完善減免稅管理的建議_減免稅立法之完善
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減免稅立法之完善
發(fā)布日期： 2012-07-18 發(fā)布：
2012年第5期目錄 本期共收錄文章20篇
摘 要：清理越權(quán)減免稅，僅僅是完善減免稅制度的第一步。減免稅制度的完善依賴于減免稅立法之完善。從立憲主義的觀點(diǎn)出發(fā)，本文從稅收的憲法性依據(jù)、立法法修改、稅收基本法制定、授權(quán)立法的角度分析了減免稅立法完善之制度設(shè)計(jì)，并從預(yù)算法的角度分析了如何對(duì)減免稅立法進(jìn)行完善。
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關(guān) 鍵 詞：減免稅立法；立法法；稅收基本法；授權(quán)立法
中圖分類號(hào)：Ｄ９２２．２２ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００７－８２０７（２０１２）０５－００９７－０５
收稿日期：２０１１－１１－２４
作者簡(jiǎn)介：張學(xué)博（１９８１—），湖北恩施人，中共中央黨校政法部講師，博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)、財(cái)稅法與金融法學(xué)。
越權(quán)減免僅僅是目前我國(guó)減免稅制度中的一個(gè)局部問(wèn)題， 整個(gè)減免稅制度面臨著憲政和法治的考驗(yàn)， 有必要從立法方面尋求制度化解決之路。
一、稅收立法權(quán)的憲法性依據(jù)
�。玻笆兰o(jì)７０年代后期，美國(guó)加利福尼亞州通過(guò)了“第１３號(hào)提案”，①這一事件標(biāo)志著稅收限制運(yùn)動(dòng)的興起，對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的憲法制約開始引起公共財(cái)政專家的關(guān)注。其實(shí)英國(guó)大憲章的核心內(nèi)容之一就是對(duì)國(guó)王征稅進(jìn)行約束，這可以被視為最早對(duì)稅收立法的憲法性控制運(yùn)動(dòng)。中國(guó)憲政變遷的矛盾最終將在財(cái)政體制上體現(xiàn)出來(lái)， 而財(cái)政體制的發(fā)展變化也會(huì)影響憲政的走向。財(cái)政制度與政治制度的糾纏， 使得二者互為解釋的背景。［１］（ｐ８）財(cái)政稅收制度應(yīng)在憲法中有著明確的依據(jù)性條款， 憲法應(yīng)規(guī)定財(cái)政稅收立法的基本原則。
我國(guó)《憲法》第６２條第３項(xiàng)規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)行使制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律的職權(quán)。這一條款在《中華人民共和國(guó)立法法》中得到重申和解釋。［２］《中華人民共和國(guó)立法法》第７條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。［３］第８條更明確界定了什么事項(xiàng)制定基本法律：下列事項(xiàng)只能制定法律：（一）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（二）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。［４］
財(cái)政稅收憲政意味著一國(guó)的憲法應(yīng)該體現(xiàn)該國(guó)的財(cái)政體制的根本矛盾之所在。財(cái)政立憲之初，財(cái)政作為傳統(tǒng)專制王權(quán)斗爭(zhēng)的中介，其制度安排主要用來(lái)保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，限制政府的財(cái)政權(quán)。如１９世紀(jì)初，在個(gè)人自由主義的興起及工業(yè)革命的影響下，英國(guó)憲法中確定了“除世襲稅收以外，全國(guó)歲入概屬法律規(guī)定下之賦稅”的課征稅收的稅收法定主義原則，同時(shí)還確立了稅收支出的預(yù)算制度以及保證合法收支的審計(jì)制度等�！保郏担荩ǎ穑常矗担常担埃�
