本文關(guān)鍵詞：國(guó)際法規(guī)制食品安全的發(fā)展趨勢(shì)，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

國(guó)際法規(guī)制食品安全的發(fā)展趨勢(shì)（上）

產(chǎn)生日期：2014-05-14　　 來(lái)源：《中國(guó)衛(wèi)生政策研究》2014年第2期 

摘要：隨著食品污染事件在全球各地頻繁爆發(fā)，食品安全的國(guó)際法規(guī)制越來(lái)越受到重視。目前，國(guó)際 法規(guī)制食品安全呈現(xiàn)出如下的發(fā)展趨勢(shì)：公共衛(wèi)生安全、人權(quán)保障和市場(chǎng)監(jiān)管三種進(jìn)路齊頭并進(jìn)；國(guó)際硬法與國(guó)際軟法并重；跨國(guó)公司、非政府組織、社會(huì)公眾和新聞媒體在食品安全治理中負(fù)有責(zé)任，并日益發(fā)揮重要作用；食品安全的全球治理框架與治理網(wǎng)絡(luò)正在形成。

　　關(guān)鍵詞：國(guó)際法，規(guī)制，食品安全

　　近年來(lái)，食品污染事件在全球各地頻繁爆發(fā)，嚴(yán)重危害公眾健康。這一方面引發(fā)人們對(duì)食品安全問(wèn)題的普遍擔(dān)憂與恐慌，嚴(yán)重挫傷民眾對(duì)各國(guó)食品安全監(jiān)管當(dāng)局的信心；另一方面也迫使各國(guó)政府不得不重視食品安全問(wèn)題，投入更多的人力、物力和財(cái)力加強(qiáng)對(duì)食品安全的監(jiān)控與治理。其中，利用跨國(guó)的立法與準(zhǔn)立法機(jī)制，加強(qiáng)各國(guó)在食品安全問(wèn)題上的全球合作，成為國(guó)際社會(huì)治理食品安全問(wèn)題的重要舉措。隨著食品安全全球治理運(yùn)動(dòng)的興起，國(guó)際法在規(guī)制食品安全中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

　　1　公共衛(wèi)生安全、人權(quán)保障與市場(chǎng)監(jiān)管三種進(jìn)路齊頭并進(jìn)

　　國(guó)際法規(guī)制食品安全的三種進(jìn)路分別為：公共衛(wèi)生安全、人權(quán)保障和市場(chǎng)監(jiān)管。其中，公共衛(wèi)生安全的進(jìn)路發(fā)展最早，而人權(quán)保障的進(jìn)路發(fā)展最晚。

　　1.1　公共衛(wèi)生安全進(jìn)路

　　在過(guò)去的數(shù)十年中，食源性疾病的嚴(yán)重爆發(fā)在世界各大洲均有文獻(xiàn)記載。世界衛(wèi)生組織（World Health Ognization，WHO）早在成立之初，就開(kāi)始關(guān)注食源性疾病對(duì)公眾健康的嚴(yán)重危害，做了一些預(yù)防與控制工作，并取得了一定效果。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著全球食品生產(chǎn)運(yùn)輸—消費(fèi)模式的改變，食源性疾病在各國(guó)頻繁爆發(fā)，并迅速在全球各地傳播，引發(fā)全球食品安全危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)食源性疾病帶來(lái)的重大挑戰(zhàn)，世界衛(wèi)生組織調(diào)整戰(zhàn)略，采取了一系列應(yīng)對(duì)措施，加強(qiáng)對(duì)食源性疾病的風(fēng)險(xiǎn)管理。

