本文關(guān)鍵詞：公益訴訟中檢察權(quán)的配置，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

不過，按照我國長期以來解決此類困局的做法，為了讓民事公益訴訟制度具備現(xiàn)實性和可操作性，由最高人民法院通過司法解釋對《民事訴訟法》第55條進行細化在所難免。這樣一來就使司法機關(guān)在構(gòu)建與適用民事公益訴訟制度方面擁有了過大的權(quán)力，在很大程度上會損害民事公益訴訟主體的權(quán)益。筆者認為，在這一問題上，立法解釋與司法解釋應各歸其位，各司其職。對于涉及基本權(quán)利事項的立法應如何適用與理解，實為立法解釋機關(guān)職責范圍內(nèi)的事情。

　　 （一）立法解釋的主體及職權(quán)行使

　　 《憲法》第67條規(guī)定的全國人大常委會行使的職權(quán)包括：解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施；制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸；解釋法律等�！读⒎ǚā返�2章第4節(jié)對于“法律解釋”更是進行了明確的規(guī)定，其第42條便指出：“法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務委員會，法律有以下情況之一的，由全國人民代表大會常務委員會解釋：一是法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的；二是法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的�！鄙弦龡l文表明，在我國擁有法定立法解釋權(quán)的是全國人大常委會�？上У氖牵瑢嵺`中，全國人大常委會很少行使此項職權(quán)。

　　 為了改變這一現(xiàn)狀，應當強化立法解釋的功能與作用。無論如何，對涉及公益訴訟訴權(quán)這一基礎性權(quán)利的受案范圍等事項，宜由立法者加以解釋。倘若由司法機關(guān)自己確定，無疑會遭到質(zhì)疑。我們不難想見，司法機關(guān)在解釋時很容易從自身需要出發(fā)來看待問題，從而使它不太可能客觀全面地顧及到公益訴訟訴權(quán)主體的利益。因此，應讓立法解釋權(quán)回歸。

　　 （二）立法解釋應明確公益訴訟的受案范圍

　　 1．立法解釋確定公益訴訟受案范圍的方式�，F(xiàn)行《民事訴訟法》所采取的列舉與概括相結(jié)合的限定公益訴訟受案范圍的方法并非一無是處，其主要不足在于列舉的類別過于簡單。為此，在對《民事訴訟法》第55條進行立法解釋時，宜對公益訴訟的受案范圍羅列得更為清晰和完整，有必要將實踐中已然出現(xiàn)且為各方所認可的案件加以甄別與歸類，在相應的解釋條款中一一列明。然后再運用兜底條款作出具有包容性的彈性規(guī)定，待實踐中涌現(xiàn)出新型的公益訴訟糾紛，再由司法機關(guān)向享有立法解釋權(quán)的主體提出請求，由其針對該具體事項是否屬于公益訴訟的受案范圍進行專門解釋。

　　 2．立法解釋應羅列的公益訴訟類型。除環(huán)境污染、消費者權(quán)益保護糾紛之外，目前可以考慮直接確定的公益訴訟類型包括：國有資產(chǎn)流失案件、壟斷與不正當競爭案件、人事訴訟案件。[12]日本的立法就將人事訴訟案件作為檢察機關(guān)有權(quán)提起民事訴訟的案件類別，規(guī)定：對于婚姻和禁治產(chǎn)事件，檢察機關(guān)可以原告身份提起民事訴訟。日本還在其人事訴訟程序中對檢察官提起民事公訴時的具體事項及權(quán)限作出了清晰的界定。例如，《日本人事訴訟程序法》第20條規(guī)定：“當檢察官提起訴訟時，將夫妻雙方作為對方當事人�！钡�21條第1款規(guī)定：“只限于檢察官能提起的訴訟，可以提起訴的變更或合并或者反訴。”第6條則更為具體地強調(diào)指出：“為了維持婚姻，檢察官即使不作為當事人也可以提出事實和證據(jù)方法。”[13]檢察機關(guān)之所以享有對人事訴訟的民事公訴權(quán)，是因為“人事訴訟以身份關(guān)系與能力關(guān)系為其標的，裁判結(jié)果不僅影響訴訟當事人個人之權(quán)益，更及于社會之秩序與國家之公益�！盵14]

