本文關鍵詞：紀檢監(jiān)察派駐機構查辦案件工作的難點及改革對策，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

紀檢監(jiān)察派駐機構查辦案件工作的難點及改革對策

來源： 誠信論文網(wǎng) 發(fā)表于：2015-04-30 17:39 點擊：次

　　一、問題的提出 
　　查辦案件工作是《黨章》和《行政監(jiān)察法》賦予紀檢監(jiān)察機關的一項基本職責。黨的十八大以來，各級紀檢監(jiān)察機關按照中央紀委“轉職能、轉方式、轉作風”的要求，聚焦中心任務，突出主責主業(yè)，加大查辦案件力度，保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，用實際行動彰顯了黨和國家反腐敗的堅定決心。①派駐機構作為紀檢監(jiān)察機關的重要組成部分，在查辦案件工作中依然面臨許多突出的問題和挑戰(zhàn)。這些困難導致有的派駐機構“不務正業(yè)”，常年極少辦案或無案可辦[1]，嚴重制約了派駐機構監(jiān)督職能的發(fā)揮，與當前紀檢監(jiān)察機關的工作重點和任務要求不相符合，影響了整個紀檢監(jiān)察系統(tǒng)工作合力的形成。我們迫切需要根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，以黨的紀律檢查體制改革為契機，整體統(tǒng)籌謀劃，認真分析原因，采取有效措施，切實加以解決。 
　　二、紀檢監(jiān)察派駐機構查辦案件工作的難點 
　�。ㄒ唬┎檗k案件程序啟動難 
　　根據(jù)有關規(guī)定①，派駐機構可以啟動查辦案件程序的對象主要分為兩類：一類是駐在部門黨組和行政領導班子及其成員；一類是駐在部門的內設機構領導班子及其成員和其他重要案件。對于反映前者的信訪舉報，派駐機構受理后需要報請上級紀檢監(jiān)察機關批準后才能初步核實，需要立案調查的，也是由上級紀檢監(jiān)察機關直接立案，派駐機構可以參與調查。雖然派駐機構由上級紀檢監(jiān)察機關直接領導，且首要職責是監(jiān)督駐在部門黨組和行政領導班子及其成員，但由于派駐機構長期在駐在部門辦公，有的還與駐在部門內設紀檢監(jiān)察機構合署辦公，“內設化”的印象多少會使舉報人望而卻步。出于對監(jiān)督可能性和可行性的懷疑，舉報人極少會向派駐機構反映前者，派駐機構也很難直接發(fā)現(xiàn)前者的違紀問題，即使收到或發(fā)現(xiàn)違紀線索，也要報請上級紀檢監(jiān)察機關進行處理，實踐中由派駐機構直接對這類對象啟動查辦案件程序的極少。對于反映后者的信訪舉報，派駐機構可以直接初步核實，但立案前必須征求駐在部門主要負責人的意見。實踐中，有的地方紀檢監(jiān)察機關從穩(wěn)妥出發(fā)，規(guī)定派駐機構在初步核實前就要征求駐在部門主要負責人的意見②。在決定立案前征求意見時，有的駐在部門對派駐機構辦案工作存在偏見，認為搞好預防是成績，而有案件發(fā)生就是本單位黨風廉政建設沒有抓好。有的駐在部門沒有正確看待查辦案件與抓好中心業(yè)務工作的關系，認為辦案需要有關部門配合，會影響中心工作的正常開展，也會因此影響單位的聲譽和穩(wěn)定。還有的駐在部門領導從自身利益考慮，認為任內發(fā)生腐敗案件，會影響自己的政治前途。正如有學者指出，黨風廉政建設責任制也會產(chǎn)生非預期的甚至是逆反的制度后果，即責任人（通常是單位一把手）為了防止下屬的違規(guī)行為牽連到自己，會更加傾向于包庇下屬的腐敗行為[2]（P133）。出于以上種種考慮，有的駐在部門主要負責人通過明示或暗示方式希望能夠暫緩立案或不同意立案，用內部處理的方式解決。派駐機構的工作需要駐在部門的支持和配合，在駐在部門主要負責人不希望立案時，作為黨組成員的紀檢組長不可能一意孤行，甚至徑直向上級紀檢監(jiān)察機關報告要求立案③，這樣就可能導致派駐機構對反映后者的很多信訪舉報的處理止步于側面了解或初核階段，而無法立案或不能及時立案。黨的十八屆三中全會提出，查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。2014年，中央紀委選擇5個省和3個部委進行了查辦腐敗案件體制機制改革試點，取得顯著成效。但就派駐機構而言，如何保證駐在部門能夠充分尊重派駐機構提出的線索處置和案件處理意見，不以任何理由、任何方式影響、干預派駐機構獨立履行“兩個同時”報告義務，依然是值得考慮的問題。 
　　（二）查辦案件力量配備難 
