本文關(guān)鍵詞：香港普選保留功能組別的法理依據(jù)與可行模式研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

香港普選保留功能組別的法理依據(jù)與可行模式研究

李曉惠

　　【內(nèi)容提要】香港立法會(huì)實(shí)行普選后應(yīng)否保留功能組別，在香港特別行政區(qū)意見(jiàn)極為分歧。從理論層面講清香港普選保留功能組別的法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)要求，探討按普選要求保留功能組別的具體方案與模式，既是理論研究的重大課題，也是香港政制發(fā)展的迫切需要。按普選要求保留功能組別，是香港政治體制發(fā)展的實(shí)際需要，不僅符合基本法的原則，不存在違反《人權(quán)公約》的問(wèn)題，而且是可能爭(zhēng)取社會(huì)各方面接受的最大公約數(shù)。功能組別普選化有兩個(gè)基本含義和要求：一是需符合普及和平等的要求；二是需確保功能組別選出的議員能夠代表和體現(xiàn)業(yè)界的利益。功能組別的普選化方案有兩種：一是“先界別提名后普選方案”；二是“界別直接普選方案”。盡管這兩種方案都難免有爭(zhēng)議，但并不存在不可逾越的障礙，都可以作為實(shí)現(xiàn)功能組別普選化的一種選擇。

　　【關(guān) 鍵 詞】功能組別 立法會(huì) 基本法 普選 香港

　　【作者簡(jiǎn)介】李曉惠，香港文匯報(bào)(中國(guó)香港特別行政區(qū))

　　根據(jù)中華人民共和國(guó)人大常委會(huì)2007年12月29日的決定，香港在2017年實(shí)行行政長(zhǎng)官普選后，立法會(huì)可以于2020年實(shí)行普選。自第三屆開(kāi)始，香港特區(qū)立法會(huì)就只剩下分區(qū)直選和功能組別兩個(gè)部分的議員，而分區(qū)直選已屬于普選性質(zhì)，因此，討論立法會(huì)普選，實(shí)際上就是討論功能組別的未來(lái)去向問(wèn)題。

　　一、按普選要求保留功能組別的法理依據(jù)

　　(一)香港功能組別的歷史源流

　　香港的功能組別，又稱功能界別或功能團(tuán)體，是代表社會(huì)上一定行業(yè)或界別在特定公職選舉(主要是行政長(zhǎng)官和立法會(huì)選舉)中擁有投票權(quán)的類別。立法會(huì)中的功能組別，則是代表社會(huì)上一定行業(yè)或界別在立法會(huì)選舉中擁有投票權(quán)的類別，每個(gè)功能組別都有權(quán)利選舉自己的代表出任立法會(huì)議員。

　　功能組別早在港英管治時(shí)期就已是香港政制的重要組成部分。1985年，香港立法局首次引進(jìn)選舉機(jī)制，其中就包括“按社會(huì)功能劃分的選民組別”的功能組別選舉，包括商界(分兩組)，工業(yè)界(分兩組)，勞工界(分兩組)，金融界，社會(huì)服務(wù)界，醫(yī)學(xué)界，教育界，法律界以及工程、建筑、測(cè)量及都市規(guī)劃界等9個(gè)界別，共選出12個(gè)議席。1988年，港英當(dāng)局將立法局內(nèi)“按社會(huì)功能劃分的選民組別”正式更名為“功能組別”，功能組別的議席隨后不斷增加，直至占立法局全部60個(gè)席位的一半即30個(gè)議席。香港現(xiàn)在的立法會(huì)構(gòu)成，是分區(qū)直選與功能組別的席位各占一半，各為35席。(香港特區(qū)第一屆至第五屆立法會(huì)的組成見(jiàn)附表)。

　　表注：香港特區(qū)第一屆立法會(huì)的任期本來(lái)應(yīng)該是從1997年開(kāi)始，但由于“末代港督”彭定康推出“三違反”的政改方案，破壞了原有的由港英時(shí)期的最后一屆立法局經(jīng)過(guò)一定的程序過(guò)渡為特區(qū)第一屆立法會(huì)的“直通車”安排，中方不得不另起爐灶，成立臨時(shí)立法會(huì)，致使第一屆立法會(huì)推遲一年至1998年選舉產(chǎn)生。因此，其后各屆的立法會(huì)任期都往后順延一年。

　　港英立法局于1843年設(shè)立，初期完全由政府官員組成，1850年開(kāi)始委任香港英商的要員出任非官守議員，直至1880年，才有華人入局，以后本地華人獲委任進(jìn)入立法局的人數(shù)逐步增加。港英當(dāng)局1985年在立法局引進(jìn)選舉機(jī)制時(shí)設(shè)立功能組別，實(shí)際上是將委任本地精英進(jìn)入立法局的權(quán)力下放給工商專業(yè)界，由各界別自己選出議員，以確保工商專業(yè)界的代表在立法局中占有相當(dāng)比例的席位。港英當(dāng)局委任華人精英進(jìn)入立法局并在立法局中設(shè)立功能組別，最主要的考慮有兩方面：

