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紀檢監(jiān)察信訪舉報工作規(guī)范性缺失與制度安排 6783字 投稿：胡求汃

全文6頁 共6783字

 

 

1引言我國農(nóng)業(yè)正處于從傳統(tǒng)到優(yōu)質(zhì)、高效、高產(chǎn)的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的初期。溫室大棚作為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的重要產(chǎn)物，已經(jīng)得到了廣泛的應用。而現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是離不開環(huán)境控制的，溫室大棚是北方的一些地區(qū)在近些年發(fā)展起來的生產(chǎn)設施，主要用于調(diào)節(jié)溫濕度、CO2氣體濃度和…

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作者：臧乃康韓裕慶

科學社會主義 2012年11期

　　 一、紀檢監(jiān)察信訪舉報工作規(guī)范性缺失的表現(xiàn)

 

　　 (一)紀檢監(jiān)察信訪舉報的預警機制不完善

 

　　 在組織架構上，黨委、政府、人大、政協(xié)等領導機構還沒有形成相互之間的協(xié)調(diào)配合組織架構。組織構架常常只能是依附于正式組織，其應有的民意吸納、聚合、傳遞的功能弱小。同時，信訪舉報信息層級沒有實際有效的互聯(lián)互通，及時負責信訪舉報信息的及時反饋、處理，上下貫通、左右銜接、互相聯(lián)動的信訪舉報信息搜集、預測網(wǎng)絡沒有從整體上建構，從而難以形成預測、監(jiān)控、處理和解決紀檢監(jiān)察信訪舉報問題的合力。

 

　　 在工作方法上，紀檢監(jiān)察信訪舉報工作主要采取的“事后處置”辦法來處理群眾信訪舉報問題，沒有建立重大改革措施、重大項目出臺、實施的預后應對方案，沒有及時前移或下沉信訪舉報監(jiān)督的關口。此外，信訪舉報事項受理部門的多元化、信訪舉報受理權的多元化，盡管可以便利信訪舉報者提出信訪舉報事項，行使信訪舉報權利，但也可能會使信訪舉報權利的濫用，也可能會導致多個部門之間相互推脫，這就必然帶來預警機制失靈或失聰。

 

　　 (二)紀檢監(jiān)察信訪舉報的工作流程阻滯

 

　　 紀檢監(jiān)察機關信訪舉報工作流程是指紀檢監(jiān)察機關受理、辦理群眾信訪舉報各環(huán)節(jié)的工作步驟和程序。它由信訪舉報案件的受理、分級管理與處理過程等程序組成①。通過這個流程可以規(guī)范信訪舉報工作程序，明確責任，嚴格管理。但是，實際辦理過程中，由于案件的復雜性、矛盾的牽連性、追溯的困難性、當事人的流動性，常常使得信訪舉報的工作流程處于阻滯狀態(tài)。

 

　　 從信訪舉報案件來源看，紀檢監(jiān)察信訪舉報案件可分為本級受理、上級轉(zhuǎn)辦或交辦、其他部門轉(zhuǎn)辦或交辦三種。其中，其他部門和上級轉(zhuǎn)辦或交辦信訪舉報案件還需要有一個調(diào)查了解的過程，一般而言，轉(zhuǎn)辦或交辦的信訪件比較本級受理的要更為復雜，流程阻滯難以避免。

 

　　 從信訪舉報辦理的流程看，包括自辦、轉(zhuǎn)辦、交辦和暫存四個子流程。自辦子流程包括直接查辦和信訪舉報監(jiān)督兩部分。直接查辦的信訪案件經(jīng)初核后，或信訪舉報監(jiān)督實施后產(chǎn)生辦結(結案)呈批表送領導審閱；其中，一部分信訪件轉(zhuǎn)至本機關有關室進入檢查、審查環(huán)節(jié)，另一部分信訪件可以信訪舉報結案或檢查結案。問題在于，當下的信訪舉報多元受理機制，使得各地方、部門的信訪舉報工作的基本要求差異較大，特別是在工作流程方面，各級政府、政府的各個部門、司法機關以及人大機關信訪舉報工作的流程各不相同，有些差異極大。加之，各信訪舉報工作機構權力大小不一。有的是傳聲筒、中轉(zhuǎn)站，有的則能具體參與解決信訪事項，具有實際權力，有的則規(guī)定由領導定期接待。工作要求和職能差異的懸殊不僅使信訪舉報人無所適從，進而對信訪舉報工作機構包括紀檢監(jiān)察信訪舉報工作機構的信賴具有很大的差別，直接導致信訪舉報工作機構權威的流失與信訪舉報權利的濫用，這就使得紀檢監(jiān)察信訪舉報工作流程阻滯成為一個經(jīng)常現(xiàn)象。