　　2004年，中央紀委監(jiān)察部開始全面實行對派駐機構進行統(tǒng)一管理，隨后地方紀檢監(jiān)察機關開始探索派駐機構統(tǒng)一管理的有效模式，大致形成了“點派駐”、“片派駐”和“點面結合”等三種管理模式④。片派駐人員能夠相對集中，點派駐人員過于分散，但總體而言，派駐機構人員普遍較少，其中專門從事查辦案件工作的人員更少。每一級派駐機構自身力量薄弱，而監(jiān)督對象點多面廣，人員較多，任務繁重，這種強烈反差是一個普遍現(xiàn)象。中央國家機關層面以財政部為例，中央紀委監(jiān)察部駐財政部紀檢組監(jiān)察局編制只有16人，面向財政部近80個司局、事業(yè)單位及派駐各地專員辦，辦案力量嚴重缺乏[3]。在新一屆政府“約法三章”，承諾財政供養(yǎng)人員只減不增的大背景下，靠增加人員編制來增強派駐機構辦案力量已不可能。中央紀委監(jiān)察部機關兩次深化機構改革，強化辦案處室力量，盤活機構編制存量，成效明顯，但對于人數(shù)較少的單個派駐機構而言，想通過自身內部機構調整強化辦案力量，效果實在有限。上級紀檢監(jiān)察機關辦案人手不足，可以內部抽調下級紀檢監(jiān)察機關或派駐機構的辦案人員，也可以外部抽調公安、檢察、法院、審計等部門的骨干人才。對于派駐機構尤其是非垂直管理系統(tǒng)的派駐機構而言，要么是下級沒有專職人員，要么是缺乏辦案能力，抽調起來多半是捉襟見肘，至于外部抽調也基本是可望而不可及�，F(xiàn)在腐敗案件隱蔽化、智能化程度越來越高，窩案、串案增多，有的地方和部門還出現(xiàn)了系統(tǒng)性、塌方式腐敗，對辦案人員的能力和水平都提出了更高要求，而派駐機構辦案人員如果常年辦案少或者無案可辦，缺乏實際操練和培訓學習，久而久之容易形成辦案能力退化的惡性循環(huán)，導致難以勝任當前的查辦案件工作，影響辦案效率和質量。單個派駐機構辦案人員嚴重不足，但全國紀檢監(jiān)察系統(tǒng)派駐機構的辦案人員則是一支數(shù)量龐大的隊伍，如何提高他們的辦案能力，調動其辦案積極性，是各級紀檢監(jiān)察機關下一步深化機構改革，整合紀檢監(jiān)察辦案力量的重點，也是當前保持懲治腐敗高壓態(tài)勢下加強紀檢監(jiān)察辦案隊伍建設值得深入思考的問題。
　�。ㄈ┎檗k案件措施使用難 
　　紀檢監(jiān)察機關查辦案件的措施從使用對象上可以分為對人的措施和對事的措施。對人的措施，主要是指對于涉嫌嚴重違紀的被調查對象，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，，可以采取“兩規(guī)”“兩指”措施。被調查對象是黨員干部的，還可建議對其采取停職檢查措施，屬于行政監(jiān)察對象的，還可建議對其采取暫停執(zhí)行職務措施。每一起重大案件的成功查辦，幾乎都能發(fā)現(xiàn)“兩規(guī)”“兩指”措施的重大作用，同時也成為震懾腐敗分子的有力手段[4]。就“兩規(guī)”措施而言，對派駐機構的使用權限和審批程序要求非常高，省級及以下紀委派駐紀檢組均無權使用“兩規(guī)”措施，中央紀委派駐紀檢組使用“兩規(guī)”措施，除報請駐在部門黨組同意外，還要報中央紀委批準。即使經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)可以采取“兩規(guī)”措施，具體組織實施也成問題，采取“兩規(guī)”措施，除內部談話和外圍取證人員外，還需要專門的陪護人員，僅靠單個派駐機構一己之力很難配齊所需人員。另外，依紀依法安全辦案是鐵的紀律，使用“兩規(guī)”措施的場所對保密、消防、醫(yī)療、餐飲以及周邊安保都有很高的要求，而中央紀委各派駐機構基本沒有專門的辦案場所，操作難度可想而知。對事的措施，主要是指可以查閱復制文件資料、扣留封存文件物品、查詢凍結銀行存款等。就查詢銀行存款而言，派駐機構在實際操作中也遇到不少困難。根據(jù)有關規(guī)定，紀檢機關必須以監(jiān)察機關名義查詢存款⑤，紀檢單派駐機構辦案需要查詢存款時，只能報請上級紀委以同級監(jiān)察機關名義辦理查詢手續(xù)。當紀檢單派駐機構辦案人員拿著查詢存款通知書進行查詢時，部分金融機構工作人員要么認為派駐紀檢機構沒有查詢存款權限拒絕辦理⑥，要么以辦案人員證件單位名稱和查詢文書簽發(fā)機構名稱不一致進行質疑，給查詢工作帶來不必要的麻煩和困擾。黨的十八屆三中全會提出，中央紀委向中央一級的黨務部門要全面派駐紀檢機構，這樣，紀檢單派駐機構將大大增多，如果這些單派駐機構查詢存款都必須通過上級紀委的同級監(jiān)察機關簽發(fā)查詢文書，在審批流程不合理簡化、查詢方式不有效改進、金融機構反饋不及時的情況下，將大大降低查詢存款的效率，影響查辦案件工作的進度和積極性。 
　　（四）查辦案件證據(jù)收集難 