　　 不難看出，我國現(xiàn)行法律將環(huán)境污染、消費者權(quán)益保護糾紛納入公益訴訟案件保護范疇，其主要理由不外乎：其一，相關(guān)糾紛的公益屬性顯明，鮮有歧義；其二，在相關(guān)糾紛中，侵權(quán)行為人的行為并不針對特定人，其侵權(quán)結(jié)果也導致不特定多數(shù)人的權(quán)益受損，符合公益糾紛的一般條件；其三，環(huán)境污染、消費者權(quán)益等糾紛在域外的相關(guān)立法中也是公益訴訟案件的主要表現(xiàn)形式。

　　 基于此，筆者以為，我國國有資產(chǎn)流失糾紛、壟斷與不正當競爭糾紛應當直接納入公益訴訟案件保護范疇。其理由為，一方面，國有資產(chǎn)流失、壟斷與不正當競爭等行為損害的是不特定多數(shù)人的利益，而且國有資產(chǎn)流失損害的是全體公民的共有財產(chǎn)權(quán)；這兩類糾紛的正確的解決有利于社會公共秩序，即有利于公共利益的保護。另一方面，在我國國有資產(chǎn)流失糾紛、壟斷與不正當競爭糾紛中，通常表現(xiàn)為公司法定代表人或其大股東故意或惡意串通損害被代表人（形式上是國有公司的員工，實質(zhì)上還包括國家納稅人，即全體公民）或不特定多數(shù)人的利益，其行為更具有隱蔽性或欺騙性。對于這類案件，由國家法律監(jiān)督人（即檢察機關(guān)）出面起訴方能直接、及時救濟相關(guān)權(quán)利人的利益，從而達到維護公益之根本目的。同時，部分人事訴訟等糾紛盡管針對的是公民個人的民事權(quán)益卻關(guān)涉公序良俗和社會公益。在這類案件中，雙方當事人在解決糾紛時可能故意或惡意串通損害第三方尤其是相關(guān)無行為能力人或限制行為能力人（如離婚案件中當事人的未成年子女或收養(yǎng)案件中限制行為能力人）的權(quán)益，故基于維護公序良俗和社會公益的需要，檢察機關(guān)理應享有對此類事項提起民事公訴的權(quán)力。因而，筆者也建議將事涉婚姻、收養(yǎng)、禁治產(chǎn)事件等適用人事訴訟程序的相關(guān)糾紛也納入公益案件保護范疇，賦予我國檢察機關(guān)對相關(guān)案件直接提起訴訟的自由裁量權(quán)。

　　 相應地，立法解釋關(guān)于檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的兜底條款可表述為：其他侵害社會公共利益和涉及公序良俗的有關(guān)公民重大民事權(quán)利的糾紛案件。

　　 四、公益訴訟的具體程序規(guī)則由司法解釋構(gòu)建

　　 司法解釋產(chǎn)生的條件可分為兩種情況：一是有具體的案件需要行使司法權(quán)進行處理；二是并無具體案件發(fā)生，但需要對法律進行解釋。針對具體案件適用法律的需要對法律作出的解釋為具體解釋，并不針對具體案件而對法律作出的解釋為抽象解釋。也有人將這兩種解釋分別稱為個別性司法解釋和規(guī)范性司法解釋。在我國，抽象司法解釋就是指最高司法機關(guān)為保證各級司法機關(guān)適用法律的統(tǒng)一，對抽象的立法通過解釋進行細化，設定具體規(guī)則，以確保法律在全國施行的一致性。抽象司法解釋與具體司法解釋的主要區(qū)別在于：前者的功能主要在于統(tǒng)一法律的適用，而后者的功能就是進行具體的法律適用。前者具有普遍的約束力，并且是公開發(fā)布的、權(quán)威性的，事實上已經(jīng)成為我國的法律淵源；后者則是針對具體個案的，其效力是個別性的。前者的表現(xiàn)形式是司法解釋文件，而后者的表現(xiàn)形式是裁判文書中的說理部分。筆者主張公益訴訟的具體程序規(guī)則由抽象司法解釋予以確定。