 

　　 (三)紀檢監(jiān)察信訪舉報的特有文化與法律權威的矛盾沖突

 

　　 紀檢監(jiān)察信訪舉報制度乃至整個信訪制度延續(xù)著官本位的政治治理文化，官員的權威主導著信訪舉報工作的過程和結果，信訪舉報制度的運行模式和社會效果與我國初步形成的法治社會之間的契合度不高，與法律的權威時有沖突。

 

　　 第一次全國信訪工作會議上確定了“分級負責、歸口辦理”的基本原則，即根據(jù)來信來訪提出問題的性質(zhì)，按照各級各部門的職責、業(yè)務范圍進行處理�？墒菍τ谌绾未_定各級各部門的職責卻沒有一個嚴格的標準，部門均可以以各種理由相互推諉，而處理問題主要要看領導臉色行事，靠上級批示辦理案件。為了強化各級領導的責任，各地還建立了“各級信訪工作領導責任制和責任追究制”。這種領導體制，要求各級黨委、政府“一把手”負總責，分管領導負主要責任，直管領導負直接責任，對因工作不到位、責任不落實、領導不負責，發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府集體上訪或到北京上訪，對社會穩(wěn)定和正常工作秩序造成嚴重影響的，追究分管領導的責任，并視情節(jié)輕重進行處理�？陀^地說，這種信訪領導體制對各級黨政重視信訪問題起到了一定的作用，也解決了一些問題。但某些地方政府為了抑制住上訪的增加和升級，會采取各種手段對信訪群眾進行打擊甚至政治迫害。地方政府使用軟硬兼施的手段攔截上訪人員(稱之為“劫訪”)進入上級黨政機關已是公開的事情。

 

　　 紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的核心是及時解決信訪舉報問題，在不少情況下，處理問題看領導臉色、靠上級批示行事。一些信訪舉報案件事件在主要領導的親自過問下迅速解決，表現(xiàn)出“高”效率。然而更多的信訪舉報案件事件卻因為沒有主要領導的干預而無法有效解決，一些原本容易處置的信訪舉報案件，因等待主要領導接訪而遲遲不得解決。在事實上損害了法律的權威。

 

　　 信訪舉報的立案與結案應該有明確的標準，以規(guī)范信訪舉報工作，提高信訪舉報工作效率，樹立法律權威。作為信訪舉報人反映問題的渠道，信訪案件的提起在法律上并沒有明確的立案標準，實踐中只要信訪舉報人覺得有任何不滿，都有權受到接訪；同樣缺乏明確的結案標準，只要信訪人自身感覺不滿的情緒并未被消除，似乎就有權繼續(xù)上訪，這就增加了信訪活動在實踐中的隨意性。

 

　　 二、紀檢監(jiān)察信訪舉報工作規(guī)范性缺失的原因探析

 

　　 (一)紀檢監(jiān)察信訪舉報工作存在著人治色彩

 

　　 現(xiàn)代信訪舉報工作最初起源于黨的群眾路線，早在新民主主義時期，我們黨就把群眾來信來訪看成是黨和政府聯(lián)系人民群眾的一種方法。1951年政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，標志著我國信訪舉報制度正式確立。上世紀80年代初，出現(xiàn)大量撥亂反正案件的信訪，在司法和行政救濟制度嚴重不足的背景下，我國制定了《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》，將“申訴和控告”的救濟機制納入信訪舉報制度之中。救濟機制的加入，使得糾紛協(xié)調(diào)和權利救濟成為信訪舉報制度的基本功能。然而，信訪舉報工作發(fā)展至今，卻出現(xiàn)了許多始料未及的問題：信“訪”不信法的現(xiàn)象普遍存在，涉法涉訴信訪嚴重影響法律和司法權威；在“花錢買穩(wěn)定”的潛規(guī)則下，信訪工作既不公正，也無效率；紀檢監(jiān)察信訪舉報沒有終結機制，誘發(fā)信訪人的行為非規(guī)范非理性；長官意志和行政權威主導信訪工作，人治痕跡未除，導致政治資源的低效配置。在當前的信訪舉報制度下，司法裁判很有可能因為信訪舉報引起某個領導的批示而讓其失去終局裁判的效力。

 

　　 (二)紀檢監(jiān)察信訪舉報的救濟功能大于法律救濟功能

 

