發(fā)布時(shí)間：2015-02-06 09:18

 

　　論文摘要 我國(guó)的環(huán)境公益訴訟剛剛起步，制度建設(shè)面臨著巨大的考驗(yàn)。如何構(gòu)建一個(gè)完善的環(huán)境公益訴訟體系，發(fā)揮這一制度在保護(hù)環(huán)境、恢復(fù)生態(tài)方面的效用非常關(guān)鍵。而作為美國(guó)公益訴訟制度之一的公民訴訟制度經(jīng)過(guò)四十多年的實(shí)踐，已有數(shù)百起判例經(jīng)驗(yàn)，在保護(hù)環(huán)境方面取得了實(shí)證的效果，可以作為我國(guó)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的參照。本文擬從公民訴訟的角度，對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

　　論文關(guān)鍵詞 公民訴訟 公益訴訟 原告資格 環(huán)境保護(hù)

　　公民訴訟制度誕生于20世紀(jì)70年代，是美國(guó)環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。美國(guó)國(guó)會(huì)為了彌補(bǔ)政府在治理環(huán)境中的失靈現(xiàn)象，規(guī)定了公民訴訟制度。1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》以公民訴訟條款的形式規(guī)定了環(huán)境公民訴訟�，F(xiàn)在，大部分美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境法律都規(guī)定了公民訴訟制度，在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮了制度價(jià)值，值得我國(guó)借鑒。