在憲政進(jìn)入１９世紀(jì)下半葉之后，人權(quán)內(nèi)容發(fā)生了變化，政府的聯(lián)邦權(quán)力擴(kuò)大，由此也反映在憲政的變遷中。２０世紀(jì)初，德國(guó)《魏瑪憲法》以及其后的《聯(lián)邦德國(guó)基本法》均明確了國(guó)家的職能除了達(dá)成自由法治國(guó)的任務(wù)之外，還更進(jìn)一步保障國(guó)民人性尊嚴(yán)的最低生存需要，盡量減少貧富懸殊的負(fù)面影響，進(jìn)一步增進(jìn)人民福祉。《魏瑪憲法》第７４條第１款規(guī)定：“對(duì)于聯(lián)邦國(guó)會(huì)所決議之法律案，聯(lián)邦參議會(huì)得否決之”。在這一指導(dǎo)思想下，政府財(cái)政權(quán)力擴(kuò)大，預(yù)算審議形式化。［６］（ｐ５３）
從以上不同歷史階段財(cái)政憲法的發(fā)展可以看出，財(cái)政稅收問(wèn)題是關(guān)乎一國(guó)政治安全的重要問(wèn)題，因此財(cái)政立憲的必要性不言自明。而憲法的規(guī)范一方面要體現(xiàn)一國(guó)財(cái)政體制的客觀狀況，同時(shí)又要對(duì)財(cái)政體制的健康發(fā)展起到正確的導(dǎo)向作用。
我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政體制之矛盾，主要是中央與地方的財(cái)政矛盾以及國(guó)家稅收權(quán)力與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的矛盾，這兩個(gè)矛盾貫穿于財(cái)政稅收制度的各個(gè)部分，包括減免稅制度。在減免稅制度中，中央與地方財(cái)政權(quán)分配、減免稅權(quán)力與納稅人權(quán)利之間的沖突等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。因?yàn)闇p免稅從根本上是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有正相關(guān)關(guān)系的合法性問(wèn)題，涉及到法治、人權(quán)與分權(quán)等憲政基本要素的制度性頑疾，因此更是一個(gè)憲政問(wèn)題。減免稅之制度化解決需從稅收立憲入手。
“在現(xiàn)代社會(huì)，憲政之所以被認(rèn)為是最佳的制度安排，很大程度上是因?yàn)閼椪贫扔兄渌贫人鶡o(wú)法比擬的功能。其一，作為推行憲政理念的憲法，對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家的法律制度而言，不僅是一種規(guī)范的框架，同時(shí)也是一種分析的工具。在整個(gè)規(guī)則體系中，憲法是最高的規(guī)則，統(tǒng)率著所有其他的規(guī)則，決定著低級(jí)規(guī)則可以規(guī)定什么和不可以規(guī)定什么。換句話說(shuō)，憲法為其他規(guī)則提供了一個(gè)框架，使所有規(guī)則都在框架之內(nèi)運(yùn)行，從而保證了規(guī)則的協(xié)調(diào)性和一致性�！保郏罚荩ǎ穑保常┘词乖诰唧w的低級(jí)規(guī)則為適應(yīng)新環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，也使整個(gè)局面具有可預(yù)見(jiàn)性，［８］（ｐ１６７）而這正是構(gòu)建良好稅收秩序的制度基礎(chǔ)�！耙粋�(gè)國(guó)家憲政的現(xiàn)實(shí)，即一國(guó)租稅的征收方法和使用方法，納稅者受到何種程度上的法律保障，將對(duì)于和平、福利事業(yè)的發(fā)展具有決定意義�！保郏梗荩ǎ穑常玻埃┒愂樟棽灰欢ㄊ墙鉀Q減免稅的充分條件，但卻是一個(gè)必要條件�！凹{稅人對(duì)憲制的選擇，是租稅改革的唯一路徑。