本文關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作規(guī)范性缺失與制度安排，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作規(guī)范性缺失與制度安排 6783字 投稿：胡求汃

全文6頁(yè) 共6783字

 

 

1引言我國(guó)農(nóng)業(yè)正處于從傳統(tǒng)到優(yōu)質(zhì)、高效、高產(chǎn)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的初期。溫室大棚作為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要產(chǎn)物，已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。而現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是離不開環(huán)境控制的，溫室大棚是北方的一些地區(qū)在近些年發(fā)展起來(lái)的生產(chǎn)設(shè)施，主要用于調(diào)節(jié)溫濕度、CO2氣體濃度和…

中圖分類號(hào)：D2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-3160(2012)04-0037-06延安時(shí)期是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新型人民軍隊(duì)的成熟發(fā)展時(shí)期。以《八路軍軍政雜志》為中心，從學(xué)習(xí)內(nèi)容、方法途徑、制度保障等三個(gè)方面考察軍隊(duì)學(xué)習(xí)型政黨建設(shè)，全面梳理當(dāng)時(shí)關(guān)…

云存儲(chǔ)背景云存儲(chǔ)概念是在云計(jì)算概念上延伸和發(fā)展的，并與之類似。它是通過(guò)集群應(yīng)用、網(wǎng)格技術(shù)或分布式文件系統(tǒng)等功能，將網(wǎng)絡(luò)中大量的不同類型的存儲(chǔ)設(shè)備通過(guò)應(yīng)用軟件集合起來(lái)協(xié)同工作，共同對(duì)外提供數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和業(yè)務(wù)訪問(wèn)系統(tǒng)，保證數(shù)據(jù)的安全性，并可以節(jié)約存儲(chǔ)空間。當(dāng)…

 

作者：臧乃康韓裕慶

科學(xué)社會(huì)主義 2012年11期

　　 一、紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作規(guī)范性缺失的表現(xiàn)

 

　　 (一)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)的預(yù)警機(jī)制不完善

 

　　 在組織架構(gòu)上，黨委、政府、人大、政協(xié)等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)還沒(méi)有形成相互之間的協(xié)調(diào)配合組織架構(gòu)。組織構(gòu)架常常只能是依附于正式組織，其應(yīng)有的民意吸納、聚合、傳遞的功能弱小。同時(shí)，信訪舉報(bào)信息層級(jí)沒(méi)有實(shí)際有效的互聯(lián)互通，及時(shí)負(fù)責(zé)信訪舉報(bào)信息的及時(shí)反饋、處理，上下貫通、左右銜接、互相聯(lián)動(dòng)的信訪舉報(bào)信息搜集、預(yù)測(cè)網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有從整體上建構(gòu)，從而難以形成預(yù)測(cè)、監(jiān)控、處理和解決紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)問(wèn)題的合力。

 

　　 在工作方法上，紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作主要采取的“事后處置”辦法來(lái)處理群眾信訪舉報(bào)問(wèn)題，沒(méi)有建立重大改革措施、重大項(xiàng)目出臺(tái)、實(shí)施的預(yù)后應(yīng)對(duì)方案，沒(méi)有及時(shí)前移或下沉信訪舉報(bào)監(jiān)督的關(guān)口。此外，信訪舉報(bào)事項(xiàng)受理部門的多元化、信訪舉報(bào)受理權(quán)的多元化，盡管可以便利信訪舉報(bào)者提出信訪舉報(bào)事項(xiàng)，行使信訪舉報(bào)權(quán)利，但也可能會(huì)使信訪舉報(bào)權(quán)利的濫用，也可能會(huì)導(dǎo)致多個(gè)部門之間相互推脫，這就必然帶來(lái)預(yù)警機(jī)制失靈或失聰。

 

　　 (二)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)的工作流程阻滯

 

