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　 2014-4-14 9:32:24　 來源：法制日報——法制網(wǎng)

　□　制圖/李曉軍

地方立法堅持不抵觸有特色可操作 專家建議
 
修改立法法適度擴大地方立法權(quán)
 

　　“立法法確立了我國統(tǒng)一而又分層次的立法體制�！痹诮张e辦的中國法學(xué)會立法學(xué)年會上,天津市人大常委會法工委主任高紹林表示,在最高國家權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)集中行使立法權(quán)的前提下,為使法律制度既能統(tǒng)一,又能適應(yīng)各地方千差萬別的不同情況,運用法律手段促進各地方的經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展,應(yīng)進一步加強地方立法。

　　地方立法是構(gòu)成國家整個立法體系的一個重要組成部分。我國地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和經(jīng)濟特區(qū)立法構(gòu)成。

　　從我國地方立法權(quán)限劃分的歷史變化情況看,經(jīng)歷了從立法權(quán)分散,到集中立法,再到適當(dāng)分權(quán)的過程。二十多年的地方立法實踐充分證明了在立法權(quán)上保證國家統(tǒng)一行使的前提下,給地方以適當(dāng)分權(quán)的必要性。

　　“隨著中國特色社會主義法律體系形成,地方立法空間不可避免地受到擠壓,地方立法遇到的最大問題就是地方立法權(quán)限問題�！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會社會行政法規(guī)處處長何曉明坦言,在立法法修改時,進一步明確地方立法權(quán)限是不容忽視的重要內(nèi)容。

　　何曉明指出,地方立法權(quán)限問題分兩個層面:第一個層面是國家立法對地方立法權(quán)限有所收緊,特別明顯的表現(xiàn)是行政處罰法、行政許可法、行政強制法這三部行政法對地方立法權(quán)的限制；第二個層面是地方立法主體之間的權(quán)限劃分問題,包括地方人大與其常委會立法權(quán)限的劃分,地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限劃分,省級人大與較大市人大的立法權(quán)限劃分等。

　　因此,何曉明建議,修改立法法首先要解決價值取向問題,即改什么,也就是定位、導(dǎo)向問題。從地方立法面臨的需求來說,就是要適度擴大地方立法權(quán)限。

　　“在中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善的背景下,適度擴大地方立法權(quán)限似乎有點不合時宜�！焙螘悦髡f,除前述三部行政法對地方立法權(quán)的限制外,實施性法規(guī)所依據(jù)的上位法也日益詳盡,補充細化的空間日趨縮�。皇玛P(guān)地方性事務(wù)的自主性立法界限趨于模糊；先行性立法也受到越來越多的限制,總的局面是不利于地方立法作用的發(fā)揮。

　　但是,何曉明同時認為,地方立法作為法律體系的重要組成部分,在今后法律體系不斷發(fā)展完善過程中依然具有廣闊的發(fā)展空間和強大的生命力。在法律體系架構(gòu)中地方立法的實施性、補充性、先行先試的重要地位和作用沒有變,不抵觸、有特色、可操作的基本要求沒有變,圍繞中心、服務(wù)大局的工作原則沒有變。

　　高紹林也表示,隨著對立法功能認識的不斷深入,今后立法將更多地注重引領(lǐng)和推動作用。當(dāng)前改革創(chuàng)新與法治先行的矛盾日益突出,立法的引領(lǐng)推動作用日益強化,改革紅利的釋放需要法治同步跟進。越來越多的試驗區(qū)被賦予先行先試的任務(wù),需要地方立法同步規(guī)范。改革步入深水區(qū),全局性的法律修改完善難度越來越大,而通過地方局部的先行先試,可以為全局性的改革提供立法經(jīng)驗。

　　為此,高紹林建議在立法法修改時,充分考慮這些新情況新問題,適當(dāng)擴大地方立法權(quán)限。一種途徑是擴大授權(quán)立法范圍,對一些改革試驗地區(qū)采用授權(quán)方式,賦予該地區(qū)所在的省級人大及其常委會地方性法規(guī)制定權(quán),進行先行先試。這種做法符合改革必須在法治軌道上運行的理念,既可維護法制統(tǒng)一,又對全國性法律修改完善積累經(jīng)驗。另一種途徑是,對于其他單行法律中對地方立法權(quán)限制作出擴大性解釋。

　　何曉明以地方性法規(guī)中設(shè)定行政處罰面臨的問題為例,對如何擴大地方立法權(quán)限進行了說明。他說,行政處罰法對地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)作出了限制,規(guī)定對法律、行政法規(guī)已經(jīng)就行政處罰的行為、種類、幅度作出規(guī)定的,地方性法規(guī)只能在規(guī)定的范圍內(nèi)予以具體化。各省市由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同,地區(qū)差異性將長期存在,尤其是一些行政管理和社會管理事務(wù)方面的法律,對處罰行為、種類、幅度的規(guī)定都要考慮其在全國的普遍適用性。對如何認定違法行為以及設(shè)定相應(yīng)的行政處罰,要為地方留下余地,不宜在違法行為的認定、罰款數(shù)額等方面規(guī)定過于剛性,否則全國一個模式、一種標(biāo)準(zhǔn)顯然是不具有現(xiàn)實可行性的。在實施性地方立法中,存在有的上位法只規(guī)定了禁止性規(guī)范而無相應(yīng)責(zé)任條款的情形。在這種情況下,應(yīng)允許地方根據(jù)本地實際設(shè)定相應(yīng)的行政處罰。在上位法規(guī)定的行為之外,經(jīng)過審慎的分析,確實屬于上位法實施之后新出現(xiàn)的違法類型,應(yīng)當(dāng)允許地方立法時增加違法行為并設(shè)定相應(yīng)的行政處罰。

    法制網(wǎng)記者 張瓊輝

日期：2014-4-14 9:32:24 |

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