　　2005年新修訂的《國(guó)際衛(wèi)生條例》（2005）為國(guó)際社會(huì)監(jiān)測(cè)與防控食源性疾病提供了法律框架�！秶�(guó)際衛(wèi)生條例》（2005）不僅強(qiáng)化了傳染�。òㄊ吃葱约膊。﹪�(guó)際控制領(lǐng)域的法治主義秩序，更從根本上展示出一種世界衛(wèi)生組織主導(dǎo)下的前攝性風(fēng)險(xiǎn)管理模式，標(biāo)志著傳染病控制國(guó)際法的重心從檢疫協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)移到了全球監(jiān)測(cè)。[1]《國(guó)際衛(wèi)生條例》（2005）制訂了一系列新的規(guī)定，，以支持現(xiàn)有的全球傳染病爆發(fā)預(yù)警和應(yīng)對(duì)體系，并要求各國(guó)改進(jìn)針對(duì)公共衛(wèi)生事件的國(guó)際監(jiān)測(cè)和報(bào)告機(jī)制以及加強(qiáng)各國(guó)的監(jiān)測(cè)與應(yīng)對(duì)能力。其中，有關(guān)食品安全治理的最重要舉措就是規(guī)定各國(guó)應(yīng)通過(guò)國(guó)際食品安全管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)（The International Food Safety Authorities Network， IN－FOSAN）和《國(guó)際衛(wèi)生條例》國(guó)家聯(lián)絡(luò)點(diǎn)向世界衛(wèi)生組織通報(bào)食源性疾病的爆發(fā)情況，并在世界衛(wèi)生組織的牽頭下利用其提供的平臺(tái)進(jìn)行食源性疾病的信息交流、情報(bào)共享和技術(shù)援助等，以提高國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)食源性疾病的能力。

　　1.2　人權(quán)保障進(jìn)路

　　食用安全的食品是保障生命與身體健康的前提條件，因此，食品安全問(wèn)題是一個(gè)人權(quán)問(wèn)題。1948年《世界人權(quán)宣言》第二十五條第一款規(guī)定“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；……。”1966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》第十一條首次明確提出“充足食物權(quán)（The Right To Adequate Food）”的概念，指出人人享有“免于饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良的基本權(quán)利”，并規(guī)定了國(guó)家獨(dú)自或通過(guò)國(guó)際合作發(fā)展農(nóng)業(yè)、改進(jìn)糧食生產(chǎn)、公平分配糧食等義務(wù)，以保障“充足食物權(quán)”的實(shí)現(xiàn)。[2]該公約第十二條規(guī)定了健康權(quán)，并對(duì)實(shí)現(xiàn)“健康權(quán)”的“環(huán)境衛(wèi)生與工業(yè)衛(wèi)生”予以了高度的重視。該公約第二條、第二十三條還對(duì)締約國(guó)的義務(wù)與實(shí)現(xiàn)權(quán)利（包括食物權(quán)與健康權(quán)等）的國(guó)際合作進(jìn)行了規(guī)定。此外，1959年《兒童權(quán)利宣言》、1979年《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》、1989年《兒童權(quán)利公約》也都有關(guān)于“充足食物權(quán)”的規(guī)定。1999年5月，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利委員會(huì)第二十屆會(huì)議（1999年）第12號(hào)一般性意見(jiàn)（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）擴(kuò)充了“食物權(quán)”的內(nèi)涵和外延。根據(jù)該《意見(jiàn)》，食物權(quán)（又稱(chēng)充足食物權(quán)）是指“食物供應(yīng)在數(shù)量和質(zhì)量上足以滿(mǎn)足個(gè)人的飲食需要，無(wú)有害物質(zhì)，且在某一特定文化上是可接受的�！�

　　2000年9月，189個(gè)國(guó)家在聯(lián)合國(guó)千年首腦會(huì)議上簽署了《聯(lián)合國(guó)千年宣言》，其承諾的八個(gè)千年發(fā)展目標(biāo)與食物權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)密切相關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始意識(shí)到把“食物權(quán)”從政治承諾轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓹?quán)利的重要性。2000年4月17日，聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)通過(guò)了第2000/10號(hào)決議，決定任命一位專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)“食物權(quán)”問(wèn)題的特別報(bào)告員，以便促進(jìn)和保障“食物權(quán)”的實(shí)現(xiàn)。讓·齊格勒先生和奧利維爾·德舒特先后被任命為“食物權(quán)”問(wèn)題特別報(bào)告員，對(duì)督促和推進(jìn)各國(guó)落實(shí)“食物權(quán)”做出了重要貢獻(xiàn)。2001年4月20日，人權(quán)委員會(huì)第2001/25號(hào)決議將特別報(bào)告員的職權(quán)范圍擴(kuò)大到包括作為“食物權(quán)”的重要組成部分的飲用水。2002年2月15日聯(lián)合國(guó)大會(huì)關(guān)于第三委員會(huì)報(bào)告的《有關(guān)食物權(quán)的決議》重申人人享有免于饑餓的權(quán)利和“食物權(quán)”的重要性，第一次使用了“安全”（safe）這個(gè)詞語(yǔ)，表現(xiàn)出對(duì)食品質(zhì)量安全的關(guān)注，從而使國(guó)際人權(quán)文件中“食物權(quán)”的涵義更加全面。