　　 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪舉報(bào)工作流程是指紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理、辦理群眾信訪舉報(bào)各環(huán)節(jié)的工作步驟和程序。它由信訪舉報(bào)案件的受理、分級(jí)管理與處理過(guò)程等程序組成①。通過(guò)這個(gè)流程可以規(guī)范信訪舉報(bào)工作程序，明確責(zé)任，嚴(yán)格管理。但是，實(shí)際辦理過(guò)程中，由于案件的復(fù)雜性、矛盾的牽連性、追溯的困難性、當(dāng)事人的流動(dòng)性，常常使得信訪舉報(bào)的工作流程處于阻滯狀態(tài)。

 

　　 從信訪舉報(bào)案件來(lái)源看，紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)案件可分為本級(jí)受理、上級(jí)轉(zhuǎn)辦或交辦、其他部門轉(zhuǎn)辦或交辦三種。其中，其他部門和上級(jí)轉(zhuǎn)辦或交辦信訪舉報(bào)案件還需要有一個(gè)調(diào)查了解的過(guò)程，一般而言，轉(zhuǎn)辦或交辦的信訪件比較本級(jí)受理的要更為復(fù)雜，流程阻滯難以避免。

 

　　 從信訪舉報(bào)辦理的流程看，包括自辦、轉(zhuǎn)辦、交辦和暫存四個(gè)子流程。自辦子流程包括直接查辦和信訪舉報(bào)監(jiān)督兩部分。直接查辦的信訪案件經(jīng)初核后，或信訪舉報(bào)監(jiān)督實(shí)施后產(chǎn)生辦結(jié)(結(jié)案)呈批表送領(lǐng)導(dǎo)審閱；其中，一部分信訪件轉(zhuǎn)至本機(jī)關(guān)有關(guān)室進(jìn)入檢查、審查環(huán)節(jié)，另一部分信訪件可以信訪舉報(bào)結(jié)案或檢查結(jié)案。問(wèn)題在于，當(dāng)下的信訪舉報(bào)多元受理機(jī)制，使得各地方、部門的信訪舉報(bào)工作的基本要求差異較大，特別是在工作流程方面，各級(jí)政府、政府的各個(gè)部門、司法機(jī)關(guān)以及人大機(jī)關(guān)信訪舉報(bào)工作的流程各不相同，有些差異極大。加之，各信訪舉報(bào)工作機(jī)構(gòu)權(quán)力大小不一。有的是傳聲筒、中轉(zhuǎn)站，有的則能具體參與解決信訪事項(xiàng)，具有實(shí)際權(quán)力，有的則規(guī)定由領(lǐng)導(dǎo)定期接待。工作要求和職能差異的懸殊不僅使信訪舉報(bào)人無(wú)所適從，進(jìn)而對(duì)信訪舉報(bào)工作機(jī)構(gòu)包括紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作機(jī)構(gòu)的信賴具有很大的差別，直接導(dǎo)致信訪舉報(bào)工作機(jī)構(gòu)權(quán)威的流失與信訪舉報(bào)權(quán)利的濫用，這就使得紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作流程阻滯成為一個(gè)經(jīng)�，F(xiàn)象。

 

　　 (三)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)的特有文化與法律權(quán)威的矛盾沖突

 

　　 紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度乃至整個(gè)信訪制度延續(xù)著官本位的政治治理文化，官員的權(quán)威主導(dǎo)著信訪舉報(bào)工作的過(guò)程和結(jié)果，信訪舉報(bào)制度的運(yùn)行模式和社會(huì)效果與我國(guó)初步形成的法治社會(huì)之間的契合度不高，與法律的權(quán)威時(shí)有沖突。

 

