論文摘要 2014年4月全國(guó)人大常委會(huì)通過了新《環(huán)境保護(hù)法》，一個(gè)亮點(diǎn)就是設(shè)立信息公開和公眾參與專章。然而，公眾參與在實(shí)踐中存在諸多缺陷。借此東風(fēng)，考慮到CCS項(xiàng)目在中國(guó)日漸增多且其存在潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，為確保項(xiàng)目安全，特以新環(huán)保法為視角來探求在CCS項(xiàng)目中所設(shè)之信息公開和公眾參與制度。

　　論文關(guān)鍵詞 新環(huán)境保護(hù)法 CCS 公眾參與

　　自1996年來以來，環(huán)境群體性事件呈集中式爆發(fā)，保持年均29%的增速，在參與人數(shù)、影響范圍上引起社會(huì)高度關(guān)注。究其原因，有公眾環(huán)保意識(shí)的提高，有公眾利益訴求的渠道不暢，而公眾參與制度形同虛設(shè)是其重要的一環(huán)。針對(duì)此，國(guó)民感嘆，實(shí)質(zhì)性參與究竟還等多久？

　　一、解讀新環(huán)境保護(hù)法中公眾參與

　　在此背景下，2014年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過了新《環(huán)境保護(hù)法》，其一個(gè)亮點(diǎn)就是設(shè)立信息公開和公眾參與專章，包括6個(gè)法條，涵蓋四個(gè)方面內(nèi)容：一是規(guī)定公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第53條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。”“各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。”二是規(guī)定重點(diǎn)排污單位應(yīng)承擔(dān)公開環(huán)境信息義務(wù)。第55條規(guī)定“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況。”三是進(jìn)一步完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)中建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與。第56條規(guī)定“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向公眾說明情況，充分征求意見。”四是規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度。第58條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織，和專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會(huì)組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”
　　此次新出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》意義及其對(duì)以后的影響值得公眾翹首以盼，希冀借此能給這個(gè)環(huán)境事件頻發(fā)的時(shí)代帶來一劑強(qiáng)心劑，一掃“霧霾”。新《環(huán)境保護(hù)法》真正設(shè)立了信息公開和公眾參與制度，恰好填補(bǔ)了這一空缺，使公眾參與環(huán)境監(jiān)管“師出有名”，其意義及重要性不言而喻。

　　二、CCS項(xiàng)目中公眾參與必要性

　　近幾年，伴隨著全球氣候變暖速度的加快和極端惡劣氣候的頻發(fā)，一場(chǎng)應(yīng)對(duì)氣候變化的持久戰(zhàn)役正全面展開。在眾多溫室氣體減排方案中，碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage，CCS）技術(shù)已然成為決定這場(chǎng)持久戰(zhàn)役勝利的殺手锏。
　　根據(jù)2005年IPCC發(fā)布的《二氧化碳捕獲與封存》報(bào)告，CCS是指捕獲工業(yè)或相關(guān)能源的源排放的CO2輸送到封存地點(diǎn)，達(dá)到長(zhǎng)期與大氣隔絕的目的。依據(jù)《全球CCS現(xiàn)狀：2014.02》報(bào)告，截至 2014年2月，全球有12個(gè)大型項(xiàng)目處于運(yùn)行階段，9個(gè)項(xiàng)目處于建設(shè)階段，其他39個(gè)項(xiàng)目處于發(fā)展規(guī)劃的不同階段，其中6個(gè)項(xiàng)目將在2014年做出最終投資決策。自2011年以來，處于運(yùn)行或在建的21個(gè)項(xiàng)目增加了50%，大大增加了CCS技術(shù)大規(guī)模應(yīng)用的態(tài)勢(shì)。在世界上，中國(guó)是CCS技術(shù)研究與應(yīng)用的遲到者。但后來居上，CCS項(xiàng)目在中國(guó)密集試水。全球CCS研究院目前記錄了中國(guó)12個(gè)大型CCS項(xiàng)目，是2011年項(xiàng)目數(shù)量（6個(gè)）的兩倍。根據(jù)相關(guān)資料表明，近年來，中國(guó)企業(yè)積極開展CCS研發(fā)與示范活動(dòng)，已建成多個(gè)萬噸以上級(jí)二氧化碳捕獲示范裝置，最大捕獲能力超過10萬噸/年—中國(guó)華能集團(tuán)10萬噸/年二氧化碳捕獲示范工程；啟動(dòng)了10萬噸/年級(jí)陸上咸水層二氧化碳封存示范——神華集團(tuán)10萬噸/年的CCS示范工程；建成4萬噸規(guī)模的全流程燃煤電廠二氧化碳示范——中石化勝利油田燃煤電廠4萬噸/年二氧化碳捕獲與EOR示范。2014年中石油攜手中國(guó)神華，共同推進(jìn)我國(guó)溫室氣體減排工作，旨在探索捕獲鄂爾多斯煤化工企業(yè)排放的二氧化碳，就近輸送至長(zhǎng)慶油田用于驅(qū)油，在提高采收率的同時(shí)，最終實(shí)現(xiàn)封存二氧化碳的目的。此次合作被業(yè)界稱為國(guó)內(nèi)首次“跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨企業(yè)”的二氧化碳捕集利用及埋存（CCUS）全產(chǎn)業(yè)鏈合作。
　　然而，CCS項(xiàng)目開展的如火如荼時(shí)，，我們不要忘記其潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)評(píng)與公眾參與是CCS項(xiàng)目的必要環(huán)節(jié)。尋其原因：首先，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)伴隨CCS全過程。在碳捕獲階段，風(fēng)險(xiǎn)是碳捕獲設(shè)備改造及其運(yùn)行增加能耗，產(chǎn)生碳氧化物等污染物，和壓縮捕獲的CO2時(shí)可能會(huì)發(fā)生意外，危及工人生命及環(huán)境安全。其次，在影響CCS的眾多因素中，公眾的認(rèn)知程度最易被忽視。研究表明，各國(guó)公眾對(duì)CCS多持懷疑態(tài)度，擔(dān)心CCS項(xiàng)目導(dǎo)致環(huán)境安全、人身健康以及財(cái)產(chǎn)價(jià)值的損害。究其原因：公眾對(duì)CCS信息知之甚少，“瞎子摸象”，不知全貌；缺少了解CCS信息的參入機(jī)制與信息披露制度。
　　由此可知，公眾參與CCS項(xiàng)目，既行使自己的環(huán)境知情、參與和監(jiān)督的權(quán)利，也是CCS項(xiàng)目環(huán)評(píng)的重要部分。尤其CCS項(xiàng)目對(duì)環(huán)境有重大影響，更應(yīng)該重視公眾參與，力爭(zhēng)得到公眾的支持與監(jiān)督，規(guī)避潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