　　 信訪舉報制度的功能錯位，也與信訪舉報制度變遷的路徑依賴相關聯(lián)。在特殊歷史條件下形成的信訪救濟機制，是為了彌補當時法律制度的空缺，具有一定的合理性。然而，在我國司法救濟和行政救濟不斷完善的今天，本應逐步淡化救濟功能的信訪舉報制度由于自身的“鎖定”而使救濟功能不斷強化，導致信訪救濟制度與法律救濟制度的摩擦與沖突。由于主要領導掌握著較一般工作人員更多的資源和權威，信訪人自然會產(chǎn)生更高的期望值。主要領導處置信訪事件的結果會影響未來事件發(fā)生的概率，這等于是向社會提供了一種信息，這種信息進入未來信訪人的預期范圍，對其決策發(fā)生影響。作為民主參與和民主監(jiān)督的信訪舉報，主要領導接訪是必需的，應該使其制度化、常態(tài)化。而作為權利救濟的信訪舉報，主要領導的干預對信訪舉報制度的權威和運行效率都會產(chǎn)生不良影響，進一步放大了信訪舉報工作的救濟功能，萎縮了法律的救濟功能，強化了信訪舉報工作政府本位和官本位理念和思路，淡化了公眾本位和法律至上的理念。

 

　　 考察現(xiàn)行的信訪舉報的規(guī)定，顯現(xiàn)的主要目的在維護信訪舉報秩序，很少涉及信訪舉報人的權利，即使偶有提及，也只是抽象性的描述，缺乏程序保障。大部分的信訪舉報規(guī)范性文件既缺乏公正的程序價值，也缺乏具體的程序性規(guī)定，這樣容易帶來信訪舉報個案操作與處理的非規(guī)范性。

 

　　 (三)紀檢監(jiān)察信訪舉報與群眾工作的互聯(lián)互通程度較弱

 

　　 信訪舉報工作直接面向群眾，具有信息量大、發(fā)現(xiàn)問題早的優(yōu)勢，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是紀檢監(jiān)察機關的重要基礎性工作和第一道工序。廣大人民群眾的信訪舉報一直是發(fā)現(xiàn)案件的主渠道，在揭露腐敗、提供案件線索乃至查清問題方面發(fā)揮了重要作用�！稇椃ā返�41條是信訪舉報權利與信訪舉報制度在憲法上的依據(jù)�！稇椃ā返�41條規(guī)定的權利，包括批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權和取得賠償權�！稇椃ā返�41條所采用的具體列舉的立法技術，反而造成各項權利駁雜交織的一種樣態(tài)。而信訪舉報權的多種權利的性質(zhì)與成分復雜交織的結構，從某種意義上說，也形成了信訪舉報權利邊界模糊性和開放性的結構。無論憲法還是信訪舉報法規(guī)都并未許諾滿足信訪人所請求的實體權利，而是通過制定程序規(guī)則，以使信訪舉報人能夠單方面啟動并進入該種程序。因此，信訪舉報權利基本上是一種程序性的權利，這就難以保證信訪舉報權與群眾工作的互通。

 

　　 三、加強紀檢監(jiān)察信訪舉報工作規(guī)范性的制度安排

 

　　 (一)健全群眾工作制度，以群眾工作統(tǒng)攬紀檢監(jiān)察信訪舉報工作

 

　　 貫徹群眾路線，堅持科學民主依法決策，從源頭上預防信訪舉報問題。要從維護廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，全力推動各地建立健全重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩(wěn)定風險評估機制。對于涉及群眾切身利益的決策，要事先聽取群眾意見，匯聚民意、集中民智。

 

　　 下大力氣解決群眾合理訴求尤其是民生困難，從根本上減少信訪問題。信訪難點大部分都是民生熱點，抓住了保障和改善民生這個關鍵，就抓住了群眾工作和信訪工作的現(xiàn)實著力點。要切實解決群眾的實際困難，尤其是群眾反映強烈的房屋拆遷、涉法涉訴、土地征用問題和住房、看病、就業(yè)、上學等基本民生問題。

 

　　 始終堅持人民的主體地位，緊緊依靠廣大群眾做好信訪舉報工作。把群眾工作的觸角延伸到村居、社區(qū)，延伸到樓宇、小組，建立群眾信息員隊伍，形成“縱向到底、橫向到邊”的群眾工作網(wǎng)絡，形成群眾工作大家做、共同做、就近做、隨時做的良好局面。

 