　　 第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議上確定了“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理”的基本原則，即根據(jù)來(lái)信來(lái)訪提出問(wèn)題的性質(zhì)，按照各級(jí)各部門的職責(zé)、業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行處理。可是對(duì)于如何確定各級(jí)各部門的職責(zé)卻沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，部門均可以以各種理由相互推諉，而處理問(wèn)題主要要看領(lǐng)導(dǎo)臉色行事，靠上級(jí)批示辦理案件。為了強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，各地還建立了“各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”。這種領(lǐng)導(dǎo)體制，要求各級(jí)黨委、政府“一把手”負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任，直管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)直接責(zé)任，對(duì)因工作不到位、責(zé)任不落實(shí)、領(lǐng)導(dǎo)不負(fù)責(zé)，發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府集體上訪或到北京上訪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴(yán)重影響的，追究分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理�？陀^地說(shuō)，這種信訪領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)各級(jí)黨政重視信訪問(wèn)題起到了一定的作用，也解決了一些問(wèn)題。但某些地方政府為了抑制住上訪的增加和升級(jí)，會(huì)采取各種手段對(duì)信訪群眾進(jìn)行打擊甚至政治迫害。地方政府使用軟硬兼施的手段攔截上訪人員(稱之為“劫訪”)進(jìn)入上級(jí)黨政機(jī)關(guān)已是公開的事情。

 

　　 紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的核心是及時(shí)解決信訪舉報(bào)問(wèn)題，在不少情況下，處理問(wèn)題看領(lǐng)導(dǎo)臉色、靠上級(jí)批示行事。一些信訪舉報(bào)案件事件在主要領(lǐng)導(dǎo)的親自過(guò)問(wèn)下迅速解決，表現(xiàn)出“高”效率。然而更多的信訪舉報(bào)案件事件卻因?yàn)闆](méi)有主要領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)而無(wú)法有效解決，一些原本容易處置的信訪舉報(bào)案件，因等待主要領(lǐng)導(dǎo)接訪而遲遲不得解決。在事實(shí)上損害了法律的權(quán)威。

 

　　 信訪舉報(bào)的立案與結(jié)案應(yīng)該有明確的標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范信訪舉報(bào)工作，提高信訪舉報(bào)工作效率，樹立法律權(quán)威。作為信訪舉報(bào)人反映問(wèn)題的渠道，信訪案件的提起在法律上并沒(méi)有明確的立案標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中只要信訪舉報(bào)人覺得有任何不滿，都有權(quán)受到接訪；同樣缺乏明確的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，只要信訪人自身感覺不滿的情緒并未被消除，似乎就有權(quán)繼續(xù)上訪，這就增加了信訪活動(dòng)在實(shí)踐中的隨意性。

 

　　 二、紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作規(guī)范性缺失的原因探析

 

　　 (一)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作存在著人治色彩

 

　　 現(xiàn)代信訪舉報(bào)工作最初起源于黨的群眾路線，早在新民主主義時(shí)期，我們黨就把群眾來(lái)信來(lái)訪看成是黨和政府聯(lián)系人民群眾的一種方法。1951年政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》，標(biāo)志著我國(guó)信訪舉報(bào)制度正式確立。上世紀(jì)80年代初，出現(xiàn)大量撥亂反正案件的信訪，在司法和行政救濟(jì)制度嚴(yán)重不足的背景下，我國(guó)制定了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例(草案)》，將“申訴和控告”的救濟(jì)機(jī)制納入信訪舉報(bào)制度之中。救濟(jì)機(jī)制的加入，使得糾紛協(xié)調(diào)和權(quán)利救濟(jì)成為信訪舉報(bào)制度的基本功能。然而，信訪舉報(bào)工作發(fā)展至今，卻出現(xiàn)了許多始料未及的問(wèn)題：信“訪”不信法的現(xiàn)象普遍存在，涉法涉訴信訪嚴(yán)重影響法律和司法權(quán)威；在“花錢買穩(wěn)定”的潛規(guī)則下，信訪工作既不公正，也無(wú)效率；紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)沒(méi)有終結(jié)機(jī)制，誘發(fā)信訪人的行為非規(guī)范非理性；長(zhǎng)官意志和行政權(quán)威主導(dǎo)信訪工作，人治痕跡未除，導(dǎo)致政治資源的低效配置。在當(dāng)前的信訪舉報(bào)制度下，司法裁判很有可能因?yàn)樾旁L舉報(bào)引起某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的批示而讓其失去終局裁判的效力。

 

　　 (二)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)的救濟(jì)功能大于法律救濟(jì)功能

 

