)的繁重性與立法機(jī)關(guān)立法能力因現(xiàn)行體制、機(jī)制制約導(dǎo)致的有限性所致。
    事實(shí)上,我國(guó)行訴法早就應(yīng)該修改了,而且不只是應(yīng)該一般的小修小改,而是應(yīng)該大修大改,即在刑訴法和民訴法兩大訴訟法修改任務(wù)完成后,行訴法修改已經(jīng)歷史地提上了立法機(jī)關(guān)議事日程的時(shí)候,我們有必要對(duì)行訴法應(yīng)修改的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行全面深入的研究,尤其是對(duì)作為整個(gè)行訴法修改重頭戲的受案范圍的修改,更應(yīng)予以特別細(xì)致的多角度、多層面、多方位的探討。
    一、行訴法為什么要規(guī)定受案范圍?
    我國(guó)現(xiàn)行行訴法設(shè)專章規(guī)定受案范圍,而刑訴法、民訴法均沒(méi)有規(guī)定受案范圍的專章或?qū)９?jié)規(guī)定。這是為什么?
    現(xiàn)行行訴法設(shè)專章規(guī)定受案范圍首先是由行訴法立法時(shí)(上世紀(jì)八十年代末)我國(guó)當(dāng)時(shí)的歷史條件決定的。在七屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議行訴法草案時(shí),時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、法制工作委員會(huì)主任的王漢斌曾就此解釋說(shuō),“考慮我國(guó)目前的實(shí)際情況,行政法還不完備,人民法院行政審判庭還不健全,行政訴訟法規(guī)定的‘民可以告官’,有觀念更新問(wèn)題,有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問(wèn)題,也有承受力的問(wèn)題,因此對(duì)受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定太寬,而應(yīng)逐步擴(kuò)大,以利于行政訴訟制度的推行”。[1]王漢斌在這里雖然似乎不是直接講行訴法專門規(guī)定受案范圍的原因,但實(shí)際上已說(shuō)明了行訴法專門規(guī)定受案范圍的必要性。因?yàn)榉秶安灰艘?guī)定太寬”是以法律規(guī)定范圍并細(xì)化范圍為前提的,不然,法院在執(zhí)行法律時(shí)怎么操作,怎么把握范圍使之不“太寬”呢?
    當(dāng)然,行訴法專門規(guī)定(不一定是設(shè)專章規(guī)定)受案范圍并非完全取決于我國(guó)當(dāng)時(shí)的歷史條件,而更重要的,或者說(shuō)在根本上是取決于行政訴訟本身的性質(zhì)。不然,在現(xiàn)在歷史條件已經(jīng)變化,王漢斌在當(dāng)時(shí)提到的那些情況已經(jīng)不存在,或大部分已經(jīng)不存在的情形下,我們現(xiàn)在修改行訴法就無(wú)須再專門規(guī)定“受案范圍”了,就可以如同我們某些學(xué)者所主張的那樣將現(xiàn)行行訴法中“受案范圍”一章完全廢除而不是修改了。[2]顯然,我們今天修改行訴法只能是修改(擴(kuò)大)行政訴訟受案范圍的規(guī)定而不可能廢除行政訴訟受案范圍的規(guī)定。之所以如此,即在于行政訴訟不同于民事訴訟,其除了具有解決行政爭(zhēng)議、糾紛的性質(zhì)和功能外,還同時(shí)具有行政法制監(jiān)督和行政救濟(jì)的性質(zhì)和功能。筆者在行訴法實(shí)施的初期即曾指出行訴法專門規(guī)定受案的范圍的理由:其一,行政訴訟涉及國(guó)家行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系,行政行為的性質(zhì)決定了它不可能無(wú)限制地接受司法審查。有些行政行為(如國(guó)防、外交行為)特別需要保密,通過(guò)司法程序有可能泄密,給國(guó)家利益造成重大,甚至是無(wú)可挽回的損失;有些行政行為(如緊急狀態(tài)處置行為、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行為)特別緊急,需要迅速處理,進(jìn)入司法程序可能貽誤時(shí)機(jī),導(dǎo)致嚴(yán)重后果;有些行政行為(如處理動(dòng)亂、騷亂、暴亂的政治決策行為)特別需要進(jìn)行政治、政策裁量,司法無(wú)從找到明確和適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)評(píng)判、衡量;其二,行政訴訟是行政法制監(jiān)督制度之一,必須和其他行政法制監(jiān)督制度有明確的分工。其他行政法制監(jiān)督制度主要有人大和人大常委會(huì)的監(jiān)督、檢察監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督。行政訴訟監(jiān)督不可能和不應(yīng)該取代所有其他形式和途徑的行政法制監(jiān)督;其三,行政訴訟是行政法上的救濟(jì)制度之一,其救濟(jì)范圍必須和行政法上的其他救濟(jì)制度有明確的分工。其他行政法律救濟(jì)制度主要有行政復(fù)議、行政申訴、控告、檢舉、行政裁決、仲裁以及信訪等,這些救濟(jì)形式、途徑的救濟(jì)客體、范圍雖然有一定交叉、重合,但行政訴訟提供的救濟(jì)不可能完全取代其他救濟(jì)形式、途徑提供的救濟(jì)。為此,法律上必須對(duì)之有適當(dāng)?shù)姆止?故行訴法對(duì)行政訴訟受案設(shè)定一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶潜匾�。[3]