　　 檢察機關(guān)民事公訴權(quán)的行使、公益訴訟制度的構(gòu)建涉及各級人民法院和人民檢察院的有關(guān)職權(quán)行為，為此，最高人民法院和最高人民檢察院應當聯(lián)合制定相應的抽象司法解釋。必須強調(diào)的是，在創(chuàng)制司法規(guī)則之前，應通過座談會、論證會、聽證會等各種方式，廣泛聽取人民群眾和社會各方面的意見。通過分組審議、聯(lián)組審議、三審制等各種審議形式，擴大抽象司法解釋草案的民主程度，使司法規(guī)則的創(chuàng)制更加符合實際、更加切實可行。同時應向最高國家權(quán)力機關(guān)備案，以便審查。因訴訟類型的特殊性而在民事公益訴訟具體程序的構(gòu)建中必須涉及的內(nèi)容如下。

　　 1．檢察機關(guān)在公益訴訟中的訴訟權(quán)利與訴訟義務。檢察機關(guān)既然在民事公益訴訟中處于當事人的訴訟地位，則民事訴訟當事人所享有的起訴、上訴的權(quán)利，檢察機關(guān)同樣享有。而且，與其他的當事人一樣，檢察機關(guān)有權(quán)對審判人員及其他有關(guān)人員提出回避申請，有權(quán)調(diào)查收集證據(jù)、進行必要的庭前準備、出席法庭調(diào)查和法庭辯論，能夠?qū)嵤┯邢薜奶幏謾?quán)；[15]檢察機關(guān)還有權(quán)與對方當事人進行調(diào)解或自行和解，追加、變更或者撤銷訴訟請求，亦有權(quán)申請強制執(zhí)行。這里需要特別關(guān)注的問題是，當作為原告的檢察機關(guān)提出上訴之后，是否應當更換為與二審法院平級的檢察機關(guān)來支持上訴。筆者以為，既然檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的身份是當事人而不是法律監(jiān)督者，則應與普通民事訴訟一樣，保持當事人的同一性，不宜更換為上級檢察機關(guān)。只有當檢察機關(guān)需要提出抗訴時，才應遵循《民事訴訟法》的規(guī)定，由上一級檢察機關(guān)出庭支持抗訴。同時，檢察機關(guān)在公益訴訟中也應當按照《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定遵從相應的訴訟義務，必要時也應承擔敗訴的訴訟后果。

　　 2．檢察機關(guān)的立案審查。檢察機關(guān)在決定提起民事公益訴訟之前應進行必要的立案審查。這是普通民事訴訟中所沒有的訴訟程序，作為平等主體的公民、法人和其他組織也不可能行使該項國家機關(guān)才具備的職權(quán)。對此，可以參照刑事訴訟的立案審查程序，確定檢察機關(guān)立案審查的期限、審查的手段與方式。同時，對于公益案件受害人或法律授權(quán)的其他公益案件代表人的申請，賦予檢察機關(guān)立案前審查的裁量權(quán)；必要時，可以在檢察機關(guān)主持下，以聽證會或預備庭等方式組織立案申請人與利害關(guān)系人進行質(zhì)證、辯論，再作出是否立案的決定。對于檢察機關(guān)的立案或不立案決定不服的，應準許雙方當事人向同級檢察機關(guān)或上一級檢察機關(guān)提出復議。

　　 3．公益訴訟案件的管轄權(quán)。由檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟的管轄權(quán)涉及人民檢察院和人民法院兩個方面�？蓞⒄掌胀袷略V訟案件管轄的規(guī)定，對于標的額不大、案件的影響范圍僅涉及基層司法機關(guān)轄區(qū)以及一般的人事訴訟案件，應由基層檢察機關(guān)和基層人民法院管轄；倘若案情復雜、影響范圍大，且訴訟標的額較大的，則應根據(jù)其難易程度分別由市一級或省一級、直至最高人民檢察院和最高人民法院管轄。