　　 信訪舉報(bào)制度的功能錯(cuò)位，也與信訪舉報(bào)制度變遷的路徑依賴相關(guān)聯(lián)。在特殊歷史條件下形成的信訪救濟(jì)機(jī)制，是為了彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)法律制度的空缺，具有一定的合理性。然而，在我國(guó)司法救濟(jì)和行政救濟(jì)不斷完善的今天，本應(yīng)逐步淡化救濟(jì)功能的信訪舉報(bào)制度由于自身的“鎖定”而使救濟(jì)功能不斷強(qiáng)化，導(dǎo)致信訪救濟(jì)制度與法律救濟(jì)制度的摩擦與沖突。由于主要領(lǐng)導(dǎo)掌握著較一般工作人員更多的資源和權(quán)威，信訪人自然會(huì)產(chǎn)生更高的期望值。主要領(lǐng)導(dǎo)處置信訪事件的結(jié)果會(huì)影響未來(lái)事件發(fā)生的概率，這等于是向社會(huì)提供了一種信息，這種信息進(jìn)入未來(lái)信訪人的預(yù)期范圍，對(duì)其決策發(fā)生影響。作為民主參與和民主監(jiān)督的信訪舉報(bào)，主要領(lǐng)導(dǎo)接訪是必需的，應(yīng)該使其制度化、常態(tài)化。而作為權(quán)利救濟(jì)的信訪舉報(bào)，主要領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)對(duì)信訪舉報(bào)制度的權(quán)威和運(yùn)行效率都會(huì)產(chǎn)生不良影響，進(jìn)一步放大了信訪舉報(bào)工作的救濟(jì)功能，萎縮了法律的救濟(jì)功能，強(qiáng)化了信訪舉報(bào)工作政府本位和官本位理念和思路，淡化了公眾本位和法律至上的理念。

 

　　 考察現(xiàn)行的信訪舉報(bào)的規(guī)定，顯現(xiàn)的主要目的在維護(hù)信訪舉報(bào)秩序，很少涉及信訪舉報(bào)人的權(quán)利，即使偶有提及，也只是抽象性的描述，缺乏程序保障。大部分的信訪舉報(bào)規(guī)范性文件既缺乏公正的程序價(jià)值，也缺乏具體的程序性規(guī)定，這樣容易帶來(lái)信訪舉報(bào)個(gè)案操作與處理的非規(guī)范性。

 

　　 (三)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)與群眾工作的互聯(lián)互通程度較弱

 

　　 信訪舉報(bào)工作直接面向群眾，具有信息量大、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題早的優(yōu)勢(shì)，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要基礎(chǔ)性工作和第一道工序。廣大人民群眾的信訪舉報(bào)一直是發(fā)現(xiàn)案件的主渠道，在揭露腐敗、提供案件線索乃至查清問(wèn)題方面發(fā)揮了重要作用�！稇椃ā返�41條是信訪舉報(bào)權(quán)利與信訪舉報(bào)制度在憲法上的依據(jù)�！稇椃ā返�41條規(guī)定的權(quán)利，包括批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)和取得賠償權(quán)�！稇椃ā返�41條所采用的具體列舉的立法技術(shù)，反而造成各項(xiàng)權(quán)利駁雜交織的一種樣態(tài)。而信訪舉報(bào)權(quán)的多種權(quán)利的性質(zhì)與成分復(fù)雜交織的結(jié)構(gòu)，從某種意義上說(shuō)，也形成了信訪舉報(bào)權(quán)利邊界模糊性和開放性的結(jié)構(gòu)。無(wú)論憲法還是信訪舉報(bào)法規(guī)都并未許諾滿足信訪人所請(qǐng)求的實(shí)體權(quán)利，而是通過(guò)制定程序規(guī)則，以使信訪舉報(bào)人能夠單方面啟動(dòng)并進(jìn)入該種程序。因此，信訪舉報(bào)權(quán)利基本上是一種程序性的權(quán)利，這就難以保證信訪舉報(bào)權(quán)與群眾工作的互通。