    最近學(xué)界和實(shí)務(wù)界在討論修改行訴法時(shí)幾乎都提出了擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的建議和主張。[4]“擴(kuò)大范圍”自然就意味著通過(guò)法律界定范圍的問(wèn)題,因?yàn)椤皵U(kuò)大范圍”不等于范圍無(wú)限,不等于當(dāng)事人可以將任何行政行為、任何行政爭(zhēng)議都可以訴至法院。例如,現(xiàn)在學(xué)界和實(shí)務(wù)界討論較多的幾類行政行為,如抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、程序性行政行為[5]、不作為性質(zhì)的行政行為、行政合同行為等,今后修改行訴法即使將之納入行政訴訟的受案范圍,也只能是將這些類別行為的部分納入,而不可能全部納入。 例如,抽象行政行為包括行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件等,內(nèi)部行政行為包括內(nèi)部行政規(guī)則(如裁量基準(zhǔn)、指導(dǎo)性綱要、行政給付規(guī)則等)、行政處分(如警告、記過(guò)、記大過(guò)、降職、撤職、開(kāi)除等)、人事管理監(jiān)察行為(如錄用、聘用、考核、調(diào)動(dòng)、交流、培訓(xùn)、“雙指”、限制財(cái)產(chǎn)權(quán)等)以及公立高校對(duì)學(xué)生、教師的紀(jì)律處分等。擴(kuò)大行政訴訟受案范圍不可能將所有這些抽象行政行為、內(nèi)部行政行為都“擴(kuò)大”進(jìn)去。既然不能都“擴(kuò)大”進(jìn)去,就有一個(gè)范圍界定問(wèn)題。
    因此,行訴法無(wú)論是當(dāng)初立法,還是現(xiàn)在修改,都有一個(gè)受案范圍的界定問(wèn)題,都必須對(duì)受案范圍作出專門規(guī)定。
    二、現(xiàn)行行訴法規(guī)定的受案范圍為什么要擴(kuò)大?
    2012年3月11日最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告指出,2012年全國(guó)各級(jí)法院共審結(jié)一審行政案件13.6萬(wàn)件,同比上升5.1%,是行訴法實(shí)施22年來(lái)受案數(shù)最多的一年。但是,即使是受案最多一年的行政案件受案數(shù),與民事案件的受案數(shù)相比,也是極不成比例的。2012年全國(guó)各級(jí)法院共審結(jié)的一審民商事案件(含知產(chǎn)案件)達(dá)662.5萬(wàn)件,是行政案件受案數(shù)的48.7倍。[6]行政案件受案數(shù)如果與行政機(jī)關(guān)每年作出的數(shù)以億計(jì)的具體行政行為相比,則更不成比例:行政機(jī)關(guān)作出一千件以上乃至幾千件的具體行政行為,法院受案數(shù)才有一件,才有一項(xiàng)具體行政行為被行政相對(duì)人訴至法院。這是為什么呢?是因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)工作人員依法行政的水平太高,其作出的行政行為質(zhì)量太高,行政相對(duì)人對(duì)之幾乎完全滿意,幾乎完全沒(méi)有異議嗎?如果是這樣,那全國(guó)為什么每年有數(shù)百萬(wàn)的信訪人、上千萬(wàn)的信訪案呢?這究竟是什么原因?當(dāng)然,這個(gè)中原因很復(fù)雜,除了當(dāng)下中國(guó)多種因素導(dǎo)致許多行政相對(duì)人“信訪不信法”,受到行政侵權(quán)寧愿選擇找官,不愿選擇找法院;一些行政機(jī)關(guān)違法侵權(quán)后想方設(shè)法阻止相對(duì)人向法院起訴;一些法院受各種影響以各種理由不受理某些行政案件等原因外,一個(gè)重要的原因乃是現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的受案范圍過(guò)窄,許多行政案件進(jìn)不了法院,行政相對(duì)人受到行政侵權(quán)后即使想提起行政訴訟,行政機(jī)關(guān)即使愿意當(dāng)被告,人民法院即使愿意受理,因行訴法設(shè)置的“門檻”太窄,行政相對(duì)人也進(jìn)不了法院,法院依法也受理不了。
    因此,修改行訴法,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍,就成為解決當(dāng)前行政爭(zhēng)議多發(fā),人民法院受理行政案件數(shù)量卻特少,行政相對(duì)人得不到有效法律救濟(jì)困境的必須途徑。
    修改行訴法,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍的意義是多方面的:
    首先,它有利于保障人權(quán),維護(hù)公民人格尊嚴(yán),在公民的人權(quán)和人格尊嚴(yán)受到侵犯時(shí)提供及時(shí)和有效的救濟(jì)。根據(jù)現(xiàn)行行訴法規(guī)定的行政訴訟受案范圍,行政機(jī)關(guān)侵犯公民人權(quán)和人格尊嚴(yán)的案件有的能進(jìn)入法院,有的則進(jìn)不了法院,如涉及非人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件、涉及內(nèi)部行政行為的案件、涉及抽象行政行為的案件,這些行政案件即使具有侵犯公民人權(quán)和人格尊嚴(yán)情形,法院也不能受理。例如,行政機(jī)關(guān)違法撤銷村委會(huì)主任職務(wù)因?qū)俜侨松頇?quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì),行政機(jī)關(guān)違法對(duì)公務(wù)員“雙指” [7],實(shí)行變相拘禁因?qū)賰?nèi)部行政行為性質(zhì),行政機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)范性文件對(duì)某類弱勢(shì)群體人員實(shí)行歧視,損害其人格尊嚴(yán)因?qū)俪橄笮姓袨樾再|(zhì),行為相對(duì)人就均不能對(duì)之提起行政訴訟,獲得司法救濟(jì)。對(duì)此,非修改行訴法,相對(duì)人獲得司法救濟(jì)的障礙就不能消除。
    其次,修改行訴法,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍有利于切實(shí)減少社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧。目前我國(guó)社會(huì)由于正處在社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的時(shí)期,各種社會(huì)矛盾多發(fā)、頻發(fā),給社會(huì)和諧和穩(wěn)定增添了諸多隱患。要消除這些隱患,必須建立和完善有效防范和處理社會(huì)矛盾的機(jī)制。這個(gè)機(jī)制無(wú)疑應(yīng)包括行政訴訟,當(dāng)然也應(yīng)包括信訪。但是訴訟與信訪比較,它畢竟更規(guī)范化、制度化,是解決行政爭(zhēng)議的法制化程度最高的途徑。如果我們放著這個(gè)法制化程度最高的途徑不用,或?qū)χ右苑N種限制,使得行政爭(zhēng)議的當(dāng)事人不得不走上法制化程度很低,解決行政爭(zhēng)議效率極低的上訪之路,那我們的社會(huì)矛盾就可能越積越多,社會(huì)和諧和社會(huì)穩(wěn)定就會(huì)受到嚴(yán)重影響。因此,修改行訴法,適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍,對(duì)于有效解決社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧是必須的。
    第三,修改行訴法,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍有利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的監(jiān)督,防止行政濫權(quán)和行政不作為。行政訴訟的功能和作用雖然主要是救濟(jì),向受到行政侵權(quán)的公民、法人和其他組織提供法律救濟(jì)途徑,但行政訴訟同時(shí)也具有監(jiān)督的功能和作用。受到行政侵權(quán)的公民、法人和其他組織向人民法院提起行政訴訟,人民法院決定是否向起訴人提供所要求的救濟(jì)是以審查行政行為的合法性為前提的。而且人民法院在審查行政行為合法性的過(guò)程中,還可以發(fā)現(xiàn)實(shí)施相應(yīng)行政行為的工作人員是否存在違法、濫權(quán)、腐敗等情形,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政公職人員守法和勤政、廉政的監(jiān)督。目前,一些地區(qū)、一些部門行政腐敗現(xiàn)象久治不逾,甚至有蔓延趨勢(shì),老百姓對(duì)之極為不滿。為此,有必要采取綜合治理措施,包括擴(kuò)大行政訴訟受案范圍,拓寬“民告官”的門檻和減少不必要的限制。須知行政訴訟是國(guó)家監(jiān)督制約違法行政和治理腐敗機(jī)制的重要環(huán)節(jié)之一。
    第四,修改行訴法,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍有利于增強(qiáng)廣大國(guó)民的法治觀念,為建設(shè)法治政府、法治國(guó)家奠定公民法律意識(shí)和社會(huì)法治文化的基礎(chǔ)。依法行政、依法治國(guó),建設(shè)法治政府和法治國(guó)家必須以國(guó)民的法律意識(shí),特別是政府機(jī)關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念為基礎(chǔ)。而國(guó)民的法律意識(shí),政府機(jī)關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念則必須在法治運(yùn)作過(guò)程中培養(yǎng)。如果我們平時(shí)不重視法治運(yùn)作,不注重在社會(huì)治理過(guò)程中通過(guò)行政訴訟等法治途徑解決行

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