從對(duì)憲法內(nèi)容的選擇而導(dǎo)致的變化，會(huì)給全體納稅人帶來(lái)更大的收益。”［１０］可以說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的稅收立憲狀況直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的民主和法治建設(shè)。稅收立憲既是價(jià)值目標(biāo)，同時(shí)又是手段，是我們運(yùn)用憲政制度規(guī)范國(guó)家稅收權(quán)力的行使，保障公民基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由的有力武器。［１１］（ｐ２０２）正因如此，我國(guó)憲法可以有兩種方式解決減免稅的憲法性依據(jù)問(wèn)題：
二是制定財(cái)政基本法。通過(guò)這部憲法性法律對(duì)于中央與地方財(cái)政權(quán)力的分配、國(guó)家征稅權(quán)與稅收支出權(quán)的權(quán)限、公民的財(cái)政權(quán)利與義務(wù)等基本問(wèn)題、減免稅的基本原則進(jìn)行規(guī)定。這種財(cái)政立憲方式盡管有點(diǎn)讓學(xué)界失望，但它同樣能夠?qū)⒇?cái)政稅收領(lǐng)域的基本矛盾通過(guò)這部憲法性法律予以解決，其實(shí)際效果雖然比不上修改憲法，但也能夠解決實(shí)際問(wèn)題。因?yàn)閺V義的憲法不僅僅包括憲法文本，也包括其他基本領(lǐng)域的憲法性法律，違反其他憲法性法律同樣是違憲問(wèn)題。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是繞開了修改憲法的難題，只需要全國(guó)人大將其作為基本法律進(jìn)行立法，而實(shí)際效果并不差，實(shí)踐中可能操作性更強(qiáng)些。
就我國(guó)而言，“近代憲法的失敗在于僅僅實(shí)用性地引入了憲政制度，卻未真正從思想文化方面接受憲政的精神�！保郏保常荩ǎ穑保玻保┮虼�，實(shí)現(xiàn)我國(guó)稅收憲政，除了制度上的建立和健全，其實(shí)更重要的是一種憲政精神的培育。如亞里士多德所言：“即使最完善的法治，而且為全體公民所贊同，要是公民們的情操尚未經(jīng)習(xí)俗和教化陶冶而符合于政體的基本精神，這終究還是不行的�！保郏保矗荩ǎ穑玻罚担┰谖覈�(guó)歷史上，減輕賦稅的要求僅限于財(cái)產(chǎn)層面對(duì)統(tǒng)治者施加限制，而對(duì)統(tǒng)治者的統(tǒng)治權(quán)和自身權(quán)利則很少觸及。盡管我國(guó)在清末立憲運(yùn)動(dòng)中第一次提出在財(cái)政稅收領(lǐng)域限制王權(quán)的憲政要求，但由于種種原因，這次立憲運(yùn)動(dòng)在中國(guó)歷史上只是曇花一現(xiàn)，并未對(duì)中國(guó)憲政進(jìn)程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。相比之下，歐美國(guó)家發(fā)生的稅收革命，納稅者對(duì)統(tǒng)治者提出的要求更多地表現(xiàn)為一種憲政意義上的訴求，“不僅要求統(tǒng)治者在財(cái)產(chǎn)上限制對(duì)被統(tǒng)治者的剝削程度，而且要求通過(guò)建立有限政府在政治層面上限制統(tǒng)治者的權(quán)力，從而逐步培育出稅收的憲政精神”。［１５］（ｐ２８９）因此，對(duì)于目前中國(guó)而言，稅收憲政必須同時(shí)從制度構(gòu)建和精神文化層面入手，不可偏廢其中一種。從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而言，后者則更為重要。
二、《立法法》的修改
在憲法層面獲得依據(jù)是減免稅制度完善之立法設(shè)計(jì)的第一步，①第二步是對(duì)現(xiàn)行的《立法法》進(jìn)行修改，完善稅收法定主義之要求。因?yàn)閼椃ɑ蛘邞椃ㄐ苑蓪?duì)于財(cái)政稅收的核心矛盾會(huì)進(jìn)行規(guī)定，如中央與地方之財(cái)政分權(quán)、減免稅之基本原則，但對(duì)于稅收立法權(quán)如何行使，由誰(shuí)行使等具體問(wèn)題則無(wú)法一一詳細(xì)規(guī)定，這些問(wèn)題則必須在《立法法》層面獲得解答。