 

　　 三、加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作規(guī)范性的制度安排

 

　　 (一)健全群眾工作制度，以群眾工作統(tǒng)攬紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作

 

　　 貫徹群眾路線，堅(jiān)持科學(xué)民主依法決策，從源頭上預(yù)防信訪舉報(bào)問(wèn)題。要從維護(hù)廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，全力推動(dòng)各地建立健全重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。對(duì)于涉及群眾切身利益的決策，要事先聽取群眾意見，匯聚民意、集中民智。

 

　　 下大力氣解決群眾合理訴求尤其是民生困難，從根本上減少信訪問(wèn)題。信訪難點(diǎn)大部分都是民生熱點(diǎn)，抓住了保障和改善民生這個(gè)關(guān)鍵，就抓住了群眾工作和信訪工作的現(xiàn)實(shí)著力點(diǎn)。要切實(shí)解決群眾的實(shí)際困難，尤其是群眾反映強(qiáng)烈的房屋拆遷、涉法涉訴、土地征用問(wèn)題和住房、看病、就業(yè)、上學(xué)等基本民生問(wèn)題。

 

　　 始終堅(jiān)持人民的主體地位，緊緊依靠廣大群眾做好信訪舉報(bào)工作。把群眾工作的觸角延伸到村居、社區(qū)，延伸到樓宇、小組，建立群眾信息員隊(duì)伍，形成“縱向到底、橫向到邊”的群眾工作網(wǎng)絡(luò)，形成群眾工作大家做、共同做、就近做、隨時(shí)做的良好局面。

 

　　 拓寬社情民意反映渠道。要堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)干部閱批群眾來(lái)信、定期接待群眾來(lái)訪、帶案下訪和包案處理信訪問(wèn)題等制度。完善科學(xué)規(guī)范的受理、交辦、督辦、回復(fù)群眾信訪事項(xiàng)的工作規(guī)則和制度，確保信訪事項(xiàng)得到及時(shí)妥善處理。依法規(guī)范信訪行為，引導(dǎo)群眾依法有序上訪，維護(hù)正常的信訪秩序。

 

　　 (二)合理配置和科學(xué)設(shè)計(jì)紀(jì)檢信訪舉報(bào)權(quán)力以及流程

 

　　 將信訪受理權(quán)的主體統(tǒng)一到黨委、政府所屬的信訪工作機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一受理信訪者提出的信訪事項(xiàng)，進(jìn)一步明確信訪事項(xiàng)的登記、受理、轉(zhuǎn)送等規(guī)則；實(shí)行“受理與處理相分離”的原則，并且賦予信訪事項(xiàng)受理部門實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)，防止出現(xiàn)信訪工作部門成為一種欠缺實(shí)際功能的“擺設(shè)”；針對(duì)目前信訪終結(jié)程序缺位的實(shí)際，增加信訪終結(jié)程序，就終結(jié)的情形、決定機(jī)構(gòu)、程序、效力作出明確的規(guī)定。

 

　　 對(duì)信訪權(quán)濫用的處理行為做出規(guī)范。信訪者濫用信訪權(quán)固然有其不當(dāng)甚至違法之處，但作為有權(quán)處理信訪的權(quán)力機(jī)關(guān)，又不能以濫用信訪權(quán)力甚至超越法律法規(guī)對(duì)待濫用信訪權(quán)利者。對(duì)于“截訪”、“勸返”等制止濫用信訪權(quán)利的實(shí)踐慣例，也要通過(guò)制度確立來(lái)加以規(guī)范與完善，這樣才能明確各個(gè)信訪權(quán)力的行使界限及行使規(guī)則。

 

　　 重新確定信訪的功能目標(biāo)，即在強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時(shí)，要把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。其次，要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作、以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

 

　　 (三)健全法律制度，紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作“體制之內(nèi)”變?yōu)?ldquo;法治之內(nèi)”

 