　　 4．公益訴訟案件舉證責任的分配。民事訴訟中“誰主張、誰舉證”是發(fā)端于羅馬法時期的帝王規(guī)則；該規(guī)則要求原告必須對自己的主張?zhí)岢鲎C據(jù)加以證明，否則必須承擔敗訴的風險或后果。在我國，檢察機關(guān)作為民事公益訴訟案件的原告理應受該規(guī)則的拘束。

　　 但域外各類民事公益訴訟的案件解決過程和結(jié)果表明，公益案件相關(guān)損害結(jié)果的調(diào)查取證和確認通常需要借助于專門的技術(shù)和手段；同時，由于行為形成、實施過程的不規(guī)范、不透明，專有技術(shù)和生產(chǎn)工藝的保密，導致產(chǎn)生危害的原因和條件具有復雜性，說明危害產(chǎn)生機制具有困難性，這就給檢察機關(guān)的調(diào)查取證工作帶來了諸多的困難。故有學者認為“為了切實保護國家利益、社會公共利益或不特定多數(shù)人利益，從制度上保證檢察機關(guān)有效提起訴訟，達到行使訴權(quán)的目的，就應當將造成公益損害的危害行為的主觀過錯、危害行為和危害結(jié)果的因果關(guān)系的舉證責任‘雙重倒置’給加害方（即被告）；對環(huán)境公害案件，除此之外還要將行為違法性的舉證責任一并‘三重倒置’給加害方（即被告），而檢察機關(guān)僅就危害行為造成的損害事實進行舉證；另外，還應就被告的違法行為與損害后果的初步因果關(guān)系進行舉證，以便于確定被告，啟動訴訟�！盵16]

　　 對此，我們并不贊成。畢竟檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，不僅有著嚴密、統(tǒng)一的組織機構(gòu)和專業(yè)的人員、團隊，而且改革開放以來，全國檢察機關(guān)的民事、行政檢察部門在對民事、行政案件的生效裁判實施法律監(jiān)督權(quán)的同時，一直對事關(guān)國家重大利益、重大社會公益的民事、行政糾紛予以關(guān)注、研究。部分地區(qū)如河南省方城縣人民檢察院還謹慎地實踐對導致國有財產(chǎn)流失的公司直接提起民事訴訟，以維護公益。同時，我國檢察機關(guān)在刑事訴訟中是偵查（自偵案件）、公訴等工作的主要承擔者，現(xiàn)行《刑事訴訟法》第49條明確規(guī)定：“公訴案件中被告人有罪的舉證責任由人民檢察院承擔�！笨梢娫诖驌粜淌路缸镏校瑱z察機關(guān)已然承擔著直接的舉證責任，當然必須而且應該具有強大的調(diào)查、取證能力；否則，何以完成打擊犯罪、保護無辜的國家任務？因此，在民事公益訴訟案件中，只要賦予其職權(quán)，相對于民事公益糾紛中的侵權(quán)人而言，檢察機關(guān)調(diào)查取證的能力應當不會處于弱勢。

因此，我們建議，在舉證責任的分配方面，可以考慮在現(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定的舉證責任的基礎上，明確在公益訴訟中由檢察機關(guān)承擔舉證責任；同時借鑒《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條的內(nèi)容，(點擊此處閱讀下一頁)

　　 歷經(jīng)多年司法實踐的探索和理論研究的積累，修訂后于2013年1月1日起施行的《民事訴訟法》增設了民事公益訴訟的條款。經(jīng)過此次修訂，我國民事訴訟立法保護的權(quán)益從私權(quán)擴充到了社會公共利益領(lǐng)域；人民法院受理民事訴訟案件的范圍也隨之擴展；民事訴訟當事人將因公益訴訟的出現(xiàn)而被重新界定，法定的機關(guān)和有關(guān)組織，尤其是檢察機關(guān)，有可能成為民事公益訴訟的原告。然而，囿于我國一貫的立法模式和傳統(tǒng)，對于民事公益訴訟中檢察權(quán)的配置，《民事訴訟法》卻語焉不詳，有待明確。

