【摘要】：2014年新修訂的《預(yù)算法》明確了省級(jí)地方政府可以發(fā)行政府債券,基此,舉債融資權(quán)邁出了合法化建構(gòu)的第一步,開(kāi)始作為一項(xiàng)重要的國(guó)家公權(quán)力被納入規(guī)范視野。然而,到目前為止,所有與地方債發(fā)行、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理的相關(guān)規(guī)則都是政策規(guī)則,尚未形成規(guī)范舉債融資權(quán)的法律框架,致使地方政府“法外舉債”仍舊頻頻發(fā)生,隱性債務(wù)不降反增,地方債所累積的公共風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)政赤字、國(guó)企債券違約、銀行不良資產(chǎn)困局等不同事項(xiàng)上呈現(xiàn)。因此,舉債融資權(quán)如何完成系統(tǒng)性的規(guī)范建構(gòu),業(yè)已成為地方不可回避的行政法問(wèn)題。從行政法視角研究舉債融資權(quán),首先要進(jìn)行相關(guān)概念和屬性的界定。地方政府舉債融資權(quán)是指地方政府借助政府信用,以發(fā)行債券、借款、擔(dān)�；蛱峁┢渌嚓P(guān)承諾的方式籌集公共資金,承諾到期還本付息或履行其他約定義務(wù)的一種權(quán)力。從權(quán)力屬性來(lái)看,舉債融資權(quán)是一種連通財(cái)政和金融的公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力,歸屬于行政法上的行政財(cái)權(quán),由它形成了納稅人與地方政府、地方政府與債權(quán)人的兩層次法律關(guān)系。從行為屬性上看,盡管舉債融資行為與征稅行為都會(huì)引起公法上債權(quán)債務(wù)關(guān)系的發(fā)生和消滅,但前者仍不同于后者:后者是基于法律規(guī)定而發(fā)生的具體行政行為,具有強(qiáng)制性;而前者是基于規(guī)范授權(quán)下的行政決策而產(chǎn)生,并通過(guò)發(fā)行債券等方式征集債權(quán)人,具有非強(qiáng)制性。因而,舉債融資行為的法律屬性相對(duì)復(fù)雜——既要包含基于預(yù)算和事權(quán)安排的舉債融資決策,又要包含地方政府與債權(quán)人簽訂的公債契約。在借鑒德國(guó)法上雙階理論的基礎(chǔ)上,舉債融資行為可被視為行政決策與行政契約的雙階構(gòu)造。然而,舉債融資在權(quán)力和行為方面的屬性界定只是一個(gè)法律邏輯上的判斷,在中國(guó)當(dāng)下財(cái)政與金融交織的復(fù)雜格局中,舉債融資的實(shí)踐遠(yuǎn)比理論復(fù)雜,再加上有關(guān)舉債融資權(quán)的授權(quán)規(guī)范尚缺失央地基本財(cái)政關(guān)系的規(guī)范支撐,有關(guān)舉債融資權(quán)的規(guī)范性設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以怎樣的思路展開(kāi),成為本文關(guān)注的焦點(diǎn)。為了破解舉債融資權(quán)的規(guī)范難題,重新觀察地方債的法律和政策實(shí)踐可謂十分重要。自分稅制改革伊始,中央曾于2014年預(yù)算法修改后開(kāi)啟地方債新政。新政對(duì)于舉債渠道、舉債額度等方面設(shè)定了硬性規(guī)定,開(kāi)啟了新增債券和置換債券的發(fā)行,以PPP推進(jìn)投融資模式改革,加快地方融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型等舉措。然而,除了新債和置換債的發(fā)行取得顯著成效外,其余的改革措施都發(fā)生了不同程度的異化:高債務(wù)地區(qū)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)變得更加嚴(yán)峻,;中央通過(guò)財(cái)政引導(dǎo)基金等方式變相為地方融資開(kāi)路;地方違規(guī)舉債或擔(dān)保行為以新的名目出現(xiàn),整體債務(wù)水平不降反升。究其原因,是地方債治理中規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的巨大差異:規(guī)范方式單一性與不同地域問(wèn)題多元性相沖突;因?yàn)槿狈Φ胤截?cái)權(quán)的系統(tǒng)性制度安排,中央對(duì)地方“自發(fā)自還”的舉債授權(quán)具有孤立性,央地整體財(cái)政關(guān)系的“變動(dòng)不居”讓這一孤立的地方行政財(cái)權(quán)無(wú)法得到切實(shí)有效的保障;地方經(jīng)營(yíng)性行為形成的“統(tǒng)合治理”模式,使得約束地方政府信用的“控權(quán)規(guī)范”遭受抗阻,而難以達(dá)到割裂地方政府、地方國(guó)企和金融機(jī)構(gòu)間信用關(guān)聯(lián)的目的。