　　三、公眾距離實(shí)質(zhì)性參與CCS項(xiàng)目還要多久

　　新《環(huán)境保護(hù)法》單設(shè)信息公開與公眾參與專章，以基本法的形式鮮明的明確了環(huán)境公眾參與制度的法律地位，照亮了公眾參與環(huán)境監(jiān)督與管理的前方道路。然而，公眾參與之路途坎坷、障礙重重的確是不爭(zhēng)的事實(shí)，就如同公眾在日常的環(huán)境活動(dòng)中感概的那樣：公眾參與到底何時(shí)不再形同虛設(shè)？公眾實(shí)質(zhì)性參與究竟還要等待多久？總體而言，環(huán)境公眾參與在我國(guó)是存在的，尤其在是環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域，但公眾的參與程度、范圍以及其實(shí)際意義，我們不得不打上一個(gè)大大的問號(hào)。根據(jù)研究近幾年的環(huán)境群體性事件的原因以及總結(jié)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的缺陷，本文總結(jié)出公眾實(shí)質(zhì)性參與環(huán)境活動(dòng)的障礙：

　　首先，雖然《新環(huán)境保護(hù)法》以單章的形式直接和正面的規(guī)定了環(huán)境公眾參與制度，與之前相較，進(jìn)步顯著、意義重大。但是其規(guī)定的內(nèi)容依舊過于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，缺少公眾參與環(huán)境監(jiān)管的明確程序與途徑依據(jù)，這樣會(huì)導(dǎo)致在法的實(shí)施過程中達(dá)不到立法目標(biāo)，背離立法精神。

　　其次，在實(shí)踐中公眾參與常常是個(gè)擺設(shè)，如同“走過場(chǎng)”。在一些建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的問卷調(diào)查中，闡述項(xiàng)目積極性或者重要性的篇幅過多，而關(guān)于環(huán)境影響方面的內(nèi)容一筆帶過或遮遮掩掩，或用所謂的專用術(shù)語迷惑公眾，使公眾得不到真實(shí)可靠的相關(guān)信息，影響了公眾環(huán)境參與的判斷力及其效果的有效性，使之形同虛設(shè)，公眾沒有真正的參與其中；有些項(xiàng)目信息公開的時(shí)間滯后或者不按規(guī)定，雖然在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中規(guī)定，要求應(yīng)該在要求的期限內(nèi)向公眾公開相關(guān)環(huán)境信息，但很多建設(shè)單位在一些重要信息上“偷奸�；�”，或干脆不公開，或選擇在工作無暇顧及的節(jié)假日公開，這就嚴(yán)重影響了公眾參與的程度及其影響力；有些項(xiàng)目環(huán)境公眾參與的范圍窄，對(duì)象缺少代表性，建設(shè)單位一般都采取隨便發(fā)放問卷調(diào)查或任意縮小調(diào)查的范圍，有意回避利益受損者們，這樣會(huì)提高項(xiàng)目的滿意度，容易通過相關(guān)審查。
　　再次，環(huán)境公眾參與的方式、程序過于單一、單調(diào)。其實(shí)，在法律規(guī)定中，為公眾環(huán)境參與提供了多種多樣形式可供選擇，一般有問卷調(diào)查、專家咨詢、聽證會(huì)等等。然而，我們對(duì)于相關(guān)社會(huì)實(shí)踐結(jié)果卻大跌眼鏡。目前，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，幾乎都不約而同的選擇了問卷調(diào)查的形式，且在問卷內(nèi)容、格式設(shè)計(jì)基本上千遍一律，這樣將導(dǎo)致公眾無法表達(dá)真實(shí)想法，很難實(shí)質(zhì)性參與其中，為以后的環(huán)境糾紛埋下了隱患。對(duì)于那些對(duì)環(huán)境影響重大的項(xiàng)目是很有必要舉行聽證會(huì)、論證會(huì)或者專家咨詢的，這有利于規(guī)避潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)環(huán)境及其公眾人身健康。
　　最后，公眾參與環(huán)境活動(dòng)的效果收效甚微。因?yàn)橐恍┙ㄔO(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)已處于決策鏈的末端，假設(shè)公眾實(shí)質(zhì)參與的方式多樣，程序得到保障，其影響最后的決策還是占較小成分，更不用提現(xiàn)如今公眾距離實(shí)質(zhì)參與還有一段距離要走�？上攵涔妳⑴c對(duì)于項(xiàng)目的決策也許就像“撓撓癢”而已，無關(guān)大局。