　　一是香港本地的社會(huì)精英透過(guò)立法局參與政治，對(duì)于增加港英統(tǒng)治的認(rèn)受性及保持社會(huì)穩(wěn)定，具有重要意義；

　　二是香港稅基狹窄，如果沒(méi)有繳稅的人卻在立法局主導(dǎo)政策，容易令福利主義泛濫，有違審慎理財(cái)?shù)脑瓌t，而來(lái)自于主要納稅階層又對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作有較深認(rèn)識(shí)的工商專業(yè)界的功能組別代表，有助于在立法層面確保平衡社會(huì)各階層和各方面的利益，有利于資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并保持香港的繁榮。

　　因此，港英當(dāng)局從來(lái)沒(méi)有把功能組別的選舉僅僅只是作為政制發(fā)展的過(guò)渡安排。功能組別被視為原有政治體制中行之有效的部分，在回歸后予以保留。

　　(二)按普選要求保留功能組別符合基本法的原則

　　發(fā)展香港政制，實(shí)行立法會(huì)普選，必須依法辦事。普選的立法會(huì)保留功能組別是否符合基本法，這是討論問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提，必須首先作出解答。

　　第一，基本法并沒(méi)有排除功能組別在普選后的立法會(huì)中扮演適當(dāng)?shù)慕巧�。�?/p>

　　基本法第68條的規(guī)定是：立法會(huì)“最終達(dá)至全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)”。在基本法之中，“分區(qū)直選”和“普選”是兩個(gè)不同概念，也就是說(shuō)，“普選”與“分區(qū)直選”之間不能簡(jiǎn)單地直接畫(huà)上等號(hào)；實(shí)行“普選”不等于全部實(shí)行“分區(qū)直選”。正因?yàn)槿绱�，基本法只是講的“普選”，既沒(méi)有說(shuō)“最終達(dá)至全部議員由‘分區(qū)直選’產(chǎn)生”，更沒(méi)有說(shuō)“最終達(dá)至取消功能組別”�！耙蝗艘黄薄钡牡貐^(qū)直選當(dāng)然是普選，但卻不是普選的唯一形式�，F(xiàn)行的功能組別選舉中那些以團(tuán)體票或公司票為基礎(chǔ)的間接選舉，當(dāng)然不能稱為普選，但按照普選要求改造后具有廣泛性和代表性的功能組別選舉，則也應(yīng)該是普選的一種形式�；痉ㄋf(shuō)的“普選”，既可以包括地區(qū)直選式的普選，也可以包括功能組別的普選化安排。顯然，基本法并沒(méi)有排除功能組別在普選后的立法會(huì)中扮演適當(dāng)?shù)慕巧�。只要功能組別能夠透過(guò)改造后按普選的方式產(chǎn)生議員，達(dá)至普選的要求，就不存在所謂違反基本法的問(wèn)題。

　　實(shí)際上，那些代表專業(yè)界別的功能組別，包括教育界、法律界、會(huì)計(jì)界、醫(yī)學(xué)界、衛(wèi)生服務(wù)界、工程界、建筑測(cè)量及都市規(guī)劃界、社會(huì)福利界等8個(gè)界別，其選民一般由具備認(rèn)可資格的專業(yè)人士組成，每名選民可投一票。這些功能組別可以說(shuō)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了界別內(nèi)的普及性直接選舉。至于一些仍然采用間接選舉的功能組別，完全可以按普選要求進(jìn)行改造和完善。那種一概而論給功能組別加上背離普選、違反基本法標(biāo)簽的做法，，是沒(méi)有根據(jù)的。

　　第二，功能組別所體現(xiàn)的均衡參與，是基本法所要求的關(guān)于香港政制發(fā)展的一條重要原則，適用于立法會(huì)普選模式的安排。

　　均衡參與的基本內(nèi)涵是：香港的政制發(fā)展必須要兼顧到香港社會(huì)各階層、各界別的利益，各方面都有均等的參與機(jī)會(huì)。作為資本主義的香港，工商專業(yè)界對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響舉足輕重，但他們?nèi)藬?shù)較少。如果只是采取單一的地區(qū)直選方式，人數(shù)較少的工商專業(yè)界就會(huì)在政治參與方面明顯處于劣勢(shì)。因此，通常講均衡參與，主要是指如何保持工商界專業(yè)界在香港政治體制中的必要而適當(dāng)?shù)膮⑴c。功能組別的設(shè)置，正是確保工商專業(yè)界實(shí)現(xiàn)均衡參與的制度保證。