　　一、 公民訴訟制度

　　公民訴訟沒(méi)有統(tǒng)一的概念，歸納總結(jié)為：美國(guó)聯(lián)邦或者州法律、行政規(guī)章中規(guī)定了公民訴訟條款的，為了維護(hù)該法律的實(shí)施，依公民訴訟條款的授權(quán)，任何美國(guó)公民有權(quán)代表自己對(duì)違反該項(xiàng)環(huán)境法律、法規(guī)的違法行為人或者機(jī)構(gòu)（包括政府機(jī)構(gòu)）提起訴訟。
　�。ㄒ唬┕裨V訟的原告
　　公民訴訟的原告資格范圍較為廣泛。法律規(guī)定公民訴訟的原告是“任何人”，不同的法律對(duì)“任何人”的界定范圍不同。如《資源保護(hù)和再生法》把“任何人”界定為包括個(gè)人、信托基金機(jī)構(gòu)、商號(hào)、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社團(tuán)、州政府、市、鎮(zhèn)等市政當(dāng)局、州委員會(huì)、州政府機(jī)構(gòu)、任何洲際法律實(shí)體（包括所有的部門(mén)和機(jī)構(gòu)）和美國(guó)聯(lián)邦政府的任何機(jī)構(gòu) 。1986年最高法院在一個(gè)判例中將美國(guó)政府排除在原告范圍之外，所以在公民訴訟中，原告主要是除政府和政府機(jī)構(gòu)以外的私主體，這與公民訴訟制度以公眾監(jiān)督、公眾參與的立法目的一致。
　�。ǘ┕裨V訟的案件范圍
　　哪些案件可以提起公民訴訟？美國(guó)的公民訴訟可訴范圍受到法律嚴(yán)格界定，美國(guó)公民或者組織只能在規(guī)定了公民訴訟條款的法律領(lǐng)域提起公民訴訟，沒(méi)有規(guī)定公民訴訟條款的法律領(lǐng)域就不存在公民訴訟制度，即只有《清潔空氣法》《瀕危野生動(dòng)物法》等包含了公民訴訟條款的16部法律領(lǐng)域存在公民訴訟可能，而在《聯(lián)邦殺蟲(chóng)劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等法律領(lǐng)域不存在公民訴訟制度，因?yàn)檫@些法律沒(méi)有公民訴訟條款。公民訴訟條款所規(guī)定的可以提起公民訴訟的案件包括：（1）針對(duì)違反授予公民訴訟的聯(lián)邦或州環(huán)境法律條款和依據(jù)該法授權(quán)頒布的任何行政規(guī)章的行為 ，包括針對(duì)污染者提起的公民執(zhí)行之訴和針對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為提起的“司法審查訴訟”。（2）針對(duì)行政機(jī)關(guān)的“督促履職之訴”是以聯(lián)邦或州環(huán)境法律的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不作為違法行為提起的公民訴訟。
　�。ㄈ┍桓婧驮V訟類(lèi)型
　　公民訴訟的被告由法律明確規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，公民訴訟的被告包括了私主體和公主體，即個(gè)人、民間組織和美國(guó)政府、政府機(jī)構(gòu)都有可能稱(chēng)為公民訴訟的被告，具體范圍由每一部法律具體規(guī)定。美國(guó)的訴訟類(lèi)型劃分與我國(guó)不同，公民訴訟的屬于美國(guó)法律制度體系中的“民事訴訟”。在美國(guó)的法律制度體系中，“訴訟”分為“刑事訴訟”與“民事訴訟”兩類(lèi)。刑事訴訟指依據(jù)刑事法律提起的訴訟，而民事訴訟則是指除刑事訴訟外，在美國(guó)法院提起的其他所有訴訟。美國(guó)的民事訴訟不僅包括私法領(lǐng)域內(nèi)的侵權(quán)、合同或其他民事糾紛等普民事訴訟，還包括屬于公法領(lǐng)域內(nèi)的涉及公共利益的訴訟 即行政訴訟。
　�。ㄋ模┕裨V訟的限制
　　美國(guó)法律對(duì)公民訴訟的提起設(shè)置了一定的限制。公民訴訟的提起受到前置通知程序的限制。在美國(guó)聯(lián)邦法律的公民訴訟條款中規(guī)定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民訴訟的原告有提起公民訴訟之意圖，首先應(yīng)該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴之意圖向違法行為人和政府主管部門(mén)發(fā)出通知，在原告發(fā)出通知之日起一定期限內(nèi)，任何人不得提起環(huán)境公民訴訟。
　　公民訴訟還會(huì)受到行政機(jī)關(guān)勤勉地實(shí)施法律的限制。也就是說(shuō)，如果聯(lián)邦環(huán)境法律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)或違法者針對(duì)符合公民訴訟條款可訴范圍的違法行為，已經(jīng)或正在采取一定的實(shí)施法律行為，那么，公民訴訟將會(huì)受到阻止。
　�。ㄎ澹┕茌牱ㄔ汉驮V訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)
　　公民訴訟由被控違法行為發(fā)生地或其他被控事項(xiàng)發(fā)生地所在區(qū)域的聯(lián)邦地區(qū)法院。在訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方面，美國(guó)聯(lián)邦最高法院于1796年基于公平、正義理念確立的“美國(guó)規(guī)則”，規(guī)定訴訟當(dāng)事人無(wú)論其是勝訴方還是敗訴方均需各自承擔(dān)訴訟費(fèi)用。公民訴訟中，訴訟費(fèi)用一般比較高昂，有些公民訴訟案件長(zhǎng)達(dá)十幾年的審理過(guò)程中，當(dāng)事人支付各項(xiàng)訴訟費(fèi)就達(dá)到百萬(wàn)美元。嚴(yán)格適用“美國(guó)規(guī)則”會(huì)使美國(guó)公眾對(duì)公民訴訟望而卻步。為了激勵(lì)、促進(jìn)公共政策的私體執(zhí)行，國(guó)會(huì)規(guī)定了公民訴訟的“律師費(fèi)轉(zhuǎn)移制度”。即法官可以根據(jù)案情在有合適的理由的情況下，將訴訟費(fèi)判由任何一方當(dāng)事人承擔(dān)，或?qū)僭V方或?qū)嵸|(zhì)勝訴的律師費(fèi)判由敗訴方負(fù)擔(dān)。突出和激勵(lì)公眾參與的積極性。