　　 拓寬社情民意反映渠道。要堅持黨政領導干部閱批群眾來信、定期接待群眾來訪、帶案下訪和包案處理信訪問題等制度。完善科學規(guī)范的受理、交辦、督辦、回復群眾信訪事項的工作規(guī)則和制度，確保信訪事項得到及時妥善處理。依法規(guī)范信訪行為，引導群眾依法有序上訪，維護正常的信訪秩序。

 

　　 (二)合理配置和科學設計紀檢信訪舉報權力以及流程

 

　　 將信訪受理權的主體統(tǒng)一到黨委、政府所屬的信訪工作機構。統(tǒng)一受理信訪者提出的信訪事項，進一步明確信訪事項的登記、受理、轉(zhuǎn)送等規(guī)則；實行“受理與處理相分離”的原則，并且賦予信訪事項受理部門實質(zhì)性的監(jiān)督權，防止出現(xiàn)信訪工作部門成為一種欠缺實際功能的“擺設”；針對目前信訪終結程序缺位的實際，增加信訪終結程序，就終結的情形、決定機構、程序、效力作出明確的規(guī)定。

 

　　 對信訪權濫用的處理行為做出規(guī)范。信訪者濫用信訪權固然有其不當甚至違法之處，但作為有權處理信訪的權力機關，又不能以濫用信訪權力甚至超越法律法規(guī)對待濫用信訪權利者。對于“截訪”、“勸返”等制止濫用信訪權利的實踐慣例，也要通過制度確立來加以規(guī)范與完善，這樣才能明確各個信訪權力的行使界限及行使規(guī)則。

 

　　 重新確定信訪的功能目標，即在強化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，要把公民權利救濟方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟的權威性。其次，要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作、以加強系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

 

　　 (三)健全法律制度，紀檢監(jiān)察信訪舉報工作“體制之內(nèi)”變?yōu)?ldquo;法治之內(nèi)”

 

　　 紀檢監(jiān)察信訪舉報制度是一項具有中國特色的政治參與、權利救濟和民主監(jiān)督制度，在當前社會矛盾尖銳、復雜、法制不健全的情況下，對于加強民主監(jiān)督、暢通民意訴求、救濟公民權利、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定，有著不可替代的作用，應當予以加強。但是，不容置疑的是，紀檢監(jiān)察信訪舉報制度向民眾提供的只是一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問題的途徑，只是一個為行政干預司法活動的制度化的“正當”渠道，導致紀檢監(jiān)察信訪舉報工作中要涉及的問題，特別是一些社會熱點問題如涉法涉訴問題、土地征用問題和房產(chǎn)拆遷問題所引發(fā)的群體訪和越級訪，雖在“制度之外”，卻仍在“制度之內(nèi)”，導致民眾信“訪”不信“法”，用制度之外的非常方法去尋求權利的救濟，進行“民主監(jiān)督”，嚴重損害法律權威。因此，必須改革紀檢監(jiān)察信訪舉報制度，變“體制之內(nèi)”的紀檢監(jiān)察信訪舉報為“法治之內(nèi)”的紀檢監(jiān)察信訪舉報。

 

　　 我國已形成了紀檢監(jiān)察信訪舉報一套法律、制度體系。現(xiàn)行紀檢監(jiān)察信訪舉報法律、制度包括兩個層面、多個位階的法律、制度。第一個層面是黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，第二個層面是憲法、法律、法規(guī)以及國家政策等。其中第一層面以及第二層面中的國家政策位數(shù)甚眾，且多為原則性的規(guī)定，交叉、重復現(xiàn)象嚴重，而第二層面中，除憲法、《行政監(jiān)察法》外，在法律淵源上一般為行政法規(guī)、政府規(guī)章、地方法規(guī)，位階較低，多以“條例”、“(試行)辦法”、“(暫行)規(guī)定”、“(暫行)意見”等法律形式出現(xiàn)，甚至出現(xiàn)黨政聯(lián)合出臺法律、制度的情形。為了提高紀檢監(jiān)察信訪制度的法律權威性，應該在憲法精神的指導下，提高有關法律法規(guī)的位階，如《信訪條例》應升格為《信訪法》，同時，將黨內(nèi)法規(guī)中較成熟的制度上升為國家法律法規(guī)。此外，應對紀檢監(jiān)察信訪工作功能拓展為組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、責任追究、權力救濟、維護穩(wěn)定局面，以及針對紀檢監(jiān)察信訪內(nèi)容的變化，抓緊新法的制定工作，如規(guī)范群體訪、越級訪、終極處置后的接訪處理等；修改、拓寬現(xiàn)行訴訟制度，如大規(guī)模拓展行政復議和行政訴訟的受案范圍，加快公益訴訟制度建設，完善集團訴訟制度，甚至加大三大訴訟審級，建立人大代表接訪制度，減輕紀檢監(jiān)察信訪舉報壓力。