 

　　四、公眾參與CCS項(xiàng)目的幾點(diǎn)建議

　　不積跬步，無以至千里。在影響CCS部署的因素里，公眾參與是其中一“跬步”。既如此，就應(yīng)發(fā)揮公眾參與價(jià)值，也要清醒的認(rèn)識(shí)公眾參與存在的缺陷。借鑒國(guó)外CCS立法公眾參與規(guī)定，為公眾實(shí)質(zhì)參與CCS項(xiàng)目提幾點(diǎn)思考：
　�。ㄒ唬┘{入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系
　　CCS全過程危機(jī)四伏，我們應(yīng)做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和預(yù)警。歐盟環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)提供了有益經(jīng)驗(yàn)，其要求在建或擬建CCS項(xiàng)目須進(jìn)行環(huán)評(píng)。CCS指令規(guī)定，碳捕獲環(huán)節(jié)要依照CCS指令、歐盟環(huán)境影響評(píng)價(jià)指令和歐盟綜合污染防治指令的要求進(jìn)行環(huán)評(píng)。隨著我國(guó)已建或在建的CCS項(xiàng)目日漸增多，確保CCS項(xiàng)目安全實(shí)施，建議將CCS全流程納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，進(jìn)行全方位環(huán)評(píng)，提前識(shí)別和預(yù)防潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并結(jié)合新環(huán)保法第61條規(guī)定，CCS項(xiàng)目應(yīng)提交環(huán)評(píng)報(bào)告，未提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件不得開工建設(shè)，否則責(zé)令停止建設(shè)。
　�。ǘ〤CS立法中設(shè)公眾參與專章
　　國(guó)際CCS立法趨勢(shì)加強(qiáng)及CCS項(xiàng)目與日俱增，應(yīng)制定監(jiān)管框架確保項(xiàng)目安全。在CCS立法方面，歐盟、美國(guó)、澳大利亞走在世界前列。隨我國(guó)CCS示范項(xiàng)目增多，CCS立法呼聲漸高。建議將來CCS立法中設(shè)公眾參與一章，規(guī)定CCS項(xiàng)目決策鏈中公眾參與的程序、階段、形式等�；蛘�，依蔡守秋教授的建議，制定一部專門的公眾參與法規(guī)，融合《政府信息公開條例》與《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的有益部分，提供可操作性參與程序。
　�。ㄈ┟鞔_CCS項(xiàng)目中公眾參與的內(nèi)容
　　由于公眾對(duì)CCS信息知之甚少，可能會(huì)阻礙CCS的部署。在德國(guó)就曾發(fā)生因?yàn)楣妼?duì)于CCS項(xiàng)目的強(qiáng)烈反對(duì)，而使一個(gè)小規(guī)模的CCS項(xiàng)目作罷。針對(duì)此情況，建議應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等宣傳CCS技術(shù)及其應(yīng)對(duì)氣候問題的重要作用，強(qiáng)化公眾對(duì)CCS價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知；明確應(yīng)對(duì)CCS潛在風(fēng)險(xiǎn)的措施。另外，CCS項(xiàng)目環(huán)評(píng)應(yīng)舉行聽證會(huì)、專家咨詢，聽取利益相關(guān)者代表的意見，賦予公眾有全程環(huán)境監(jiān)督的權(quán)利。

　　五、結(jié)論

　　公眾參與是公民參與環(huán)境活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，承載著公眾參與規(guī)定的新環(huán)保法的出臺(tái)是一個(gè)很好的契機(jī)。伴隨著中國(guó)CCS項(xiàng)目的與日俱增，為保證CCS項(xiàng)目順利實(shí)施與公眾的相關(guān)環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，應(yīng)在CCS項(xiàng)目中引入并重視公眾參與，尤其是在CCS項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段。另外，建議在未來CCS立法中設(shè)信息公開和公眾參與專章，明確規(guī)定CCS項(xiàng)目中公眾參與的時(shí)間、方式及其范圍。

 

本文編號(hào)：12541