我國(guó)《立法法》的調(diào)整對(duì)象主要是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢除。涉及減免稅的權(quán)力有減免稅立法權(quán)、減免稅執(zhí)法權(quán)等，但減免稅權(quán)力中的核心，與一般稅權(quán)并無(wú)差異，是減免稅立法權(quán)，因此，《立法法》中關(guān)于稅收立法權(quán)的規(guī)定是解決減免稅立法的第二個(gè)重要途徑。
《立法法》第８條第８項(xiàng)規(guī)定，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。意思是關(guān)于財(cái)政、稅收的基本制度只能制定法律。問(wèn)題在于什么是稅收的基本制度，學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以將稅收要素分為基本要素和非基本要素，凡是規(guī)定稅收基本要素的則是稅收基本制度，否則是稅收非基本制度。這是一種學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，并不具有法律效力。依照這種觀點(diǎn)自然可以將減免稅視為稅收基本要素之變動(dòng)，因此其調(diào)整應(yīng)該采用法律形式。但問(wèn)題是這種稅法的學(xué)理解釋如何使其具有合法性。而且前文分析中，筆者對(duì)于這種區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上有質(zhì)疑，稅收的基本要素并不能與稅收基本制度一一對(duì)應(yīng)，非基本要素也并非一定是非基本制度，這是兩種類型的范疇。因此對(duì)于稅收基本制度應(yīng)予以法律上的明確界定。一種方法是修改《立法法》，明確界定稅收基本制度，另外一種可行途徑是制定《稅收基本法》，在其中解決稅收基本制度的問(wèn)題。兩種途徑相比較而言，后者似更好些。如果《立法法》為了對(duì)某個(gè)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行解釋而修改，那么其它領(lǐng)域如果出現(xiàn)類似問(wèn)題也會(huì)要求修改《立法法》，這樣，《立法法》作為一部憲法性法律的剛性就會(huì)喪失，這不符合憲政與法治國(guó)的方略。除此之外，還可以由全國(guó)人大作出立法解釋。但對(duì)于稅收的核心問(wèn)題采用立法解釋的方法去解決未免顯得草率，而且稅法的專業(yè)性也必須由《稅收基本法》來(lái)規(guī)定稅收基本制度。
如果我國(guó)采用前面第二種方式獲得減免稅的憲法性依據(jù)，則《立法法》也應(yīng)該做相應(yīng)修改，對(duì)于涉及地方稅收制度可以由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，也可以由地方人大制定地方性法規(guī)。②那么減免稅的合法形式則從法律與授權(quán)立法轉(zhuǎn)變?yōu)榉膳c地方性法規(guī)并存的局面。雖然是一小步，但對(duì)于中國(guó)的憲政與分權(quán)來(lái)說(shuō)則是一大步。
三、制定《稅收基本法》③
前面已經(jīng)提到制定《財(cái)政基本法》是財(cái)政立憲的第二種選擇，但即使有了《財(cái)政基本法》，與《稅收基本法》并無(wú)矛盾沖突之處，因?yàn)椤敦?cái)政基本法》是整個(gè)財(cái)政法領(lǐng)域的根本大法，涉及到中央與地方財(cái)政分權(quán)等財(cái)政領(lǐng)域的根本問(wèn)題，而《稅收基本法》則主要是規(guī)定稅收的基本制度和稅收的公共問(wèn)題，是稅收領(lǐng)域的根本大法，兩者雖然有一定關(guān)聯(lián)，但各有各的職責(zé)和意義。