　　查辦案件離不開證據(jù)收集，而且及時、全面調取外圍證據(jù)不僅有助于證明案件事實，還能為談話中突破被調查對象的心理防線提供重要幫助。派駐機構查辦案件工作中收集證據(jù)遇到的困難主要分為兩個方面：一是向駐在部門內部人員取證時，由于長期在一個單位工作形成的熟人環(huán)境影響，有的雖然了解情況，但礙于熟人情面，認為“多一事不如少一事”，心存顧慮，不愿意介入；有的將派駐機構等同于內設機構，對調查人員不信任，擔心介紹情況后會招來打擊報復，也不愿意講。二是向駐在部門之外的人員取證時，派駐機構自身的辦案介紹信效力有限，有的地方和部門不予認可，往往需要報請上級紀檢監(jiān)察機關協(xié)調后才能進行。如果涉及跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的調取證據(jù)，需要層層上報，協(xié)調程序更為復雜。遇到向與案件直接有關的非中共黨員、非行政監(jiān)察對象，尤其是私營企業(yè)主之類人員取證時，對方往往從自身經(jīng)濟利益出發(fā)不愿配合，有的認為紀檢機關反腐敗是黨內事務，自己作為公民沒有配合調查取證的法定義務，拒絕說明有關情況。盡管辦案人員可以耐心勸說，但由于取證對象是非中共黨員、非行政監(jiān)察對象，缺乏相應的組織處理措施，有的取證對象沒有正式固定職業(yè)，缺乏單位管理約束，當然最重要的還是缺乏相關法律制度的約束，不會因拒絕配合派駐機構調查遭受不利法律后果，這樣就可能導致有些關鍵證據(jù)難以及時收集或無法取得，直接影響查辦案件工作的進展和突破�！缎淌略V訟法》規(guī)定，行政機關在查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。這對紀檢監(jiān)察機關的調查取證活動和現(xiàn)有的辦案模式產(chǎn)生一定影響，對紀檢監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接提出更高要求[5]。派駐機構在辦案過程中收集證據(jù)的能力和效果，將直接影響到被調查對象涉嫌犯罪移送司法機關后的證據(jù)提取工作。如果派駐機構收集證據(jù)困難，不能及時固定證據(jù)，可能貽誤某些關鍵證據(jù)的取證時機，也將在一定程度上加大司法機關的取證難度，影響對被調查對象刑事責任的追究。 
　�。ㄎ澹┎檗k案件組織協(xié)調難 
　　為了加強對包括查辦案件在內的反腐敗工作的組織協(xié)調，各級駐在部門黨組大多成立了黨風廉政建設和反腐敗工作領導小組，建立了聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一協(xié)調、溝通駐在部門內部人事、財務、紀檢等相關機構共同反腐。與地方各級黨委的反腐敗協(xié)調小組不同，由于沒有對應的公安、法院、檢察院、審計、通信、金融等單位參加，在查辦案件過程中一旦涉及駐在部門之外的人和事，駐在部門的反腐敗工作領導小組就顯得力不從心，派駐機構辦案就顯得勢單力薄，基本是孤軍奮戰(zhàn)，協(xié)調相應的公檢法機關也比較困難，很難做到與相關執(zhí)紀執(zhí)法機關及時互通信息、共享資源和密切配合。例如，派駐機構在調查中發(fā)現(xiàn)違紀黨員、行政監(jiān)察對象同時觸犯刑律，需要移送司法機關進行處理時，就存在一系列具體問題值得研究和明確。移送時間上，有的案件已明顯構成犯罪，但有的駐在部門想把案件解決在本單位內部，只進行黨紀政紀處理，一旦上級督辦或社會關注需要移送司法機關時，造成派駐機構移送不及時。移送對象上，一般實行同級移送原則，但并沒有與派駐機構相對應的司法機關，且對符合一定條件的腐敗分子要進行異地偵查和審判，派駐機構按照什么原則和標準選定移送機關需要明確。移送主體上，有的是派駐機構自行移送，有的是報請上級紀檢監(jiān)察機關統(tǒng)一移送。移送材料上，有的只移送主要證據(jù)材料，有的移送機關希望派駐機構移送收集掌握的所有證據(jù)材料。移送手續(xù)上，有的派駐機構只通過工作信函聯(lián)系，沒有辦理正式、規(guī)范的移送手續(xù)，存在一定的隨意性。移送爭議解決上，對于司法機關不予受理或受理后逾期不作出立案決定的，派駐機構是向上級紀檢監(jiān)察機關報告還是尋求其他救濟途徑。還有，現(xiàn)在官員外逃問題時有發(fā)生，緊急情況下，對涉嫌違紀且有可能外逃的被調查對象，派駐機構提請公安機關采取邊控措施時，如何保證及時辦理有關手續(xù)防止被調查對象闖關逃跑，還需要完善相關協(xié)作機制。
　�。┎檗k案件條件保障難 