　　二、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建

　　我國(guó)是成文法國(guó)家，法律作為司法機(jī)關(guān)和公民行為的指引必須明確具體，法律模糊帶來(lái)的弊端會(huì)導(dǎo)致實(shí)施障礙，最終影響法律的威信，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度正面臨這一狀況，有必要完善之。借鑒美國(guó)的環(huán)境公民訴訟制度，構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)從立法上完善一下幾個(gè)方面：
　�。ㄒ唬┟鞔_環(huán)境公益訴訟案件范圍
　　環(huán)境公益訴訟在訴訟主體資格上明顯區(qū)別于其他私益訴訟，基于此特點(diǎn)該制度所采取的訴訟程序等也會(huì)異于私益訴訟，明確環(huán)境公益訴訟的案件范圍即哪些案件可以提起環(huán)境公益訴訟可以適用公益訴訟特別程序非常重要。我國(guó)的訴訟程序法都規(guī)定了相應(yīng)的案件范圍，作為原告起訴和法院受理的依據(jù)，進(jìn)行法律的適用。

 

　　美國(guó)的公民訴訟是在法律中直接規(guī)定公民訴訟條款，通過(guò)授權(quán)進(jìn)行公民訴訟的公民訴訟條款明確相受案范圍。我國(guó)立法可以參考這一模式，立法機(jī)關(guān)可以針對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修訂，在《環(huán)境保護(hù)法》等環(huán)境資源法律和民訴法、行政訴訟法中添加環(huán)境公益訴訟條款。通過(guò)法律條文授權(quán)具體的環(huán)境損害可以提起環(huán)境公益訴訟，如在我國(guó)《水污染防治法》的中規(guī)定：第九條排放水污染物，，不得超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)。公民或者社會(huì)團(tuán)體可以對(duì)超過(guò)國(guó)家或者地方標(biāo)準(zhǔn)的排污單位或個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟。又如在《環(huán)境保護(hù)法》中可以規(guī)定“為了保護(hù)本國(guó)的空氣、水、土地或其他自然資源等環(huán)境公共利益免受污染、損害或破壞，任何公民或社會(huì)團(tuán)體可以對(duì)損害環(huán)境公共利益或則將會(huì)損害環(huán)境公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟。”
　　依照公民訴訟條款所制定的環(huán)境公益訴訟條款受案范圍明確、具體，公民或社會(huì)團(tuán)體只有在環(huán)境法律規(guī)定環(huán)境公益訴訟條款時(shí)才能救該法依據(jù)該條款提起環(huán)境公益訴訟，沒(méi)有環(huán)境公益訴訟條款的授權(quán)則不能提起環(huán)境公益訴訟，避免了案件范圍的模糊性，指引性和可操作性強(qiáng)。法律修改壓力下，值得借鑒。