《稅收基本法》可以規(guī)定稅收的基本制度和解決稅收的公共性問(wèn)題，這對(duì)于減免稅的稅收立法權(quán)的解決有著重要意義。因?yàn)椤读⒎ǚā穼?duì)于稅收基本制度只是直接引用，并無(wú)明確之規(guī)定，而學(xué)理上基本要素與非基本要素之劃分也僅僅是學(xué)理解釋，這個(gè)問(wèn)題需要《稅收基本法》予以明確界定。就個(gè)人觀點(diǎn)而言，基本要素與基本制度從文義上存在一定的距離，涉及稅收基本要素未必就一定是稅收基本制度，要將基本要素的稅收問(wèn)題都?xì)w之于稅收基本問(wèn)題似乎有些牽強(qiáng)。減免稅涉及稅率等基本要素問(wèn)題，是否就因此而成為稅收基本制度，還需要《稅收基本法》來(lái)予以明確。由于減免稅對(duì)于稅收公平原則之某種程度之違背，筆者建議有兩種解決思路：一是在《稅收基本法》里直接規(guī)定減免稅相關(guān)問(wèn)題須由法律或地方性法規(guī)來(lái)調(diào)整，而避免在基本要素問(wèn)題上糾纏；二是在《稅收基本法》里明確規(guī)定減免稅屬于稅收基本制度。從法理上講，前者可能更為通順一些。因?yàn)檎f(shuō)減免稅就一定屬于稅收基本制度在法理上恐怕有些牽強(qiáng)。但是如果采用第二種思路，就應(yīng)具體問(wèn)題具體分析，如區(qū)分是涉及稅率、稅額等要素的減免稅問(wèn)題應(yīng)該作為稅收基本問(wèn)題，如果僅僅是一些稅收管理方面的程序性問(wèn)題，則不應(yīng)視為稅收基本問(wèn)題對(duì)待。一刀切的方法與詳細(xì)規(guī)定的方法各有利弊。 四、授權(quán)立法
前面討論越權(quán)減免稅時(shí)，曾提出對(duì)于全國(guó)的減免稅法律法規(guī)以及規(guī)章①進(jìn)行系統(tǒng)性清理，應(yīng)分別從中央和地方兩個(gè)層面來(lái)進(jìn)行清理。在分析整個(gè)減免稅制度時(shí)，除了前面所討論的憲法性依據(jù)和稅收基本法的制定，其他在憲政與法治下能夠存在的規(guī)范是只有法律和有限制的授權(quán)立法。②從目前《立法法》的規(guī)定來(lái)看，對(duì)于稅收領(lǐng)域，不論是基本制度還是非基本制度，都可以采用授權(quán)立法的形式，因?yàn)椤读⒎ǚā返冢箺l明確規(guī)定：本法第８條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。這條授權(quán)對(duì)于授權(quán)立法有幾個(gè)限制，一是根據(jù)實(shí)際需要，二是針對(duì)其中部分事項(xiàng)，三是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度除外。很明顯，稅收基本制度并未被排除在授權(quán)立法的范圍之外，因此，從法定立法權(quán)的角度來(lái)看，國(guó)務(wù)院有權(quán)按照全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)對(duì)稅收優(yōu)惠基本制度的部分作出規(guī)定。從實(shí)際情況看，我國(guó)減免稅行政立法盡管在整個(gè)減免稅制度中沒(méi)有占據(jù)多數(shù)，因?yàn)槎鄶?shù)是以規(guī)章或者行政規(guī)范性文件的形式發(fā)出，但是授權(quán)立法下的行政法規(guī)對(duì)于減免稅的規(guī)定是其主要框架則是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。
從這幾個(gè)限制可以看出，我國(guó)《立法法》對(duì)于人身權(quán)和政治權(quán)的保護(hù)要強(qiáng)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，這也反映了《立法法》的制定只是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展還處于初級(jí)階段，財(cái)產(chǎn)的重要性還沒(méi)有擺到與人身權(quán)相同的高度。實(shí)踐中，授權(quán)立法的廣泛濫用已經(jīng)使得授權(quán)立法突破了這些限制，因?yàn)槌说谌齻�(gè)限制具有明確性外，前兩個(gè)限制都不具有明確的范圍界定。