　　查辦案件工作需要調動一定的人力、物力、財力，有時還需要協(xié)調眾多的部門，沒有保障，辦案工作就會舉步維艱[6]。目前，絕大部分派駐機構尚未完全獨立，辦公條件、福利待遇、后勤保障、退休干部管理等仍由駐在部門負責管理，由于自身利益與駐在部門密切相關，派駐機構在查辦案件過程中不可避免會受到駐在部門的較大影響，很難完全超脫、獨立查辦案件。依紀依法安全辦案要求嚴格執(zhí)行各項安全辦案制度，派駐機構除前面提到的辦案人員少，使用措施難，組織協(xié)調難之外，在辦案硬件建設和安全保障上也存在不少困難。有的派駐機構沒有標準的談話室，只能在辦公室或會議室進行，影響談話效果和質量，而且一般辦公室沒有相應的安全保障設施，存在安全風險，一旦發(fā)生突發(fā)事件難以及時控制局面。由于辦公條件限制，某些派駐機構沒有專用庫房和保險箱柜，涉案物品的集中統(tǒng)一保管也成問題。全面推進公務用車制度改革以后，如何保證單個派駐機構的辦案用車，也是各級紀檢監(jiān)察機關配備執(zhí)法用車時值得關注的問題。獨立辦案需要經(jīng)費保障，交辦案件可從專項辦案經(jīng)費中列支，但自辦案件需要駐在部門經(jīng)費支持，審批環(huán)節(jié)多，經(jīng)費數(shù)額少，支出使用嚴，在一定程度上限制了辦案工作的順利開展。部分派駐機構沒有專門財務機構，辦案經(jīng)費報銷需要到駐在部門財務機構辦理，有的駐在部門財務人員將辦案經(jīng)費作為普通行政管理經(jīng)費予以審核把關，過于重視財務報銷制度的規(guī)范性和透明度，忽視了辦案經(jīng)費開支范圍的特殊性和保密因素。 
　　以上從共性層面對紀檢監(jiān)察派駐機構查辦案件工作的難點進行了簡要分析，當然，這些困難有的是派駐機構特有的，有的是紀檢監(jiān)察機關共同面臨的；有的是體制機制層面的，有的是具體操作層面的；有的正在逐步得到解決，有的還需要長遠謀劃；具體到每一個派駐機構而言，不同層級和不同類型的派駐機構辦案過程中遇到的困難也有所不同�？傊�，我們需要對派駐機構辦案難的問題引起足夠重視，將其置于黨的紀律檢查體制改革大局中進行深入思考，找出關鍵癥結所在，提出長遠有效對策。 
　　三、改革紀檢監(jiān)察派駐機構辦案體制的對策建議 
　　黨的十八屆三中全會對加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障提出重大改革舉措，2014年6月，中央政治局審議通過了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，其中就包括派駐機構改革的若干舉措。2014年12月，中央政治局常委會議審議通過了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，從總體要求、機構設置、監(jiān)督職能、工作關系、管理保障、組織領導等六個方面，提出了加強中央紀委派駐機構建設的思路和要求。派駐機構查辦案件工作是整個紀檢監(jiān)察系統(tǒng)辦案工作的有機組成部分，我們要以派駐機構改革為主線，合理界定派駐機構主要職責，有效整合派駐機構辦案力量，科學配置派出機構辦案權限，切實保障依紀依法高效辦案，推動整個紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的查辦案件工作再上新臺階。 
　　（一）合理界定派駐機構的主要職責 
　　根據(jù)制度設計，派駐機構的主要職責是監(jiān)督駐在部門黨組和行政領導班子及其成員，這種監(jiān)督除了通過參與駐在部門重要工作，參加有關會議和活動，以及了解監(jiān)督對象廉潔自律情況等方式進行預防提醒外，一個重要方面就是通過辦理涉及監(jiān)督對象的信訪舉報案件進行警示懲處。但我們看到，在預防提醒方面，派駐機構大有可為，形式多樣，效果良好，駐在部門的領導也比較容易接受，能夠形成良性互動；在辦理信訪舉報案件方面，派駐機構發(fā)現(xiàn)渠道有限，調查核實手段受限，根本無法獨立啟動初核及立案調查程序。在對駐在部門領導立案調查方面受到的種種限制，與派駐機構承擔的主要職責嚴重不符。在對另一類立案調查對象——駐在部門的內設機構領導班子及其成員進行查處時，也面臨前面所述的諸多困難，這就不得不對派駐機構的職責定位進行重新思考。 
　　派駐機構不同于紀檢監(jiān)察機關，也不同于內設紀檢監(jiān)察機構，有其自身特點和優(yōu)勢，代表上級紀檢監(jiān)察機關履行監(jiān)督職責，相對超脫獨立，具有一定的權威性，熟悉了解駐在部門業(yè)務流程，可以快速發(fā)現(xiàn)問題，便于協(xié)助駐在部門有針對性地開展黨風廉政建設工作，而且派駐機構主要負責人兼任駐在部門黨組成員，能深度參與駐在部門決策，并起到監(jiān)督作用。設立派駐機構的初衷是便于紀檢監(jiān)察機關更好地全面履行執(zhí)紀監(jiān)督問責職責，但主客觀條件的限制使派駐機構履職不可能面面俱到，無法實現(xiàn)紀檢監(jiān)察各項工作的齊頭并進，只能因地制宜有所側重。那么，從懲治和預防兩個大的方面來說，派駐機構是側重于懲治還是側重于預防呢？從反腐敗戰(zhàn)略角度來考慮，面對制度性、社會性腐敗現(xiàn)狀，要保證反腐敗斗爭的實效與長效，中國反腐敗的戰(zhàn)略重心應該從懲治貪官轉向預防腐敗[7]。這樣，發(fā)揮派駐機構的預防監(jiān)督職能是完全必要，而且也是反腐敗的治本之策。正如有學者指出，派駐機構在履行中國反腐敗工作的四項戰(zhàn)略職能中的作用應該有所側重，要進一步強化其在預防腐敗戰(zhàn)略實施方面的作用[8]。