　　基本法中雖未明示“均衡參與”四字，但從基本法及其附件和全國(guó)人大常委會(huì)的決定中，可以清楚看到均衡參與的原則。1990年3月28日，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室主任在“關(guān)于《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法(草案)》及其有關(guān)文件的說(shuō)明”中指出，香港特區(qū)的政治體制“必須兼顧社會(huì)各階層的利益，有利于資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。②這句話通常被認(rèn)為是“均衡參與”原則的另一種表述，也被看做是對(duì)基本法有關(guān)“均衡參與”原則最重要的注釋。2004年4月26日全國(guó)人大常委會(huì)的決定明確規(guī)定，“香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的任何改變，都應(yīng)遵循與香港社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的發(fā)展相協(xié)調(diào)，有利于社會(huì)各階層、各界別、各方面的均衡參與，有利于行政主導(dǎo)體制的有效運(yùn)行，有利于保持香港的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定等原則�！雹劭梢�(jiàn)，“均衡參與”作為香港政制發(fā)展的一個(gè)重要原則，也被全國(guó)人大常委會(huì)再次確認(rèn)。

　　基本法確立的就是一個(gè)社會(huì)各界都能均衡參與的政治架構(gòu)，是代表性比較全面、各種因素都得以照顧的架構(gòu)。在基本法設(shè)計(jì)的政治體制中，保證香港各個(gè)階層、各個(gè)界別、各個(gè)方面均衡參與的途徑主要有兩個(gè)：一是由4大界別產(chǎn)生的800人(2012年起增至1200人)組成的具有廣泛代表性的選舉行政長(zhǎng)官的選舉委員會(huì)；二是立法會(huì)的功能組別選舉制度。均衡參與是香港政制發(fā)展的一項(xiàng)基本原則，在討論香港立法會(huì)的普選方式時(shí)仍須遵循。而按照普選要求改造后保留功能組別，也就成為立法會(huì)普選模式符合均衡參與原則的必然選擇。

　　第三，保留功能組別是落實(shí)行政主導(dǎo)原則的重要保證。

　　基本法從香港特區(qū)的法律地位和實(shí)際情況出發(fā)，確立了以行政為主導(dǎo)的政治體制。在2007年6月舉行的紀(jì)念香港基本法實(shí)施10周年座談會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)強(qiáng)調(diào)：“香港特別行政區(qū)政治體制的最大特點(diǎn)是行政主導(dǎo)�！彼�進(jìn)一步說(shuō)明，“這套政治體制既保留了香港原有政治體制中行之有效的部分，也適應(yīng)了香港回歸祖國(guó)后的現(xiàn)實(shí)需要，是實(shí)現(xiàn)‘港人治港’、高度自治最好的政權(quán)組織形式。全面準(zhǔn)確地把握這一點(diǎn)，對(duì)于保證‘一國(guó)兩制’方針和基本法的貫徹實(shí)施，正確處理香港特別行政區(qū)行政、立法和司法三者的關(guān)系，也是至關(guān)重要的�！雹茱@然，行政主導(dǎo)也是香港政制發(fā)展必須遵循的一條重要原則。對(duì)此，2004年4月26日全國(guó)人大常委會(huì)的決定也予以確認(rèn)。

　　在基本法的政制設(shè)計(jì)中，功能組別在確保行政主導(dǎo)方面擔(dān)當(dāng)重要角色，最能體現(xiàn)這一點(diǎn)的是有關(guān)分組點(diǎn)票機(jī)制的規(guī)定�；痉ǜ郊�(guī)定：“香港特別行政區(qū)立法會(huì)對(duì)法案和議案的表決采取下列程序：政府提出的法案，如獲得出席會(huì)議的全體議員的過(guò)半數(shù)票，即為通過(guò)。立法會(huì)議員個(gè)人提出的議案、法案和對(duì)政府法案的修正案均須分別經(jīng)功能團(tuán)體選舉產(chǎn)生的議員和分區(qū)直接選舉、選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的議員兩部分出席會(huì)議議員各過(guò)半數(shù)通過(guò)�！雹菡ò敢院�(jiǎn)單多數(shù)票通過(guò)的規(guī)定，顯然比議員議案需要分組點(diǎn)票的門檻低得多。在分組點(diǎn)票中，功能組別扮演著關(guān)鍵角色，也就是說(shuō)，任何議員提出的議案，如果得不到功能組別議員的多數(shù)支持，就不可能得到立法會(huì)的通過(guò)�；痉ǖ倪@種安排，使政府的政策較易得到立法會(huì)的通過(guò)，而議員提出的針對(duì)政府的議案則極難過(guò)關(guān)，有效地確保了公共行政效率。顯然，保留功能組別是基本法行政主導(dǎo)原則的內(nèi)在要求。