　　 一、我國檢察機關(guān)實現(xiàn)民事公訴權(quán)的困境

　　 從《民事訴訟法》第55條規(guī)定的內(nèi)容來看，與所要保護的社會公共利益沒有直接利害關(guān)系的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”旗幟鮮明地被賦予了民事訴訟原告的資格。這意味著民事訴訟原告的范圍從“直接利害關(guān)系人”延伸至有權(quán)保護社會公共利益的非直接利害關(guān)系主體。其實，在當今社會，民事訴權(quán)的賦予在很大程度上原本就是出于維護公益的需要。賦予“公益維護者”以維護公益為目的的公訴權(quán)已然成為一種強勁的趨勢。許多國家除賦予檢察機關(guān)以維護公益為目的之公訴權(quán)外，還明確賦予其他國家機關(guān)或社會團體相應的公訴權(quán)。[1]我國民事訴訟立法的這一變化正順應了當事人理論演變的世界潮流，是追蹤社會發(fā)展和滿足實踐需要的舉措。但是，《民事訴訟法》僅通過單一的條文就突破了原有法律的格局，這對于構(gòu)建一套體系完備、規(guī)則全面的訴訟制度而言，是遠遠不夠的。

　　 （一）民事公益訴訟的受案范圍模糊

　　 對于什么是民事公益訴訟，中國的學術(shù)界和司法實務界形成了兩種不同的認識：一種意見認為，凡是針對社會公共利益提起的民事訴訟，無論起訴者是否與該爭議存在直接的利害關(guān)系，皆屬于民事公益訴訟。另一種觀點則指出，起訴者若是直接利害關(guān)系人，則應將之歸于普通的民事訴訟，只有起訴一方與糾紛沒有直接利害關(guān)系才是公益訴訟；如有人指出“公益訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益，當然，損害社會公共利益最終要損害個人利益，但這里做狹義的理解，只是指沒有直接損害”。[2]立法的擬定者主張的這兩種觀點都揭示了公益訴訟的核心內(nèi)涵，[3]皆屬于民事公益訴訟的范疇�？墒牵⒎ú]有在條文內(nèi)容中表明這一主張，而且對民事公益訴訟的受案范圍采取了以糾紛類別來進行列舉與概括的立法方法。

　　 列舉與概括相結(jié)合的方法雖能在一定程度上避免對民事公益訴訟的范圍限定得過于狹窄，為將來公益訴訟范圍的擴大預留出必要的空間，但同時也會帶來民事公益訴訟案件范圍無法確定的麻煩。因為條文的這種表述突出了“社會公共利益”的概念。然而，眾所周知，“社會公共利益”是一個含義多元且?guī)缀鯚o法確定的法律概念。有學者認為，社會公共利益一般指由不確定的多數(shù)人組成的團體的利益，具體而言，包括擴散性利益和集合性利益兩種類型。前者指事先沒有任何的關(guān)系而只是基于特定的事實原因才產(chǎn)生聯(lián)系的人共同擁有的一種超越個人的不可分的利益；后者也是超越個人并且是不可分的，它屬于先前在相互之間就有特定法律關(guān)系的特殊團體，在成員的身份上也比擴散性的利益要確定。[4]盡管有了這樣進一步的解釋，社會公共利益的內(nèi)涵仍是不確定的。于是有學者提出了批評：對民事公益訴訟的立案標準及受案范圍如果不從立法上予以明確，則在現(xiàn)實中，由于社會公共利益內(nèi)在含義的抽象模糊、外延范圍的廣泛復雜，會使公益訴訟成為一種“口袋型訴訟”，從而導致公益訴訟適用范圍的不當擴大，有違這種訴訟程序設置的初衷。而且，從立法技術(shù)的角度看，這種立法規(guī)定的形式也不符合審判規(guī)律和審判要求，不僅在審判實務中難以操作實施，而且由于不同審級、不同法院甚至不同法官對公共利益的不同理解，容易導致案件受理與司法裁判適用上的極大混亂。[5]