還有學者根據(jù)腐敗行為的演進規(guī)律、派駐機構的比較優(yōu)勢、權力監(jiān)督制約的基本規(guī)律與運行態(tài)勢，提出派駐機構必須區(qū)別于紀檢監(jiān)察機關和其他反腐機構，承擔起預防為主、治療為輔的職能[9]。既然單個派駐機構沒有權限和能力處理涉及駐在部門領導的案件，也不能獨立有效查辦駐在部門內設機構領導班子及其成員的案件，還不如從實際出發(fā)，量力而行，上收單個派駐機構查辦案件的職能，整合單個派駐機構辦案人員力量，將派駐機構的主要職責定位于對駐在部門黨組和行政領導班子及其成員預防性的監(jiān)督，督促駐在部門領導班子落實黨風廉政建設主體責任，同時加強對駐在部門中層領導干部的日常監(jiān)督管理，突出抓早抓小和關口前移，對干部出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，及時進行約談提醒，減少干部違紀違法行為的發(fā)生。對涉及駐在部門領導的信訪舉報，統(tǒng)一收歸上級紀檢監(jiān)察機關處理；對涉及駐在部門內設機構領導班子及其成員的信訪舉報，移交辦案力量集中后的派出機構處理。對單個派駐機構的主要職責進行準確定位，促使其集中精力做好教育預防工作，無論是從凝聚辦案力量還是從降低辦案成本來看，都是當前反腐敗形勢下深入推進派駐機構改革，有效應對腐敗案件易發(fā)多發(fā)態(tài)勢，提高整個紀檢監(jiān)察系統(tǒng)查辦案件效率的必然選擇。
　�。ǘ┯行д吓神v機構的辦案力量 
　　當前，腐敗案件呈現(xiàn)出案情復雜化、手段隱蔽化、反偵查職業(yè)化等特點，對辦案機制和辦案能力提出了更高要求[10]。僅靠單個派駐機構一己之力很難從嚴從快查辦腐敗案件，分散辦案、單兵作戰(zhàn)已不符合派駐機構辦案工作實際。為破解派駐機構辦案難題，各級紀檢監(jiān)察機關改革創(chuàng)新，采取多種模式對派駐機構辦案力量進行整合。從筆者收集的資料來看，大致有如下四種模式：第一種是在駐在部門內部整合，派駐機構與內設監(jiān)察局、機關紀委合署辦公，這種情況以單派駐機構居多；第二種是在派駐機構之間整合，由派出紀檢監(jiān)察機關統(tǒng)一調度，實行分組協(xié)作辦案、交叉聯(lián)合辦案等；第三種是撤銷單個派駐機構，組建紀工委、監(jiān)察分局，分片集中管轄駐在部門的違紀案件；第四種是對系統(tǒng)、行業(yè)內派駐機構進行整合，實行縱向、上下聯(lián)動。應該說，上述四種模式各有利弊。第一種模式雖然增加了辦案人員力量，但由于派駐機構與內設機構混同，導致派駐機構“內設化”傾向嚴重，不得不承擔駐在部門交辦的業(yè)務外工作從而分散辦案精力，并且依然面臨如何擺脫駐在部門干預辦案的問題。第二種模式不僅整合辦案人員力量，還有助于減少單個派駐機構辦案面臨的熟人環(huán)境干擾，但臨時性的辦案人員組合需要協(xié)調多個派駐機構，且如何分組、交叉快速形成相互配合的辦案團隊還需探討。因辦案人員來自不同派駐機構，辦案期間的人員管理、安全保障、分工協(xié)作都存在一定問題。第三種模式分片整合了單個派駐機構的所有力量，還可擺脫駐在部門的辦案干預，但撤銷單個派駐機構的做法是否完全可行，還需要考慮到設立派駐機構的初衷，結合派駐機構改革進行系統(tǒng)研究，不能因為辦案需要而顧此失彼，操之過急。第四種模式對實行垂直管理的系統(tǒng)來說可行有效，對非垂直管理系統(tǒng)而言，從加強辦案業(yè)務指導方面考慮是好的，但派駐機構主要受派出紀檢監(jiān)察機關領導，人員、編制也是由派出紀檢監(jiān)察機關統(tǒng)一管理，上級派駐機構調度力度有限�？梢钥闯�，整合派駐機構辦案力量已是大勢所趨，但如何建立統(tǒng)一集中、快速高效、保障有力的辦案機制，充分發(fā)揮派駐機構辦案人員“第二方面軍”的作用，是值得思考的問題。 
　　中央紀委書記王岐山多次指出，派駐工作只能加強，不能削弱。當前，駐在部門類型復雜，形式多樣，而且黨的十八屆三中全會提出要全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，這就有必要發(fā)揮好單個派駐機構的預防監(jiān)督職能，將其辦案職能統(tǒng)一上收。那么，如何上收單個派駐機構的辦案職能，是統(tǒng)一收歸上級紀檢監(jiān)察機關，還是在單個派駐機構之上再組建新的紀檢監(jiān)察派出機構集中行使辦案職能？對于駐在部門領導，其本身就是上級紀檢監(jiān)察機關的辦案對象，將派駐機構原有的初核及協(xié)助調查職能上收是應有之義；對于駐在部門的內設機構領導班子及其成員，如果也交由上級紀檢監(jiān)察機關查處，不僅會大大增加上級紀檢監(jiān)察機關的辦案壓力，也不符合辦案分級負責制度。至于上收單個派駐機構的辦案力量成立完全新的專門辦案機構，則涉及人員編制、財政經(jīng)費、干部管理等一系列問題。