　　(三)按普選要求保留功能組別不存在違反《人權(quán)公約》的問(wèn)題

　　有人認(rèn)為2020年實(shí)行立法會(huì)普選后仍然保留功能界別，會(huì)違反《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，即《人權(quán)公約》第25條第2款規(guī)定的“普及和平等”(Universal and Equal Suffrage)原則。從法理的角度看，保留功能組別尤其是按照普選的要求改造后保留功能組別，并不存在違反《人權(quán)公約》中“普及和平等”原則的問(wèn)題。

　　第一，《人權(quán)公約》第25條并無(wú)規(guī)定議會(huì)必須經(jīng)由哪一種模式產(chǎn)生。西方國(guó)家的兩院制并沒(méi)有被國(guó)際人權(quán)委員會(huì)批評(píng)違反普選的原則。功能組別作出類似于西方參議院選舉的普選化改造后，自然也不存在違反普選原則的問(wèn)題。

　　聯(lián)合國(guó)于1994年出版的《人權(quán)與選舉：選舉的法律、技術(shù)和人權(quán)手冊(cè)》指出：“聯(lián)合國(guó)有關(guān)選舉的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)甚為廣泛，因此可透過(guò)多種政治制度而達(dá)致……并非旨在將任何一個(gè)已有的政治模式強(qiáng)加于任何地方”�！拔覀冋J(rèn)同沒(méi)有一套政治制度或選舉方法適合所有人和所有國(guó)家……就個(gè)別的司法管轄區(qū)而言，它們本身最佳的制度，最終都要在符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的框架內(nèi)，因應(yīng)人民的特別需要、訴求及歷史現(xiàn)實(shí)而制訂出來(lái)�！雹蕖度藱�(quán)公約》第25條并無(wú)規(guī)定議會(huì)的產(chǎn)生模式，一些實(shí)行兩院制的西方國(guó)家的上議院并非由普選產(chǎn)生，如加拿大及英國(guó)的上議院的成員，全部或部分由委任產(chǎn)生；愛(ài)爾蘭的上議院議員則由大學(xué)及職業(yè)界別產(chǎn)生，但聯(lián)合國(guó)并無(wú)對(duì)這些產(chǎn)生方式作出批評(píng)。

　　從政治學(xué)理論來(lái)分析，功能組別可視為法團(tuán)主義(Corporatism)的一種。在20世紀(jì)，部分英國(guó)學(xué)者已經(jīng)質(zhì)疑以地區(qū)劃分選舉單位是否是最恰當(dāng)?shù)淖龇�。因�(yàn)槊總�(gè)人日常生活中最切身的利益，其實(shí)都是圍繞相關(guān)的法團(tuán)，如工作單位等，并非源于自住的地方，即是說(shuō)采取法團(tuán)或工作為單位的選舉方式，其實(shí)更可反映市民的訴求。因此，法團(tuán)主義有助政府跟重要的利益群體進(jìn)行協(xié)商，更有針對(duì)性地解決社會(huì)上不同的矛盾。而以地區(qū)劃分選舉單位其實(shí)只是為了回避政治風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的隨意編配。

　　港英政府在引入功能組別時(shí)亦參考了這套思維，因?yàn)樵谙愀圻@個(gè)彈丸之地，地區(qū)的利益分歧并不嚴(yán)重，反而是工作上的利益更加五花八門，功能組別正可全面反映各界別的利益。港英政府在1984年發(fā)表的《代議制綠皮書(shū)——代議政制在香港的進(jìn)一步發(fā)展》中明確提出，廣泛征求民意和尋求民意達(dá)致所歸的制度得以成長(zhǎng)，就是循著兩個(gè)不同的途徑，去尋求最能夠代表本港市民的辦法。根據(jù)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)有兩大類情況，能夠促使市民共同關(guān)注一些問(wèn)題。第一類是由居住地區(qū)相近所引起的，而第二類是由工作性質(zhì)相似而產(chǎn)生的。這樣的劃分可以稱為“選民組別”，即按區(qū)域劃分的選民組別和按社會(huì)功能劃分的選民組別。正是在此思路的基礎(chǔ)上，港英于1985年在立法局推出了功能組別選舉。西方一直以來(lái)都沒(méi)有將法團(tuán)主義視為違反普選的制度，因此，沒(méi)有理由將香港的功能組別與普選對(duì)立起來(lái)。