　　 紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政治參與、權(quán)利救濟(jì)和民主監(jiān)督制度，在當(dāng)前社會(huì)矛盾尖銳、復(fù)雜、法制不健全的情況下，對(duì)于加強(qiáng)民主監(jiān)督、暢通民意訴求、救濟(jì)公民權(quán)利、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有著不可替代的作用，應(yīng)當(dāng)予以加強(qiáng)。但是，不容置疑的是，紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度向民眾提供的只是一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問(wèn)題的途徑，只是一個(gè)為行政干預(yù)司法活動(dòng)的制度化的“正當(dāng)”渠道，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作中要涉及的問(wèn)題，特別是一些社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題如涉法涉訴問(wèn)題、土地征用問(wèn)題和房產(chǎn)拆遷問(wèn)題所引發(fā)的群體訪和越級(jí)訪，雖在“制度之外”，卻仍在“制度之內(nèi)”，導(dǎo)致民眾信“訪”不信“法”，用制度之外的非常方法去尋求權(quán)利的救濟(jì)，進(jìn)行“民主監(jiān)督”，嚴(yán)重?fù)p害法律權(quán)威。因此，必須改革紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度，變“體制之內(nèi)”的紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)為“法治之內(nèi)”的紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)。

 

　　 我國(guó)已形成了紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)一套法律、制度體系�，F(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)法律、制度包括兩個(gè)層面、多個(gè)位階的法律、制度。第一個(gè)層面是黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，第二個(gè)層面是憲法、法律、法規(guī)以及國(guó)家政策等。其中第一層面以及第二層面中的國(guó)家政策位數(shù)甚眾，且多為原則性的規(guī)定，交叉、重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重，而第二層面中，除憲法、《行政監(jiān)察法》外，在法律淵源上一般為行政法規(guī)、政府規(guī)章、地方法規(guī)，位階較低，多以“條例”、“(試行)辦法”、“(暫行)規(guī)定”、“(暫行)意見”等法律形式出現(xiàn)，甚至出現(xiàn)黨政聯(lián)合出臺(tái)法律、制度的情形。為了提高紀(jì)檢監(jiān)察信訪制度的法律權(quán)威性，應(yīng)該在憲法精神的指導(dǎo)下，提高有關(guān)法律法規(guī)的位階，如《信訪條例》應(yīng)升格為《信訪法》，同時(shí)，將黨內(nèi)法規(guī)中較成熟的制度上升為國(guó)家法律法規(guī)。此外，應(yīng)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作功能拓展為組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究、權(quán)力救濟(jì)、維護(hù)穩(wěn)定局面，以及針對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察信訪內(nèi)容的變化，抓緊新法的制定工作，如規(guī)范群體訪、越級(jí)訪、終極處置后的接訪處理等；修改、拓寬現(xiàn)行訴訟制度，如大規(guī)模拓展行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，加快公益訴訟制度建設(shè)，完善集團(tuán)訴訟制度，甚至加大三大訴訟審級(jí)，建立人大代表接訪制度，減輕紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)壓力。

 

　　 (四)創(chuàng)新體制機(jī)制，提高紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作規(guī)范化程度

 

　　 亞里士多德曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“法治應(yīng)包含兩重含義：一成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”②徒法不足以自行。健全的法律制度還需要配套的與時(shí)俱進(jìn)的體制機(jī)制，才能夠保證紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作的法方向。江蘇省率先創(chuàng)新的以泰州市黨政干部“下訪”、南通市“五基兩翼機(jī)制”、淮安市“信訪直通車”為代表的“紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作大格局機(jī)制”，綜合運(yùn)用信、訪、電、網(wǎng)四大信訪舉報(bào)渠道，本著方便、高效、合力的原則，使信訪呈情、舉報(bào)與行政救濟(jì)、司法救濟(jì)實(shí)現(xiàn)有機(jī)對(duì)接，提高了紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化水平，具示范意義。

 