　　 具體而言，在《民事訴訟法》第55條中規(guī)定的“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益”之后，概括性的“等損害社會公共利益的行為”所囊括的范圍，因其界限的含混，具體案件的裁判者當然會形成不同的理解與認知。究竟除污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益之外，哪些權(quán)益類型屬于我國民事訴訟立法所規(guī)定的“社會公共利益”呢？實踐中已然出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失案件、不正當競爭案件、反壟斷案件、產(chǎn)品質(zhì)量案件等是否可歸屬于民事公益訴訟案件？如果有權(quán)機關(guān)不對民事公益訴訟的案件范圍作出進一步界定，人民法院自然會無所適從。這是因為，我國的法官在行為習慣上多偏好詳盡具體的規(guī)定，對于缺乏確定性的原則規(guī)范常常感到不知所措，又兼司法機關(guān)的獨立性和權(quán)威性皆有所不足，法官們往往并不具備在法律適用過程中獨立進行法律解釋的動力和勇氣。再加上我國憲法并未像其他大多數(shù)法治國家和地區(qū)那樣，明確將訴權(quán)作為一項基本權(quán)利加以保障，當民事主體的訴權(quán)受到審判權(quán)的不合理限制時，無法憑借憲法規(guī)定經(jīng)由正當?shù)姆沙绦蛴枰跃葷�。在這種情況下，由有權(quán)機關(guān)對具體爭議是否屬于民事公益訴訟的范疇加以細致規(guī)定和解釋就顯得尤為必要了。

　　 （二）民事公益訴訟具體程序規(guī)則的缺失

　　 由于只有單一籠統(tǒng)的條文，故對于民事公益訴訟的一些具體程序事項應如何操作，《民事訴訟法》也沒有規(guī)定。從大陸法系及我國“法規(guī)出發(fā)型”的司法審判模式來看，法律程序規(guī)定本身是否清楚、準確、具體、周詳與完備，不僅是審判實踐中法官正確適用程序規(guī)則的前提條件，也是保證司法裁判公正、公平的必要條件。如果法律程序規(guī)定本身抽象、籠統(tǒng)、含混不清，不僅易于引發(fā)認識、理解上的歧義，而且也難以保證司法裁判的正確與公正。[6]種種不足與疏失的存在必然影響民事公訴權(quán)的行使和民事公益訴訟制度的落實。

　　 民事公益訴訟案件在起訴與上訴、撤訴與反訴、管轄、證明責任、調(diào)解與和解、訴訟請求的實現(xiàn)等方面均與其他涉及私權(quán)的民事訴訟案件明顯不同，不能完全套用民事訴訟立法的現(xiàn)有規(guī)定。除此之外，還有諸如：案件受理費該不該收取及如何收取？當由法定機關(guān)提起民事公益訴訟時，如果收取案件受理費應從何處支出該筆費用？況且，民事公益訴訟的具體案件類型有所不同，涉及損害賠償?shù)陌讣欠駪{人其中，也是需要認真思考并予以決斷的問題。大陸法系國家民事訴訟理論對公益訴訟請求的確定，經(jīng)歷了由完全排除損害賠償型公益訴訟到目前（部分國家）有限承認的發(fā)展過程。其中的原因，既有程序操作難易上的因素（即不作為之訴、撤銷之訴等訴訟請求舉證不復雜，程序易操作，而賠償之訴在舉證責任、賠償?shù)臄?shù)額、賠償金的歸屬與分配問題等很多方面存在較大的審理難度），也有對于損害賠償功能的重新認識和設計（即通過向人數(shù)眾多的受害人支付巨額賠償金，給原告以經(jīng)濟性刺激等）來發(fā)揮損害賠償?shù)闹撇霉δ艿目紤]。當然，還有一個不可忽視的重要原因是：損害賠償型公益訴訟開始得到認可，與大陸法系國家找到了兼容于傳統(tǒng)民事訴訟理論的程序技術(shù)有關(guān)。[7]一旦我國的人民法院開始受理這類公益訴訟案件，并且做出義務人承擔巨額賠償金的裁決，則在欠缺具體法律規(guī)定的情況下，該筆款項由誰接受、如何管理使用也將會成為新一輪爭議的主題。