進(jìn)一步講,規(guī)范與現(xiàn)實(shí)差異的治理難題,還源于缺乏有效的治理邏輯來(lái)應(yīng)對(duì)政治邏輯與法律邏輯的沖突問(wèn)題:靈活的政策安排往往會(huì)侵蝕法規(guī)范的安定性,弱化了法律約束;在新政改革初期,穩(wěn)定的規(guī)范安排又會(huì)限縮政策的調(diào)整空間,弱化了行政組織的調(diào)控能力。在此情況下,為了準(zhǔn)確把握改革的節(jié)奏,具有話(huà)語(yǔ)優(yōu)勢(shì)的政治邏輯壓過(guò)了應(yīng)急弱勢(shì)的法治邏輯,使得關(guān)鍵性的舉債政策變動(dòng),更多的是依賴(lài)體制內(nèi)的政治性約束而達(dá)成,未充分照顧到多元主體的意見(jiàn),從而造就“負(fù)和博弈”和政策反復(fù),地方債治理尚未進(jìn)入法治化、科學(xué)化的軌道上來(lái)。立足于行政法的視野,地方債治理中所遭遇的行政治理與地方治理的困境,實(shí)際上都是一個(gè)國(guó)家法內(nèi)如何推行行政政策的問(wèn)題。因而,無(wú)論從立法行政關(guān)系還是央地關(guān)系來(lái)看,首先都是一個(gè)行政憲制問(wèn)題,需要行政權(quán)肩負(fù)憲法實(shí)施的使命,主動(dòng)尋求法律與政策的平衡,在恪守行政法治主義理念的同時(shí),探索政策合理的形成空間。其次,舉債融資存在極具復(fù)雜性的政策考量,在行政法解釋學(xué)進(jìn)行正當(dāng)性論證的規(guī)范考量之外,還應(yīng)對(duì)政策形成的主體、政策工具選擇和政策變遷邏輯等方面進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注,以良善的行政自我規(guī)制來(lái)克服政策考量的恣意性問(wèn)題。結(jié)合上述行政法原理的分析,地方債新政中的問(wèn)題可以被視為國(guó)家治理的一系列問(wèn)題:分權(quán)、控權(quán)、自我規(guī)制和協(xié)同治理的問(wèn)題,然而,這些問(wèn)題的判斷必須置身于地方性知識(shí)的考察之下,才能獲得更具匹配性的規(guī)范策略�；诒就琳Z(yǔ)境下對(duì)相關(guān)政制經(jīng)驗(yàn)的法政策學(xué)觀察,可以對(duì)當(dāng)下規(guī)范舉債融資權(quán)的核心內(nèi)容進(jìn)行提煉。首先,基于中國(guó)國(guó)情和地方省情,應(yīng)當(dāng)合理框定舉債融資權(quán)力和責(zé)任的邊界,并在不同公權(quán)力主體間進(jìn)行配置。其次,面對(duì)舉債“政策重于法規(guī)”的問(wèn)題,應(yīng)強(qiáng)化舉債融資權(quán)運(yùn)作中的行政自我規(guī)制,如完善地方舉債決策組織結(jié)構(gòu)、中央對(duì)地方的政治性約束軟法化等。最后,因應(yīng)舉債政策的高度裁量性帶來(lái)的民主赤字問(wèn)題,須在健全舉債融資的信息公開(kāi)制度基礎(chǔ)上,促進(jìn)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公眾參與到舉債融資規(guī)制的過(guò)程中來(lái)。上述結(jié)合相關(guān)政制經(jīng)驗(yàn)的理論觀察,為舉債融資權(quán)的規(guī)范建構(gòu)設(shè)定了制度性前理解,在此基礎(chǔ)上,圍繞此項(xiàng)權(quán)力的討論應(yīng)重新回到“法治行政”的規(guī)范立場(chǎng)。而對(duì)于具體的舉債融資的規(guī)則設(shè)計(jì),應(yīng)在權(quán)力約束目標(biāo)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府舉債融資中每一個(gè)具體環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、系統(tǒng)性的法律監(jiān)控。由此,筆者借鑒了在“法治行政”方面取得重要理論突破的政府法治論,結(jié)合其“授權(quán)、限權(quán)、執(zhí)權(quán)、平權(quán)”的內(nèi)容進(jìn)行具體安排:一是完善舉債融資權(quán)的授權(quán)規(guī)范,通過(guò)完善地方財(cái)權(quán)規(guī)范中的關(guān)鍵條款將舉債融資中的各項(xiàng)權(quán)責(zé)明晰化,以滿(mǎn)足授權(quán)明確性的要求;二是對(duì)舉債融資的用途和額度進(jìn)行實(shí)體性控制,并對(duì)舉債績(jī)效進(jìn)行適度的規(guī)范約束;三是于多方面對(duì)舉債融資權(quán)行使的程序性控制;四是通過(guò)國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同治理來(lái)遏制舉債融資的公共風(fēng)險(xiǎn)。
【學(xué)位授予單位】：山東大學(xué)
【學(xué)位級(jí)別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2018
【分類(lèi)號(hào)】：D922.21

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1 李p

本文編號(hào)：2741932