　　第二，《人權(quán)公約》不是香港普選的法律根據(jù)。

　　事實(shí)上，當(dāng)1976年《人權(quán)公約》被引入香港時(shí)，英國(guó)對(duì)第25條涉及普選的有關(guān)款項(xiàng)做出了保留，直至香港回歸前，英國(guó)并未撤回，保留繼續(xù)有效�！度藱�(quán)公約》如何在香港實(shí)施的法律依據(jù)是基本法。中國(guó)政府已經(jīng)通過(guò)基本法，對(duì)因英國(guó)保留而無(wú)法在香港適用的公約第25條b項(xiàng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，做出了明確的承諾并予以法律保障�！度藱�(quán)公約》的各項(xiàng)規(guī)定已經(jīng)在基本法和香港法律中得到充分體現(xiàn)。香港居民所企望的普及而平等的選舉并非借由《人權(quán)公約》而將是通過(guò)基本法予以實(shí)現(xiàn)。既然香港普選的法律依據(jù)是基本法而不是《人權(quán)公約》，按照普選的要求改造后保留功能組別，也就不存在違反《人權(quán)公約》的問(wèn)題。

　　不過(guò)，港英政府1991年制定了《香港人權(quán)法案條例》(簡(jiǎn)稱人權(quán)法)，將人權(quán)公約第25條b項(xiàng)包括其中的“選舉權(quán)必須普及而平等”的內(nèi)容照搬過(guò)來(lái)，列入之中。如果實(shí)行普選后仍然保留已達(dá)至普選要求的功能界別，反對(duì)派人士有可能用本地的人權(quán)法，挑戰(zhàn)功能組別是否符合人權(quán)法中“普及而平等”的定義。到時(shí)，難免會(huì)掀起一場(chǎng)普選定義及香港普選的法律依據(jù)是基本法還是人權(quán)法的爭(zhēng)議。

　　二、按普選要求保留功能組別的現(xiàn)實(shí)需要

　　(一)香港功能組別的現(xiàn)實(shí)重要性

　　香港立法會(huì)原有的30個(gè)傳統(tǒng)功能組別議席(不包括2012年新增的5個(gè)區(qū)議會(huì)組別議席)，包含了全港28個(gè)行業(yè)界別。這28個(gè)界別所創(chuàng)造的財(cái)富，占本地生產(chǎn)總值的90%以上，代表了在香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作出了重大貢獻(xiàn)和投資的界別。實(shí)際上，香港回歸以來(lái)，功能組別在立法會(huì)內(nèi)，為涉及重大經(jīng)濟(jì)民生事務(wù)、加強(qiáng)兩地經(jīng)貿(mào)合作和維護(hù)“一國(guó)兩制”的重要議案保駕護(hù)航，發(fā)揮了不可替代的“保險(xiǎn)作用”，為香港的繁榮穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。如果采取簡(jiǎn)單化的方法，完全取消功能組別議席，全部按分區(qū)直選，將會(huì)至少出現(xiàn)以下三方面的嚴(yán)重后果：

　　第一，由功能組別所體現(xiàn)的均衡參與將從此消失。

　　研究顯示，現(xiàn)時(shí)香港立法會(huì)分區(qū)直選產(chǎn)生的議員，其專業(yè)和職業(yè)背景高度集中在法律、教育、社工和傳媒四個(gè)界別，來(lái)自香港經(jīng)濟(jì)支柱行業(yè)背景的人士寥寥可數(shù)。銀行、金融、物流、商貿(mào)、旅游的從業(yè)人員，都很難透過(guò)分區(qū)直選途徑進(jìn)入立法會(huì)。香港主流產(chǎn)業(yè)界別特別是工商界對(duì)一人一票的直選深懷戒心，這絕不是什么秘密。20世紀(jì)80年代初基本法起草期間，工商界代表曾提出“要選票還是要飯票”的質(zhì)疑，在社會(huì)上引起一場(chǎng)激辯。香港是一個(gè)經(jīng)貿(mào)中心，經(jīng)濟(jì)是香港的基石。工商界對(duì)政治的必要參與不可或缺。功能組別的設(shè)置，正是為了令工商界及專業(yè)界代表可以在立法會(huì)中保持適當(dāng)?shù)南�，達(dá)至均衡參與。如果全面取消功能組別，工商專業(yè)界在立法會(huì)內(nèi)沒(méi)有適量的席位，均衡參與的原則將從此消失，兼顧香港獨(dú)特的政制發(fā)展史以及有利資本主義發(fā)展的要求將難以體現(xiàn)，最終會(huì)損害香港的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)及國(guó)際商業(yè)中心的地位。

　　第二，行政主導(dǎo)的運(yùn)作將受到嚴(yán)重沖擊。

　　行政主導(dǎo)是香港特區(qū)政治體制的最大特點(diǎn)。香港基本法中最能體現(xiàn)行政主導(dǎo)原則的規(guī)定，就是分組點(diǎn)票機(jī)制，而功能組別與分組點(diǎn)票是皮與毛的共存關(guān)系，皮之不存，毛將焉附？如果廢除了功能組別，分組計(jì)票機(jī)制也將自動(dòng)消失，立法會(huì)對(duì)政府的制衡作用更加強(qiáng)大，將會(huì)對(duì)行政主導(dǎo)體制造成巨大沖擊，行政主導(dǎo)的運(yùn)作將更加困難。