筆者認為，與其另起爐灶，還不如從現(xiàn)有機構入手，結合駐在部門的特點進行分類改革完善，可將單個派駐機構的辦案力量整合組建以下五類派出機構集中管轄駐在部門內設機構領導班子及其成員的違紀案件：第一類派出機構以各級政府機關紀工委（中央層面為中央國家機關紀工委）為基礎進行整合，集中管轄行政機關和其他屬于行政監(jiān)察對象組織的內設機構領導班子及其成員的違紀案件；第二類派出機構以各級黨的機關紀工委（中央層面為中央直屬機關紀工委）為基礎進行整合，集中管轄黨的機關、人大機關、政協(xié)機關的內設機構領導班子及其成員的違紀案件；第三類派出機構以各級黨委政法委紀檢機構為基礎進行整合，集中管轄法院、檢察院的內設機構領導班子及其成員的違紀案件⑦；第四類派出機構以各級政府國資委紀委為基礎進行整合，集中管轄國有企業(yè)、國有金融機構的內設機構領導班子及其成員的違紀案件；第五類派出機構由紀檢監(jiān)察機關整合派駐事業(yè)單位、群團組織的辦案力量成立新的派出調查局，集中管轄事業(yè)單位、群團組織的內設機構領導班子及其成員的違紀案件。 
　　（三）科學配置派出機構的辦案權限 
　　關于派駐紀檢機構的辦案權限，《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》及其實施細則并沒有特別規(guī)定，但之后的有關黨內文件做出了與同級紀檢機關不同的規(guī)定，如前面提到的派駐紀檢機構采取“兩規(guī)”措施和查詢存款的審批程序就比同級紀檢機關更為嚴格和復雜。根據(jù)《行政監(jiān)察法》及其實施條例的有關規(guī)定，派出的監(jiān)察機構或者監(jiān)察人員行使與派出它的監(jiān)察機關相同的權限，但地方各級監(jiān)察機關派出的監(jiān)察機構或者監(jiān)察人員，以及在實行垂直管理的國家行政機關中派出的監(jiān)察機構向駐在部門的下屬行政機構再派出的監(jiān)察機構或者監(jiān)察人員行使行政監(jiān)察法第20條、第21條規(guī)定的權限⑧，需經(jīng)派出它的監(jiān)察機關或者派出它的監(jiān)察機構批準。紀檢監(jiān)察雙派駐機構兼具派駐紀檢機構和派駐監(jiān)察機構的辦案權限，由于同一駐在部門派駐紀檢機構和派駐監(jiān)察機構采取同一種辦案措施的權限和審批程序并不相同⑨，在辦理涉及同一調查對象的黨紀政紀案件中如何理清其辦案權限比較復雜。還有部分單派駐機構與駐在部門內設監(jiān)察局、機關紀委合署辦公，在辦理涉及同一調查對象的黨紀政紀案件中也存在辦案權限使用不清的問題。 
　　前面，已經(jīng)提出組建五類紀檢監(jiān)察派出機構，只要科學配置派出機構的辦案權限，問題就可以迎刃而解。首先要理清紀檢機關與監(jiān)察機關的辦案權限。我國實行紀檢監(jiān)察合署辦公體制，履行黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能，在查辦案件過程中就有必要照顧到黨內法規(guī)賦予紀檢機關的辦案權限，而不能因合署辦公就以監(jiān)察機關的辦案權限弱化甚至取代紀檢機關的辦案權限。明確這一點對派出機構來說尤為重要，上述五類派出機構中只有第一類派出機構是紀檢機關與監(jiān)察機關“雙派出”，其余四類派出機構都是紀檢機關“單派出”，如果不能保證紀檢機關自身的辦案權限，將給上述四類單派出機構的辦案工作帶來許多麻煩和困擾。其次，就派出機構與紀檢監(jiān)察機關的辦案權限來說，派出機構原則上應當行使與派出機關相同的辦案權限，但派出機構畢竟不能等同于派出機關，對于關系被調查對象重大人身、財產(chǎn)權利的辦案權限，應該報請派出紀檢監(jiān)察機關批準；對于某些不能授權的專屬性辦案權限，派出機構應該提請派出紀檢監(jiān)察機關行使。第三，紀檢監(jiān)察雙派出機構對同一被調查對象采取同一種辦案權限，如果被調查對象僅為黨員或僅為行政監(jiān)察對象，則只能相應履行派出紀檢機構或派出監(jiān)察機構的審批程序，不能交叉使用；如果被調查對象既是黨員又是行政監(jiān)察對象，則應以立案機關為準決定履行派出紀檢機構或派出監(jiān)察機構的審批程序，不能選擇使用。第四，單派出機構不存在與駐在部門內設監(jiān)察局、機關紀委合署辦公問題，在查辦案件過程中收集的有關證據(jù)材料，內設監(jiān)察機構可以直接作為證據(jù)使用，不必另行進行調查；確有必要開展有關調查的，對其辦案權限的行使應由有關主管部門制定專門規(guī)定予以規(guī)范。
　　（四）切實保障依紀依法高效辦案 