　　 二、檢察機關(guān)民事公訴權(quán)的保障與行使的原則

　　 針對我國民事公益訴訟制度現(xiàn)實存在的種種問題，必須對癥下藥，提出一套完整而全面的解決方案。首先應該對民事公訴權(quán)通過立法來加以保障。

　　 （一）民事公訴權(quán)由立法賦予和認可

　　 草擬《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》的全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會在進行立法釋義之時，沒有對人民檢察院的民事公訴權(quán)問題作出正面回應，而是強調(diào)指出“可以提起公益訴訟的機關(guān)，要有明確的法律依據(jù)。”[8]

　　 毋庸置疑，訴權(quán)，尤其是公益訴訟的訴權(quán)，是一項十分重要的基礎性權(quán)利，應當?shù)玫絿曳傻馁x予與認可。對此，我國相關(guān)實體法在條文規(guī)定中已有所體現(xiàn)，《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款就表明：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”該款明確授權(quán)海洋監(jiān)督管理部門代表國家對責任者提出損害賠償要求，實質(zhì)上就包含了對其公益訴訟訴權(quán)的肯定。同理，其他法定機關(guān)和有關(guān)組織的民事公訴權(quán)亦應通過相同的途徑得以明確，并獲得保障。故而，檢察機關(guān)的民事公訴權(quán)也必須得到立法的直接確認。

　　 （二）檢察機關(guān)行使民事公訴權(quán)的原則

　　 1.當事人地位原則。在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)應以當事人而非法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)。這是因為，法律監(jiān)督者在履行監(jiān)督職能時，不可能與作為被監(jiān)督者的人民法院處于平等的地位，況且監(jiān)督者也不能在被監(jiān)督的事項中擁有自身的利益。而享有民事公訴權(quán)的檢察機關(guān)對于其提起的公益訴訟案件，必然有著追求勝訴結(jié)果的“自身利益”。因而，筆者主張，在公益訴訟中，代表公益的檢察機關(guān)不能身兼訴訟監(jiān)督的職能，而是作為公益代表人的民事訴訟當事人，享有當事人的訴訟權(quán)利并承擔相應的訴訟義務。

　　 2．檢察機關(guān)的民事公訴權(quán)優(yōu)先行使原則。在立法所明確的能夠提起公益訴訟的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”中，檢察機關(guān)民事公訴權(quán)的行使應該具有優(yōu)先性，即在檢察機關(guān)與法定的其他機關(guān)、有關(guān)組織同時能夠提起公益訴訟的情形下，檢察機關(guān)的訴權(quán)應排在第一順位。

　　 之所以提出如此原則，是出于對我國檢察機關(guān)法律地位與職能定位的尊重。我國的檢察制度在建立之初深受前蘇聯(lián)的影響。列寧認為，檢察機關(guān)不僅要承擔訴訟監(jiān)督職能，更為重要的是必須承擔起以維護法制統(tǒng)一為宗旨和使命的一般監(jiān)督職能。而新中國在設計檢察制度的具體職能時，列寧一般監(jiān)督思想的影響是非常明顯的。[9]我國1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第5項明文規(guī)定：“對于全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，（檢察機關(guān)）均得代表國家公益參與之。”1951年的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第3條第6項承繼了該項規(guī)定，指出：“（檢察機關(guān)）代表國家參與有關(guān)全國社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴訟�！�1954年《憲法》第81條第1款明確規(guī)定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。” 1957年，由最高人民法院編制的《民事案件審判程序（草稿）》第1條再次指明，人民檢察院對于有關(guān)國家和人民利益的主要民事案件，可以提起訴訟。

　　 更何況，將檢察機關(guān)作為社會公共利益的代言人在世界范圍內(nèi)其實是一種得到普遍施行的做法，如法國新《民事訴訟法典》第421條規(guī)定：“檢察院得作為主當事人進行訴訟，或者作為從當事人參加訴訟。于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會。”第423條繼續(xù)指出：“除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實妨害公共秩序時，檢察院得為維護公共秩序，進行訴訟。”[10]

　　 綜上，從我國檢察機關(guān)所享有的一般監(jiān)督權(quán)和國家利益、社會公共利益代言人的地位出發(fā)，其民事公訴權(quán)理當具有優(yōu)先行使的特性。甚至有學者提出，檢察機關(guān)應當成為立法中唯一有權(quán)代表國家利益和社會公共利益的民事訴訟主體，應與社會團體并列成為公益訴訟的兩大主體。[11]