如果要從根本上解決問(wèn)題，就應(yīng)該修改《立法法》第９條的規(guī)定，凡是第８條中規(guī)定的事項(xiàng)不得進(jìn)行授權(quán)立法，授權(quán)立法應(yīng)該是針對(duì)第８條中列舉之外的其他問(wèn)題才能進(jìn)行授權(quán)立法。要區(qū)分稅收基本制度與稅收基本要素，從法理上講這是兩個(gè)不同層次的問(wèn)題，也是相互交叉的概念，稅收基本制度有可能涉及基本要素，也有可能涉及非基本要素，而稅收基本要素有可能是稅收基本制度，也有可能是稅收非基本制度。所以對(duì)于減免稅的立法權(quán)限最好由《稅收基本法》予以規(guī)定，因?yàn)椤读⒎ǚā肥菓椃ㄐ苑�，不可能�?duì)每個(gè)部門法的具體問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定，尤其涉及非基本事項(xiàng)的時(shí)候。
另外，關(guān)于１９８５年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的空白授權(quán)立法問(wèn)題。這個(gè)授權(quán)是國(guó)務(wù)院在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中不斷出臺(tái)關(guān)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域包括稅收領(lǐng)域的行政法規(guī)的唯一合法性來(lái)源。盡管這個(gè)法律授權(quán)與《立法法》相違背，但卻一直沒(méi)有被廢除。而且由于其制定主體是全國(guó)人大常委會(huì)，在我國(guó)現(xiàn)行體制下沒(méi)有一個(gè)針對(duì)法律的糾錯(cuò)主體，所謂的法規(guī)審查機(jī)制也僅僅將審查對(duì)象針對(duì)法規(guī)，而不包括法律，其潛臺(tái)詞就是全國(guó)人大和人大常委會(huì)制定的法律代表的是人民的意志，沒(méi)有任何其他主體可以審查他，除了他自己以外。沒(méi)有對(duì)法律的合憲性審查，也就無(wú)所謂憲法審查制度。因此，為了解決減免稅的授權(quán)立法問(wèn)題，１９８５年全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)國(guó)務(wù)院進(jìn)行授權(quán)立法的一般性授權(quán)應(yīng)該盡快廢除。以后也不應(yīng)該再出現(xiàn)這種一般性的空白授權(quán)，而只能按照《立法法》的程序進(jìn)行授權(quán)立法的特別授權(quán)。
五、通過(guò)《預(yù)算法》來(lái)控制
前文提到減免稅與稅式支出有著交叉之處，實(shí)際上相互在制度之間也有借鑒之處。由于減免稅會(huì)對(duì)國(guó)家財(cái)政造成一定的壓力，尤其在短期和中期，所以如何對(duì)減免稅進(jìn)行合理的控制，也是制度設(shè)計(jì)時(shí)必須考慮的因素。借鑒稅式支出的理論，實(shí)際上意味著將減免稅納入到預(yù)算中來(lái)，通過(guò)能夠量化的手段來(lái)控制。由于預(yù)算案屬于立法權(quán)的范疇，所以在立法權(quán)設(shè)計(jì)部分分析這個(gè)問(wèn)題。前文已經(jīng)提到減免稅更多的是從納稅人權(quán)利和對(duì)政府征稅權(quán)的控制角度研究問(wèn)題，因此要徹底量化是不可能的。這也是減免稅與稅式支出的區(qū)別之一。由于我國(guó)正處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共財(cái)政的要求很大，財(cái)政收入雖然每年都增長(zhǎng)很快，但財(cái)政支出也是逐年增大，因此減稅造成財(cái)政壓力和財(cái)政赤字的風(fēng)險(xiǎn)也必須在減免稅憲政改革中充分考慮。建立稅式支出制度，對(duì)減免稅進(jìn)行一定程度內(nèi)的預(yù)算內(nèi)控制是有必要的。但這種預(yù)算內(nèi)控制也只能是總量估算，不可能十分精確。