　　1.3　市場(chǎng)規(guī)制的進(jìn)路

　　市場(chǎng)規(guī)制的進(jìn)路，源于國(guó)際食品貿(mào)易與公共健康的沖突。世界貿(mào)易組織（WTO）成立之初，并不太關(guān)心公共健康，只是重申了關(guān)貿(mào)總協(xié)定的為了保護(hù)公共健康的權(quán)益可以限制自由貿(mào)易這一原則。但是，隨著健康權(quán)日益被人們所重視，貿(mào)易機(jī)制在保護(hù)公共健康權(quán)中逐漸發(fā)揮重要作用。在WTO規(guī)則中，同食品安全密切相關(guān)的協(xié)議就有三個(gè)，分別是《GATT1994》、《實(shí)施動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》（the App1ication of Sanitary and Phytosanitary Meas－ures，SPS協(xié)議）和《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》（Agree－ment on Technical Barriers to Trade，TBT協(xié)議）。

　　《GATT1994》第20條（b）項(xiàng)授權(quán)成員國(guó)有權(quán)“為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)植物的生命或健康所必需”而采取一系列措施以保障該政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但前提是這些措施不會(huì)對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成變相的限制，尤其是各國(guó)關(guān)于食品貿(mào)易中的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)、獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢疫措施等方面必須符合GATT關(guān)于國(guó)民待遇原則、最惠國(guó)待遇原則、不歧視原則以及一般取消數(shù)量限制原則等有關(guān)規(guī)定。近年來(lái)，WTO/DSB處理的大量食品貿(mào)易糾紛，核心問(wèn)題主要包括是否違反國(guó)民待遇原則與不歧視原則。[3]國(guó)民待遇原則和不歧視原則禁止食品進(jìn)口國(guó)在適用標(biāo)準(zhǔn)方面對(duì)進(jìn)口同類(lèi)產(chǎn)品與本國(guó)同類(lèi)產(chǎn)品之間存在任何歧視。

　　SPS協(xié)議適用于為了防范蟲(chóng)害、病害和食源性危險(xiǎn)等特定風(fēng)險(xiǎn)而采取的、可能直接或間接影響國(guó)際貿(mào)易的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施。根據(jù)SPS協(xié)議，所有符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議的SPS措施視為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)物和植物生命和健康所必需的。SPS協(xié)議的主要內(nèi)容包括：“以科學(xué)為依據(jù)”實(shí)施相關(guān)措施（第2條第2款）；強(qiáng)調(diào)各成員國(guó)的動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施應(yīng)以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議為依據(jù)（第3條）；成員國(guó)可以實(shí)施和維持比現(xiàn)有國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議高的標(biāo)準(zhǔn)，但需要有科學(xué)依據(jù)（第5條）；各成員國(guó)采取的動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施必須遵守非歧視原則（第2條第3款）和透明度的規(guī)定（第7條）。其中，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議是指三大國(guó)際組織制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議，即食品法典委員會(huì)（Codex Alimentarius Com－mission，CAC）制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（Office international desépizooties，OIE）制定的動(dòng)物健康標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際植物保護(hù)公約（International Plant Protection Convention，IPPC）制定的植物健康標(biāo)準(zhǔn)。比如食品法典委員會(huì)對(duì)食物添加劑、殺蟲(chóng)劑殘余、食物標(biāo)簽要求、產(chǎn)品成分、對(duì)食物加工技術(shù)的建議、對(duì)食物生產(chǎn)的檢驗(yàn)技術(shù)的建議等提出了一系列詳細(xì)的規(guī)定。