　　 三、公益訴訟受案范圍宜由立法解釋確定

在社會發(fā)展處于急速變化，關(guān)于民事公益訴訟的司法實踐還缺乏足夠經(jīng)驗積累的背景下，由立法對民事公益訴訟制度作出細致的規(guī)定或許有些不切實際，并且在一部對整個民事訴訟活動進行全面規(guī)范的法典里，也不可能做到對任何事項都予以詳盡規(guī)定。法律的實踐性意味著將法律適用于社會現(xiàn)實之中必然要借助于對法律的解釋。(點擊此處閱讀下一頁)

適度地考慮在部分案件中（如壟斷機構(gòu)的侵權(quán)公益案件等）有條件地實行舉證責任倒置。

　　 不少論者在設計民事公益訴訟的具體程序規(guī)則時，往往對訴訟費用的負擔問題進行探討�！睹袷略V訟法》第118條第3款已然明確收取訴訟費用的辦法另行制定。因而，此非司法解釋所需要決定的問題，可通過在收取訴訟費用的辦法中設專章予以規(guī)定。至于民事公益訴訟案件的審理和裁判程序，則與普通民事訴訟案件不應存在明顯差別，適用現(xiàn)行立法的相關(guān)規(guī)定應該不會出現(xiàn)明顯的障礙。

　　 經(jīng)由立法、立法解釋及司法解釋這三個方面的共同作用，我們才有理由期待檢察機關(guān)的民事公訴權(quán)成為真正具有現(xiàn)實性的權(quán)力。

　　 注釋:

　　 [1]參見邵明：《我國檢察機關(guān)在民事法領(lǐng)域的功能分析》，《學習與實踐》2007年第7期。

　　 [2]梁慧星：《關(guān)于公益訴訟》，載吳漢東主編：《私法研究創(chuàng)刊號》，中國政法大學出版社2002年版，第361頁。

　　 [3]參見王勝明主編：《中華人民共和國民事訴訟法釋義》，法律出版社2012年版，第101頁。

　　 [4]參見肖建國：《民事公益訴訟的基本模式研究—以中、美、德三國為中心的比較法考察》，《中國法學》2007年第5期。

　　 [5]參見廖中洪：《對我國〈民訴法〉確立公益訴訟制度的質(zhì)疑》，《法學評論》2012年第1期。

　　 [6]同前注[5]，廖中洪文。

　　 [7]參見劉學在：《請求損害賠償之團體訴訟制度研究》，《法學家》2011年第6期。

　　 [8]同前注[3]，王勝明主編書，第114頁。

　　 [9]參見王建國：《列寧一般監(jiān)督理論的制度實踐與借鑒價值》，《法學評論》2013年第2期。

　　 [10]《法國新民事訴訟法典》，羅結(jié)珍譯，中國法制出版社1999年版，第85頁。

　　 [11]參見傅郁林：《我國民事檢察權(quán)的職能與程序配置》，《法律科學》2012年第6期。

　　 [12]李浩教授在《關(guān)于民事公訴的若干思考》一文中較為詳細地論證了將國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、制止壟斷行為、確認婚姻無效等案件列入公益訴訟的受案范圍、由檢察機關(guān)提起民事公訴的理由。參見李浩：《關(guān)于民事公訴的若干思考》，，《法學家》2006年第4期。我們認為，應將確認婚姻無效案件擴充為人事訴訟案件。

　　 [13]白綠鉉：《日本新民事訴訟法》，中國法制出版社2000年版，第147頁。

　　 [14]陳計南：《民事訴訟法論》，三民書局1994年版，第223頁。

　　 [15]關(guān)于檢察機關(guān)的有限處分權(quán)之論述，同前注[11]，傅郁林文。

　　 [16]榮曉紅：《檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的可行性及實現(xiàn)》，《山東科技大學學報（社會科學版）》2009年第4期。

　　 出處:《法學》2013年第7期

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