　　派出機構的辦案工作并不僅僅只涉及黨員和黨組織，許多調查取證工作的順利進行還需要黨員和黨組織之外的人員和單位配合，這樣僅靠黨內法規(guī)授權，紀檢機關的辦案工作在國家法律法規(guī)層面還面臨不少困難和障礙。例如，紀檢機關依照黨內法規(guī)可以查詢存款，但《商業(yè)銀行法》規(guī)定，除非法律、行政法規(guī)另有規(guī)定不得查詢單位存款。紀檢機關在查詢組織機構代碼、工商、稅務、住房、戶籍、婚姻、電信等信息過程中也面臨黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)規(guī)定“脫節(jié)”的問題⑩，“查詢難”導致紀檢機關對辦案所需要的各種信息不能快速有效收集，嚴重影響辦案效率和案件突破。紀檢機關作為當前中國組織協(xié)調反腐敗工作的領導機關和主導力量，如何保證其在查辦案件過程中各項辦案權限的順利行使，已經(jīng)成為持續(xù)深入推進懲治腐敗進程中值得關注的一個問題。 
　　《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，注重黨內法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調，提高黨內法規(guī)執(zhí)行力。如何使紀檢機關的辦案權限通過黨內法規(guī)與國家法律法規(guī)的無縫銜接獲得國家強制力的保障，是我們在推進法治反腐方面必須著手研究并加以解決的一個重大問題。要充分利用中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作成果B11，對紀檢機關的辦案規(guī)定是否同憲法和法律相一致進行全面審視，對于需要由國家法律法規(guī)調整的事項，如非中共黨員、非行政監(jiān)察對象配合紀檢機關調查取證等，則應按照《立法法》的規(guī)定啟動立法程序，將黨內規(guī)定上升為國家法律法規(guī)的內容；對于需要國家法律法規(guī)作出銜接規(guī)定的事項，如紀檢機關查詢存款、房產(chǎn)等辦案信息，則應由法律法規(guī)制定機關做出有權解釋或在法律法規(guī)中設置相應銜接條款，確保黨內法規(guī)真正落到實處；對于確實不符合國家法律規(guī)定或不宜由紀檢機關行使的辦案權限，則應予以廢止或調整，研究制定其他替代措施。 
　　四、結語 
　　紀檢監(jiān)察派駐機構辦案體制改革是紀檢監(jiān)察體制改革的重要組成部分，既要注重頂層制度設計，也要加強基層實踐探索，逐步摸索出一條符合辦案工作實際的路子。《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》提出要研究制定《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件辦理工作條例》，這是整個紀檢機關查辦案件工作遵循的基本程序規(guī)定，建議和修訂完善監(jiān)察機關查辦案件規(guī)定同步進行、統(tǒng)籌考慮，注意到派出紀檢機構相對于紀檢監(jiān)察機關辦理案件在程序上的特殊性和復雜性，進一步細化辦案程序，完善辦案措施，增強可操作性和執(zhí)行力，更好地適應新組建派出機構查辦案件工作的客觀要求。 
　　注釋：[HJ2.3mm] 
　�、佟吨泄仓醒爰o委監(jiān)察部派駐機構業(yè)務工作管理辦法》規(guī)定，經(jīng)中央紀委監(jiān)察部領導批準，派駐機構可對反映駐在部門黨組和行政領導班子及其成員違反黨紀政紀的問題進行初步核實；需要立案調查的，由中央紀委監(jiān)察部有關紀檢監(jiān)察室按規(guī)定程序辦理，派駐機構可參與調查。派駐機構負責調查駐在部門司局級干部違反黨紀政紀的案件及其他重要案件，可以決定立案，但在決定立案前應征求駐在部門黨組主要負責人的意見，意見不一致的，報中央紀委監(jiān)察部決定；調查結束后提出處理建議，其審理及處分的程序和批準權限按有關規(guī)定辦理。 
　�、谌纭吨泄布质〖o委吉林省監(jiān)察廳關于派駐機構案件檢查工作暫行辦法》第10條規(guī)定，對反映駐在部門黨組（黨委）管理的處級領導干部和下級黨組織、行政領導班子及其成員違紀問題信訪舉報件的初核，由派駐機構在受理后的15個工作日內征求駐在部門黨組（黨委）及行政領導班子主要負責人意見，并與紀檢監(jiān)察室溝通后決定。案情重大、復雜的，由省紀委監(jiān)察廳直接初核。http：//www.langtaosha.com.cn/index.php？option=com_content&task=view&id=420，訪問日期：2014年7月 16日。 
　�、郛斎唬慌懦齻�別紀檢組長會向上級紀檢監(jiān)察機關報告要求立案。 
　�、軐θN管理模式的詳細介紹，參見潘加軍、鞠連和：《紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理模式分析》，載《中州學刊》2010年第6期，第26—30頁。 