　　 同時(shí)，要認(rèn)真貫徹落實(shí)《信訪條例》和《關(guān)于依紀(jì)依法規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的若干意見》等紀(jì)檢監(jiān)察信訪法律規(guī)定，完善科學(xué)規(guī)范的處理程序。要建立健全并嚴(yán)格執(zhí)行信訪舉報(bào)工作責(zé)任制，把責(zé)任落實(shí)到單位、落實(shí)到人；健全、完善首訪責(zé)任制，減少推諉扯皮，提高解決問(wèn)題的效率；建立健全集體訪應(yīng)急處理機(jī)制和處理重大集體訪協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成解決問(wèn)題的合力。

 

　　 紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作規(guī)范性缺失問(wèn)題，既有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)方面工作的完善度不高的因素，也與信訪人依法信訪舉報(bào)意識(shí)的缺乏有關(guān)。健全宣傳教育制度，引導(dǎo)群眾依法有序開展信訪舉報(bào)，可以提高紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的規(guī)范性。運(yùn)用廣播、電視、報(bào)刊、舉報(bào)網(wǎng)站等媒介及各方面的宣傳陣地大力宣傳《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》、《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》和《信訪條例》等依法信訪的知識(shí)。信訪人既有檢舉、控告、申訴等權(quán)利，也有舉證的義務(wù)。反映問(wèn)題要以事實(shí)為依據(jù)，切忌“大帽子、小問(wèn)題”，檢舉、控告時(shí)線索應(yīng)盡量具體，，應(yīng)寫明違紀(jì)問(wèn)題的時(shí)間、地點(diǎn)、人物、事件、起因等內(nèi)容，以便于信訪問(wèn)題的調(diào)查核實(shí)。要把信訪法制宣傳與接訪和回訪工作結(jié)合起來(lái)，對(duì)違反程序來(lái)信來(lái)訪的，要從法律、政策的角度指明正確的途徑和方式。要教育廣大黨員干部做依法信訪的帶頭人，維護(hù)信訪工作的正常秩序。對(duì)違反信訪法規(guī)、嚴(yán)重?cái)_亂信訪秩序的行為，接訪人員要耐心疏導(dǎo)，同時(shí)向反映人出示上訪須知以及相關(guān)法規(guī)、條例，教育上訪者既要正確行使權(quán)利，又要履行義務(wù)。引導(dǎo)信訪舉報(bào)人以理性的方式表達(dá)利益要求，解決利益矛盾，更多地通過(guò)行政復(fù)議、司法訴訟等法定程序維護(hù)自己的合法權(quán)益。要幫助群眾正確理解參與信訪活動(dòng)的有關(guān)紀(jì)律要求，引導(dǎo)他們有序信訪。要嚴(yán)肅查處違法信訪行為，對(duì)于嚴(yán)重影響黨政機(jī)關(guān)工作秩序和社會(huì)秩序的，要協(xié)助公安機(jī)關(guān)依法處理。為此，應(yīng)由中央紀(jì)委、監(jiān)察部聯(lián)合制定、頒發(fā)《紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度與知識(shí)教育實(shí)施意見》，規(guī)定教育的內(nèi)容、途徑、方法、責(zé)任和檢查等。

 

　　 注釋：

 

　　 ①中央紀(jì)委監(jiān)察部宣教室：《紀(jì)檢監(jiān)察信訪教程》，中國(guó)方正出版社2002年版，第19～27頁(yè)。

 

　　 ②亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1983年版，第199頁(yè)。

 

作者介紹：臧乃康，南通大學(xué)管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授，南通廉政文化研究所特約研究員；韓裕慶，南通大學(xué)管理學(xué)院教授、南通廉政文化研究所特約研究員(南通 226000)。

 

一、紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作規(guī)范性缺失的表現(xiàn)(一)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)的預(yù)警機(jī)制不完善在組織架構(gòu)上，黨委、政府、人大、政協(xié)等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)還沒(méi)有形成相互之間的協(xié)調(diào)配合組織架構(gòu)。組織構(gòu)架常常只能是依附于正式組織，其應(yīng)有的民意吸納、聚合、傳遞的功能弱小。同時(shí)，信訪舉報(bào)…

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