　　第三，香港將快速滑向西方福利主義的泥沼。

　　簡(jiǎn)單低稅制是香港的重要特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。不過(guò)，奉行簡(jiǎn)單低稅制的香港稅基狹窄，納稅人的數(shù)量較少。2011年的數(shù)字顯示，香港的工作人口約有350萬(wàn)，繳稅者有140萬(wàn)，只占四成左右，另外的六成人根本不需要交稅。同時(shí)，繳稅最多的人只有6%，大約20萬(wàn)人，已經(jīng)交了84%的稅。不用納稅而往往傾向于福利主義的階層在人口數(shù)量上占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，通常成為主導(dǎo)地區(qū)選舉成敗的重要力量。一些政黨為了爭(zhēng)取基層的選票，勢(shì)將操弄民粹主義，要求大派福利，加重納稅人的負(fù)擔(dān)。如果全面廢除功能組別，沒(méi)有功能組別議員擔(dān)當(dāng)平衡把關(guān)者的角色，民粹主義將會(huì)在立法會(huì)缺乏制衡而大行其道，香港將快速滑向西方福利主義的泥沼。事實(shí)上，西方主要資本主義國(guó)家的企業(yè)利得稅高達(dá)30%左右，個(gè)人所得稅更達(dá)至35-40%，銷售稅也有10-19%；而香港的企業(yè)利得稅卻只有16.5%，個(gè)人所得稅僅17%，銷售稅更是沒(méi)有(詳見(jiàn)附表)。如果全面廢除功能組別，香港就要準(zhǔn)備迎接高稅率年代的來(lái)臨，香港簡(jiǎn)單低稅的營(yíng)商環(huán)境以及與之相聯(lián)系的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)力，將會(huì)從此消失。

　　(二)“路徑依賴”理論為保留功能組別提供理?yè)?jù)

　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)及政治學(xué)的理論中，有一種“路徑依賴(Path Dependence)理論，指的是一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進(jìn)入一種特定的“路徑”，制度變遷只能按照這種路徑走下去�！奥窂揭蕾嚒崩碚撟钕扔芍Z貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯(Douglass C. North)提出，其目的是要從制度的角度解釋，為什么所有的國(guó)家并沒(méi)有走同樣的發(fā)展道路。

　　香港政制說(shuō)到底是一種平衡政制。一旦均衡參與的政制局面被打破，某些階層的利益受到根本性的損害，就必然影響到香港的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。香港基本法關(guān)于立法會(huì)功能組別選舉的規(guī)定，正是根據(jù)香港實(shí)際情況做出的一項(xiàng)制度安排。實(shí)踐證明，這一制度安排至今運(yùn)作良好，有利于香港各階層、各界別均衡參與，有利于資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而“實(shí)際情況”、“均衡參與”及“有利資本主義發(fā)展”，正是香港政制發(fā)展必須遵循的幾項(xiàng)原則�！耙粐�(guó)兩制”構(gòu)想的一個(gè)重大考慮，就是要照顧歷史遺留下來(lái)的問(wèn)題。有什么能比一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家允許一個(gè)資本主義特區(qū)的存在顯示出更大的包容呢？討論功能組別存廢時(shí)，既要體現(xiàn)民主普選的精神，也要兼顧香港獨(dú)特的政制發(fā)展歷史以及有利于資本主義發(fā)展的要求，尋找一個(gè)適合香港實(shí)際情況的普選模式。

　　由“路徑依賴”理論可以看出，已經(jīng)適應(yīng)了香港社會(huì)實(shí)際需要的政治體制，其進(jìn)一步的發(fā)展不可能拋開(kāi)過(guò)往的歷史“另起爐灶”，而應(yīng)沿已有政治體制變遷的“軌跡”往前拓展，避免出現(xiàn)大的震動(dòng)甚至是顛覆性的后果�！熬牌摺鼻昂蟮恼沏暯邮沁@樣，平穩(wěn)過(guò)渡因而得以實(shí)現(xiàn)；邁向雙普選的安排也應(yīng)該是這樣，以確保雙普選的順利落實(shí)。按照普選的要求改造后保留具有香港特色的功能組別制度，正是香港政制發(fā)展延續(xù)性的要求，反映了香港政制發(fā)展的“路徑依賴”特性。社會(huì)上要求保留功能組別的聲音，也正是香港政制發(fā)展離不開(kāi)“路徑依賴”的一種反映。

　　無(wú)庸諱言，功能組別的制度及其議員在議會(huì)的表現(xiàn)，確實(shí)存在一些問(wèn)題，確有需要改善的地方。但就像不能“將洗澡水與嬰兒一并倒掉”一樣，不應(yīng)因?yàn)楣δ芙M別有某些問(wèn)題而全盤抹殺其積極價(jià)值，而應(yīng)以“揚(yáng)棄”的方式，去其糟粕，存其精華，按照普選的要求完善并予以保留。這才是對(duì)香港最有利也最可行的選擇。