要建立減免稅預(yù)算制度，就要編制減免稅預(yù)算。在我國(guó)現(xiàn)階段，一方面，減免稅的范圍寬、規(guī)模大。另一方面，從中央到地方的各級(jí)政府均沒(méi)有編制減免稅預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)。在編制減免稅預(yù)算時(shí)，要采取先易后難、先寬后嚴(yán)、先試點(diǎn)后實(shí)施的分階段推進(jìn)的方法。初步設(shè)想：首先對(duì)某一部門或某一支出項(xiàng)目進(jìn)行減免稅的成本預(yù)測(cè)，然后擴(kuò)大到主要稅種和重點(diǎn)項(xiàng)目的減免稅，最后編制出全面的減免稅預(yù)算，納入政府的預(yù)算管理體系�？紤]到我國(guó)《預(yù)算法》的實(shí)施情況以及管理水平，在現(xiàn)有的稅式支出基礎(chǔ)工作還較薄弱的情況下，近一兩年就將上述稅式支出的預(yù)算管理內(nèi)容寫入《預(yù)算法》并實(shí)際實(shí)施，，相應(yīng)的客觀條件還不具備，對(duì)此筆者提出近期現(xiàn)實(shí)可行的立法選擇方式：
方式一：建議原則性規(guī)定稅式支出的法律要求。在近期關(guān)于《預(yù)算法》修改中，僅原則性規(guī)定稅式支出要納入預(yù)算管理，暫不全面規(guī)定預(yù)算、決算、中央稅式支出、地方稅式支出、預(yù)算監(jiān)督等內(nèi)容。具體修改意見(jiàn)為，在《預(yù)算法》第３章中的“預(yù)算支出”條款中規(guī)定，稅式支出是預(yù)算支出的內(nèi)容，具體的稅式支出預(yù)算管理辦法由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（或國(guó)務(wù)院）另行制定。在條件具備的情況下，再制定具體的稅式支出預(yù)算管理?xiàng)l例，全面開展稅式支出預(yù)算管理工作。但是，該方式的結(jié)果是稅式支出工作僅在法律文字上獲得了認(rèn)可，而對(duì)實(shí)際工作沒(méi)有明確的要求，不利于稅式支出工作的開展和基礎(chǔ)工作的順利實(shí)施。
方式二：建議規(guī)定稅式支出報(bào)告工作的法律要求。稅式支出報(bào)告工作是稅式支出預(yù)算工作的重要基礎(chǔ)和進(jìn)路，在稅式支出報(bào)告的基礎(chǔ)上，可以比較順利地開展預(yù)算管理工作。鑒于此，建議在近期關(guān)于《預(yù)算法》修改中，一是明確規(guī)定稅式支出作為預(yù)算支出的內(nèi)容；二是規(guī)定中央政府的預(yù)算、決算文件要將年度稅式支出情況報(bào)告作為附件，各級(jí)地方政府的預(yù)算、決算，根據(jù)地區(qū)情況將本級(jí)稅式支出情況報(bào)告作為附件。相比較方式一，在目前情況下該方式是較為可行的，同時(shí)，也推動(dòng)了稅式支出分類、稅式支出測(cè)算、稅式支出評(píng)估工作的開展，為下一步實(shí)際稅式支出預(yù)算管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。［１６］ 【參考文獻(xiàn)】
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Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｏｆ ｔａｘ ｒｅｄｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｅｘｅｍｐｔｉｏｎ；ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ；ｂａｓｉｃ ｔａｘ ｌａｗ；ａｕｔｈｏｒｉｚｅｄ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ 轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來(lái)源。：
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