　�、�1999年中央紀委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳《關于查辦案件中需查詢或者凍結被調查對象存款時應以監(jiān)察機關名義使用監(jiān)察文書的通知》要求，各級紀檢監(jiān)察機關在辦案中確實需要到銀行或者其他金融機構查詢存款或者凍結存款時，無論是以紀檢機關名義立案的，還是以監(jiān)察機關名義立案的，均應以監(jiān)察機關名義進行查詢。未設監(jiān)察機關的部門、單位或者系統(tǒng)，紀檢機關需要到銀行或者其他金融機構查詢和凍結存款的，可到所在行政區(qū)監(jiān)察機關或者上級主管部門監(jiān)察機關開具監(jiān)察文書。 
　�、�2002年，中國人民銀行發(fā)布的《金融機構協(xié)助查詢、凍結、扣劃工作管理規(guī)定》沒有將紀檢機關規(guī)定為查詢存款的有權機關。 
　�、摺吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，各級黨委政法委員會要把工作著力點放在把握政治方向、協(xié)調各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實施。將法院、檢察院黨員干部違紀案件交由黨委政法委紀檢機構統(tǒng)一查處，符合黨中央對黨委政法委的職能定位要求。隨著司法體制改革的深入推進，如果法院、檢察院逐步實現(xiàn)省級以下人、財、物統(tǒng)一管理，則宜參照垂直管理部門做法，由上級法院、檢察院紀檢監(jiān)察機構統(tǒng)一查處下級法院、檢察院干部違紀案件。 
　�、唷缎姓O(jiān)察法》第20條規(guī)定，監(jiān)察機關在調查違反行政紀律行為時，可以根據(jù)實際情況和需要采取下列措施：（一）暫予扣留、封存可以證明違反行政紀律行為的文件、資料、財務帳目及其他有關的材料；（二）責令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物；（三）責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁；（四）建議有關機關暫停有嚴重違反行政紀律嫌疑的人員執(zhí)行職務。第21條規(guī)定，監(jiān)察機關在調查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀律的行為時，經(jīng)縣級以上監(jiān)察機關領導人員批準，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款；必要時，可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結涉嫌人員在銀行或者其他金融機構的存款。
　�、崛绫O(jiān)察部駐部監(jiān)察局有權直接決定查詢存款，而中央紀委派駐紀檢組必須報請中央紀委分管領導批準后以監(jiān)察部名義查詢存款。 
　�、馊纭恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》第27條規(guī)定，有關國家機關可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復制與調查處理事項有關的不動產(chǎn)登記資料。對紀檢機關在辦案過程中可以依照黨內法規(guī)查詢、復制不動產(chǎn)登記資料沒有做出明確規(guī)定，另外，2010年中共中央、國務院《關于領導干部報告?zhèn)�人有關事項的規(guī)定》指出，紀檢機關可以對有關領導干部報告?zhèn)�人有關事項的材料進行調查核實，而領導干部本人及其配偶、共同生活子女的房產(chǎn)情況是報告的必備內容，所以，希望國務院國土資源主管部門會同有關部門制定《條例》實施細則時能兼顧到黨內法規(guī)賦予紀檢機關的辦案權限規(guī)定，做好銜接工作。 
　　B11 2014年10月24日，《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，標志著黨的歷史上第一次中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成，中央紀委共對626件黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行了清理。 
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　　責任編輯 朱天義

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  本文關鍵詞：紀檢監(jiān)察派駐機構查辦案件工作的難點及改革對策，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。