　　(三)按普選要求保留功能組別是可能爭(zhēng)取社會(huì)各方面接受的最大公約數(shù)

　　在香港這樣一個(gè)利益多元、訴求多樣的社會(huì)實(shí)行政制改革，必須尋求廣泛的社會(huì)共識(shí)，平衡考慮各種不同甚至相互對(duì)立的主張和訴求，得到大多數(shù)人的支持。這樣的政改，才不會(huì)引起社會(huì)的震蕩、對(duì)立和不安�；痉鞔_規(guī)定政府提出的政改方案須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)的高門檻，目的正在于此。在這個(gè)高門檻之下，無(wú)論是反對(duì)還是支持的派別，都有足夠的票數(shù)否定自己不能接納的政改方案。因此，行得通的政改方案，必須是能夠爭(zhēng)取社會(huì)各方面都接受的最大公約數(shù)的方案。

　　功能組別普選化，是有可能爭(zhēng)取社會(huì)各方面接受的最大公約數(shù)。實(shí)行立法會(huì)普選時(shí)，如果原封不動(dòng)地保留現(xiàn)有的功能組別，當(dāng)然不能適應(yīng)普選的需要，要求全面落實(shí)普選的人不會(huì)接受；但如果完全廢除功能組別，又有違均衡參與、行政主導(dǎo)和香港實(shí)際情況的原則，要求保留功能組別的人也不會(huì)同意；而按普選要求改造后保留功能組別，則既能符合普選的要求，又能兼顧香港政制發(fā)展的歷史軌跡、現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)和原則要求，最有可能成為社會(huì)各方面接受的最大公約數(shù)，因而是一種具有可行性的選擇。

　　民意調(diào)查也清楚表達(dá)了這種社會(huì)意向。功能組別的存廢雖然在社會(huì)上爭(zhēng)議極大，但支持按普選要求作出改變后保留功能組別的市民則明顯超過(guò)反對(duì)者的人數(shù)。2007年7月，22名主張廢除功能組別的立法會(huì)議員委托香港大學(xué)民意研究計(jì)劃進(jìn)行的民意調(diào)查顯示，34%認(rèn)為應(yīng)保留功能界別議席，但改變選舉模式；28%認(rèn)為應(yīng)增加區(qū)議會(huì)界別(區(qū)議會(huì)也是功能界別之一)在立法會(huì)的議席數(shù)目；23%認(rèn)為應(yīng)由地區(qū)直選議席取代功能界別議席，16%回答不知道(見(jiàn)下表)。

　　香港研究協(xié)會(huì)2007年8月8日公布的民意調(diào)查結(jié)果顯示，49%的人認(rèn)為立法會(huì)普選應(yīng)該保留功能界別議席：32%的受訪者認(rèn)為不應(yīng)該保留；19%的人無(wú)意見(jiàn)。⑦該協(xié)會(huì)同年9月8日再次公布相關(guān)的民意調(diào)查：如果功能界別議席可以經(jīng)功能界別提名之后，由市民普選產(chǎn)生，受訪者是否同意保留功能界別議席：56%同意；25%不同意；19%無(wú)意見(jiàn)。⑧

　　盡管主張廢除功能組別的黨派和人士在討論2012政改方案過(guò)程中，對(duì)功能組別進(jìn)行了激烈的攻擊，但贊成按普選要求改造后保留功能組別的仍然居多。香港中文大學(xué)政制改革研究小組2010年1月7日公布的民意調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有49.7%受訪者認(rèn)為應(yīng)該取消功能界別，認(rèn)為應(yīng)該保留的亦有37.1%；但問(wèn)及功能界別選舉是否可以經(jīng)改革后保留時(shí)，有44.6%受訪者同意，不同意的則有37%。⑨從民意調(diào)查的結(jié)果可以看出，如果能夠按照普選的要求作出改變后保留功能組別，將是最有可能得到多數(shù)市民支持的方案。

　　三、按普選要求保留功能組別的可行模式

　　(一)功能組別普選化的基本要求與選民基礎(chǔ)現(xiàn)狀

　　功能組別普選化有兩個(gè)基本含義和兩項(xiàng)基本要求：

　　一是功能組別的選民基礎(chǔ)需符合普及和平等的要求。這是達(dá)至基本法規(guī)定的“最終達(dá)至全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)”的必然要求。為此，現(xiàn)有功能組別的選民基礎(chǔ)，主要是那些以團(tuán)體票或公司票為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)功能組別的選民基礎(chǔ)，需要按普及與平等的要求予以擴(kuò)大。