　�。ǘ┩怀龉妳⑴c，擴(kuò)大原告主體范圍
　　美國(guó)的公民訴訟制度是在公眾大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)中誕生的，公眾參與、公眾監(jiān)督是這一制度的特色。環(huán)境公共利益本身涉及廣泛的社會(huì)公眾，構(gòu)建這一制度必然以公眾參與為核心，否則就失去了其本來(lái)的價(jià)值。環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)決定了它的原告范圍較為廣泛，我國(guó)的環(huán)境法和訴訟法對(duì)公益訴訟的原告并沒(méi)有做明確的規(guī)定，僅是《環(huán)保法》第58條對(duì)社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟作出了規(guī)定，沒(méi)有涉及其他原告。造成司法實(shí)踐中不同法院對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的同一原告態(tài)度不同。參照美國(guó)公民訴訟制度，突出公眾監(jiān)督、公眾參與，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度原告：
　　1.環(huán)境民事公益訴訟中的原告范圍。環(huán)境民事公益訴訟是針對(duì)污染環(huán)境、破壞環(huán)境、降低環(huán)境價(jià)值等侵權(quán)行為進(jìn)行的損失賠償訴訟，通過(guò)訴訟獲得環(huán)境賠償金或者補(bǔ)償金可以用于生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償，環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍應(yīng)當(dāng)盡量廣泛，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，彌補(bǔ)政府執(zhí)法不足和行政罰款的數(shù)額過(guò)低等缺陷。另外我國(guó)現(xiàn)階段信息公開(kāi)不足也要求環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍廣泛。應(yīng)當(dāng)包括公民、社會(huì)團(tuán)體、對(duì)自然環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)。
　　2.環(huán)境行政公益訴訟的原告范圍。環(huán)境行政公益訴訟是針對(duì)國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)侵害環(huán)境公益的行政違法行為所提起的行政訴訟，行政訴訟的被告特定為國(guó)家機(jī)關(guān)或授權(quán)行政行政權(quán)的組織，在原告范圍上略窄于環(huán)境民事公益訴訟，應(yīng)當(dāng)包括公民、法人、社會(huì)團(tuán)體等私主體。
　　在我國(guó)的環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟，越來(lái)越多學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。根據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，代表環(huán)境公共利益的國(guó)家機(jī)關(guān)并非檢察機(jī)關(guān)。如《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定國(guó)家環(huán)境保護(hù)的代表是環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，資源管理的代表是法律授權(quán)的代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的機(jī)關(guān)。而且根據(jù)憲法、檢察院組織法等法律，檢察機(jī)關(guān)的主要工作職能是負(fù)責(zé)刑事公訴和法律監(jiān)督，它應(yīng)當(dāng)從打擊犯罪和監(jiān)督法律實(shí)施領(lǐng)域維護(hù)公共利益。如果賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格，不僅會(huì)加大檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，而且會(huì)使其自身即擔(dān)任原告又擔(dān)任法律監(jiān)督者，造成權(quán)力體系混亂。在法律專(zhuān)業(yè)化時(shí)代，檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于其他主體不具有環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，所以，不應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格。
　�。ㄈ┉h(huán)境公益訴訟的被告與訴訟類(lèi)型
　　美國(guó)公民訴訟的被告既包括了普通民事主體，也包括了美國(guó)政府機(jī)構(gòu)等行政機(jī)關(guān)。由于美國(guó)的訴訟類(lèi)型與我國(guó)不同，所以美國(guó)公民訴訟屬于“民事訴訟”范疇。我國(guó)是依據(jù)被告以及適用法律不同將訴訟劃分為民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三種類(lèi)型。依據(jù)公民訴訟中的被告不同，按照我國(guó)法律分別適用民事訴訟法和行政訴訟法。所以我國(guó)的環(huán)境公益訴訟依據(jù)被告的不同可以劃分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。
　�。ㄋ模┰O(shè)置環(huán)境公益訴訟前置程序
　　公民環(huán)境訴訟中，為了提高解決糾紛的效率，防止無(wú)意義的訴訟，對(duì)公民訴訟作了限制。在我國(guó)《環(huán)境法》修正案的審議過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)沒(méi)有賦予公民原告資格，主要出于防止濫用訴訟權(quán)利的情況。為防止濫訴情況，可以借鑒公民訴訟中的限制條款，為我國(guó)的環(huán)境公益訴訟設(shè)置前置程序。
　　對(duì)于原告提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置提前通知程序和勤勉地執(zhí)行法律的督促程序。
　　1.在環(huán)境民事公益訴訟中，原告在提起公民訴訟前，必須向違法行為人、當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)發(fā)出通知，告知將要對(duì)違法者的行為提起環(huán)境公益訴訟。在通知發(fā)出之日起六十日內(nèi)，不得提起環(huán)境公益訴訟。通知程序是提起環(huán)境民事公益訴訟不可逾越的，如果公益訴訟原告沒(méi)有履行通知程序直接提起公益訴訟，法院可以拒絕受理。起訴前的通知程序可以是違法者知曉其即將被起訴的情況，及時(shí)糾正其違法行為，減少對(duì)環(huán)境的損害，同時(shí)可以彌補(bǔ)政府的執(zhí)法漏洞，加強(qiáng)行政監(jiān)管。
　　2.在環(huán)境行政公益訴訟中，設(shè)置提前通知程序和勤勉執(zhí)法督促程序。公益訴訟原告針對(duì)行政侵權(quán)行為提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當(dāng)提前60天通知作出違法行政行為的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)的糾正其違法行為，消除不良影響。如果行為機(jī)關(guān)在通知期限內(nèi)，完全消除不良影響，原告不能針對(duì)同一違法行為不再提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟原告對(duì)負(fù)有相應(yīng)管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)的不作為提起公益訴訟，必須先提起勤勉執(zhí)法督促程序，原告提前60天通知不作為行政機(jī)關(guān)，如果行政機(jī)關(guān)在通知期限內(nèi)積極作為，履行監(jiān)管職責(zé)，原告不能針對(duì)不作為行政行為提起環(huán)境公益訴訟。
　　法制與社會(huì)
　　在我國(guó)環(huán)境侵權(quán)由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄�，F(xiàn)有訴訟程序法中僅涉及案件受理費(fèi)的負(fù)擔(dān)，通常律師費(fèi)用由雙方當(dāng)事人各自負(fù)擔(dān)。環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)案件本身復(fù)雜、取證難、鑒定費(fèi)用高、律師費(fèi)用高，由與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系的公民、社會(huì)團(tuán)體負(fù)擔(dān)這筆費(fèi)用不僅會(huì)造成實(shí)質(zhì)的不公平，還會(huì)打擊公眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性�？梢越梃b公民訴訟的“律師費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度”，建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟的“訴訟費(fèi)用轉(zhuǎn)移制度”，即在環(huán)境公益訴訟案件中，法院可以依法律規(guī)定，將訴訟費(fèi)用（包括案件受理費(fèi)、律師費(fèi)、鑒定費(fèi)等）判由一方當(dāng)事人承擔(dān)，或依據(jù)法律規(guī)定將訴訟費(fèi)判由實(shí)質(zhì)的敗訴方承擔(dān)，一方當(dāng)事人或者實(shí)質(zhì)敗訴方通常是污染行為人。