 

　　 (四)創(chuàng)新體制機制，提高紀檢監(jiān)察信訪舉報工作規(guī)范化程度

 

　　 亞里士多德曾經(jīng)說過：“法治應包含兩重含義：一成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”②徒法不足以自行。健全的法律制度還需要配套的與時俱進的體制機制，才能夠保證紀檢監(jiān)察信訪工作的法方向。江蘇省率先創(chuàng)新的以泰州市黨政干部“下訪”、南通市“五基兩翼機制”、淮安市“信訪直通車”為代表的“紀檢監(jiān)察信訪工作大格局機制”，綜合運用信、訪、電、網(wǎng)四大信訪舉報渠道，本著方便、高效、合力的原則，使信訪呈情、舉報與行政救濟、司法救濟實現(xiàn)有機對接，提高了紀檢監(jiān)察信訪工作的科學化、規(guī)范化、法制化水平，具示范意義。

 

　　 同時，要認真貫徹落實《信訪條例》和《關于依紀依法規(guī)范紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的若干意見》等紀檢監(jiān)察信訪法律規(guī)定，完善科學規(guī)范的處理程序。要建立健全并嚴格執(zhí)行信訪舉報工作責任制，把責任落實到單位、落實到人；健全、完善首訪責任制，減少推諉扯皮，提高解決問題的效率；建立健全集體訪應急處理機制和處理重大集體訪協(xié)調(diào)機制，加強協(xié)調(diào)配合，形成解決問題的合力。

 

　　 紀檢監(jiān)察信訪舉報工作規(guī)范性缺失問題，既有紀檢監(jiān)察機關方面工作的完善度不高的因素，也與信訪人依法信訪舉報意識的缺乏有關。健全宣傳教育制度，引導群眾依法有序開展信訪舉報，可以提高紀檢監(jiān)察信訪舉報工作的規(guī)范性。運用廣播、電視、報刊、舉報網(wǎng)站等媒介及各方面的宣傳陣地大力宣傳《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》、《監(jiān)察機關舉報工作辦法》和《信訪條例》等依法信訪的知識。信訪人既有檢舉、控告、申訴等權利，也有舉證的義務。反映問題要以事實為依據(jù)，切忌“大帽子、小問題”，檢舉、控告時線索應盡量具體，，應寫明違紀問題的時間、地點、人物、事件、起因等內(nèi)容，以便于信訪問題的調(diào)查核實。要把信訪法制宣傳與接訪和回訪工作結合起來，對違反程序來信來訪的，要從法律、政策的角度指明正確的途徑和方式。要教育廣大黨員干部做依法信訪的帶頭人，維護信訪工作的正常秩序。對違反信訪法規(guī)、嚴重擾亂信訪秩序的行為，接訪人員要耐心疏導，同時向反映人出示上訪須知以及相關法規(guī)、條例，教育上訪者既要正確行使權利，又要履行義務。引導信訪舉報人以理性的方式表達利益要求，解決利益矛盾，更多地通過行政復議、司法訴訟等法定程序維護自己的合法權益。要幫助群眾正確理解參與信訪活動的有關紀律要求，引導他們有序信訪。要嚴肅查處違法信訪行為，對于嚴重影響黨政機關工作秩序和社會秩序的，要協(xié)助公安機關依法處理。為此，應由中央紀委、監(jiān)察部聯(lián)合制定、頒發(fā)《紀檢監(jiān)察信訪舉報制度與知識教育實施意見》，規(guī)定教育的內(nèi)容、途徑、方法、責任和檢查等。

 

　　 注釋：

 

　　 ①中央紀委監(jiān)察部宣教室：《紀檢監(jiān)察信訪教程》，中國方正出版社2002年版，第19～27頁。

 

　　 ②亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1983年版，第199頁。

 

作者介紹：臧乃康，南通大學管理學院院長、教授，南通廉政文化研究所特約研究員；韓裕慶，南通大學管理學院教授、南通廉政文化研究所特約研究員(南通 226000)。

 

一、紀檢監(jiān)察信訪舉報工作規(guī)范性缺失的表現(xiàn)(一)紀檢監(jiān)察信訪舉報的預警機制不完善在組織架構上，黨委、政府、人大、政協(xié)等領導機構還沒有形成相互之間的協(xié)調(diào)配合組織架構。組織構架常常只能是依附于正式組織，其應有的民意吸納、聚合、傳遞的功能弱小。同時，信訪舉報…

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