　　TBT協(xié)議適用于所有產(chǎn)品，包括工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品（但涉及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的，由SPS協(xié)議進(jìn)行規(guī)范）。TBT協(xié)定規(guī)定，無(wú)論是中央政府、還是地方政府和非政府組織制定的技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)除為實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全、防止欺騙、保護(hù)動(dòng)植物的生命和健康、保護(hù)環(huán)境、保護(hù)人身健康和安全等正當(dāng)目的所必須之外，不得對(duì)國(guó)際貿(mào)易造成不必要的障礙（第2條第2款，第3條第1款），且必須遵守非歧視原則（第2條第1款）、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)原則（第2條第6款）、同等效力原則（第2條第7款）和透明度原則（第2條第9款、第10條）等。同時(shí)，TBT協(xié)議還規(guī)定了中央政府機(jī)構(gòu)、地方政府機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)的合格評(píng)定程序（第5、7、8條）及其相互承認(rèn)（第6條）。根據(jù)TBT協(xié)議關(guān)于技術(shù)法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的定義，各種食品標(biāo)準(zhǔn)（如嬰幼兒奶粉標(biāo)準(zhǔn)）、食品標(biāo)簽、食品接觸材料安全等都必須遵守TBT協(xié)議的有關(guān)規(guī)定。

　　2　國(guó)際硬法與國(guó)際軟法并重

　　從國(guó)際法規(guī)制食品安全的上述三種進(jìn)路中，我們可以發(fā)現(xiàn)規(guī)制食品安全的國(guó)際法體系不僅包括有關(guān)食品安全的國(guó)際條約、公約、宣言等正式有效的國(guó)際法規(guī)則，還包括國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施食品安全控制的計(jì)劃、戰(zhàn)略、活動(dòng)和方案等，檢驗(yàn)服務(wù)、實(shí)驗(yàn)室活動(dòng)、食品監(jiān)測(cè)和疫病數(shù)據(jù)等服務(wù)，以及信息、教育、交流和培訓(xùn)等。也就是說(shuō)，規(guī)制食品安全的國(guó)際法不僅包括具有直接法律約束力的國(guó)際條約和法律法規(guī)，還包括各種不具法律約束力但具實(shí)際影響力的計(jì)劃、戰(zhàn)略、方案、指南、標(biāo)準(zhǔn)、告知等軟法。

　　目前，食品安全的國(guó)際法規(guī)制具有如下兩個(gè)特點(diǎn)：一方面，《GATT1994》、《SPS協(xié)議》、《TBT協(xié)議》等國(guó)際條約在保障食品安全中具有重要地位。這三個(gè)國(guó)際協(xié)議締約國(guó)眾多，國(guó)際影響力較大。另一方面，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)（CAC制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)、OIE制定的動(dòng)物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和IPPC制定的植物健康標(biāo)準(zhǔn)）在保障食品安全中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

　　近年來(lái)，CAC的食品安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)協(xié)調(diào)全球食品貿(mào)易的影響與作用日益重要，它雖不構(gòu)成嚴(yán)格意義上的國(guó)際法淵源，但通過(guò)WTO規(guī)則（具體體現(xiàn)在SPS協(xié)議和TBT協(xié)議中）獲得了事實(shí)上的拘束力。從實(shí)踐來(lái)看，WTO大多數(shù)成員國(guó)尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家均在不同程度上使用了CAC食品安全標(biāo)準(zhǔn)。食品安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在協(xié)調(diào)國(guó)際貿(mào)易和解決全球食品安全問(wèn)題上日益增強(qiáng)的法律影響力，體現(xiàn)了全球治理結(jié)構(gòu)的新特征——“軟法”往往在國(guó)際法的“灰色地帶”扮演重要角色，對(duì)國(guó)際法上有拘束力的規(guī)則的“白色領(lǐng)域”產(chǎn)生重要影響。[4]

　　除了CAC等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)之外，WHO、FAO（Food and Agriculture 0rganization of the United Nations，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織）等國(guó)際組織還廣泛發(fā)布旨在控制食品安全的各種指南、計(jì)劃、規(guī)劃、戰(zhàn)略、勸告等軟法，對(duì)保障食品安全具有重要影響。例如，F(xiàn)AO/WHO在《保障食品質(zhì)量與安全——強(qiáng)化國(guó)家食品控制體系指南》（2003）中特別強(qiáng)調(diào)了“從農(nóng)田到餐桌”（From Farm to Table）的綜合概念，指出在食品生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售鏈條中要始終遵循預(yù)防性原則，這為各國(guó)食品安全控制體系的建立指明了方向。

　　3　跨國(guó)公司、非政府組織、新聞媒體和社會(huì)公眾在食品安全的全球治理中負(fù)有責(zé)任并日益發(fā)揮重要作用

作者： 廣州中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 張彩霞  

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