 

　　三、 結(jié)語(yǔ)

　　美國(guó)公民訴訟制度已經(jīng)在保護(hù)環(huán)境方面取得了實(shí)證的效果，在 1985 年修訂《清潔水法》之時(shí)，國(guó)會(huì)評(píng)論說(shuō)“公民訴訟是經(jīng)過(guò)證實(shí)的有效的執(zhí)行工具，它達(dá)到了國(guó)會(huì)的立法的預(yù)期目的——督促并補(bǔ)充政府的執(zhí)行行為，阻止污染者的違法行為，業(yè)已取得了重要的成效。”
　　這一制度的優(yōu)秀之處非常值得我國(guó)借鑒來(lái)構(gòu)建我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度，立法可以參照公民訴訟完善環(huán)境公益訴訟的各項(xiàng)機(jī)制，但公民訴訟的核心是公眾參與和信息公開(kāi)，沒(méi)有政府信息公開(kāi)、企業(yè)信息公開(kāi)和有效的公眾參與，環(huán)境公益訴訟制度就不可能真正的發(fā)揮其制度效果，目前政府信息逐步公開(kāi)，但由于我國(guó)立法沒(méi)有強(qiáng)制全部企業(yè)污染信息公開(kāi)，僅僅建立環(huán)境公益訴訟是不夠的，需要信息公開(kāi)和公眾參與立法的共同建設(shè)。

 

 

本文編號(hào)：12554