　　二是選民基礎(chǔ)普選化的安排，需確保功能組別選出的議員能夠代表和體現(xiàn)業(yè)界的利益。這是香港的政制發(fā)展需符合均衡參與原則的基本要求。因此，功能組別選民基礎(chǔ)普選化的安排，不能照套地區(qū)直選的辦法，而必須從功能組別原有的特點(diǎn)和基礎(chǔ)出發(fā)，使工商專業(yè)界的利益得到必要的兼顧，否則，就會(huì)失去功能組別所體現(xiàn)的均衡參與的原有意義。

　　上述兩點(diǎn)內(nèi)容，既是功能組別普選化的基本含義，也是基本要求。

　　顯然，功能組別選民基礎(chǔ)的擴(kuò)大，是在原有功能組別基礎(chǔ)上進(jìn)行的普選化安排，而不是離開(kāi)這個(gè)基礎(chǔ)“另起爐灶”。如何處理好按照普及和平等的要求擴(kuò)大選民基礎(chǔ)與保持功能組別均衡參與的本義，是一個(gè)難度較大而又容易引起爭(zhēng)議的問(wèn)題。不過(guò)，由于“普及和平等”的要求通常都是根據(jù)各地的具體情況作出安排，因此，香港根據(jù)功能組別的特點(diǎn)作出“普及和平等”的普選化安排，也并非是不可化解的難題或不可逾越的障礙。

　　以選民基礎(chǔ)和選舉方式的不同為依據(jù)，現(xiàn)有的功能組別大體可分為兩種類型：一種是界別內(nèi)已經(jīng)實(shí)行了直接選舉的功能組別；另一種是仍然實(shí)行間接選舉的功能組別。

　　已實(shí)行直接選舉的功能組別，主要是指那些代表專業(yè)界別的功能組別，其選民一般由具備認(rèn)可資格的專業(yè)人士組成，每名選民可投一票。由于專業(yè)界別中所有合資格的專業(yè)人士都是選民，因此，以個(gè)人票為基礎(chǔ)的專業(yè)界別部分可以說(shuō)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了界別內(nèi)的直接選舉或普選。這些專業(yè)界別包括教育界、法律界、會(huì)計(jì)界、醫(yī)學(xué)界、衛(wèi)生服務(wù)界、工程界、建筑測(cè)量及都市規(guī)劃界、社會(huì)福利界等8個(gè)界別。此外，資訊科技界基本是個(gè)人票，有少量團(tuán)體票，這些少量的團(tuán)體票也不難朝個(gè)人票方面改變。資訊科技界基本上可以算作是個(gè)人票的界別。至于擁有6個(gè)議席的區(qū)議會(huì)界別，其中5個(gè)議席在2012年的立法會(huì)選舉中實(shí)行不分區(qū)直選。在2012年的立法會(huì)35個(gè)功能組別議席中，實(shí)際上已有14個(gè)議席已經(jīng)實(shí)行了界別普選，超過(guò)全部功能組別議席的三分之一。

　　仍然實(shí)行間接選舉的功能組別，大都是工商界的功能組別，也包括勞工界、鄉(xiāng)議局等界別。這些功能組別主要是采取以團(tuán)體票為主的間接選舉，雖然其中一些界別同時(shí)也有個(gè)人票，但這種個(gè)人票卻只限于該界別中的高層人士，普通的會(huì)員或成員并無(wú)資格投票，不符合普及和平等的要求。因此，這些界別都有擴(kuò)大選民基礎(chǔ)的問(wèn)題。

　　(二)西方兩院制對(duì)香港功能組別普選化安排的借鑒意義

　　現(xiàn)代西方民主制度的設(shè)計(jì)，也十分注重平衡不同的社會(huì)聲音和力量。如英、美兩國(guó)所采用的兩院制，背后的精神與香港的功能組別相通，就是要平衡各種政治力量，確保均衡參與，避免政策被某方面狹隘利益操控。香港特區(qū)的功能組別制度，不僅在確立時(shí)參考了西方國(guó)家議會(huì)的兩院制，而且之后不斷有團(tuán)體和人士提出將功能組別改為兩院制。在討論功能組別的未來(lái)走向時(shí)，確有必要認(rèn)真研究西方的兩院制，清楚了解其優(yōu)缺點(diǎn)所在，注意吸納其成功經(jīng)驗(yàn)，趨利避害，以便更客觀、更理性、更妥善地處理好功能組別的普選化安排。

　　早在20世紀(jì)80年代香港基本法起草及咨詢期間，香港就有人提議特區(qū)立法會(huì)實(shí)行兩院制，其中一院由地區(qū)直選議員組成，另一院由功能組別選舉產(chǎn)生，其作用是避免地區(qū)直選的議員權(quán)力過(guò)大，影響各階層均衡參與。

　　1990年正式頒布的香港基本法，雖然確定了香港立法會(huì)實(shí)行一院制，但卻與兩院制有許多“驚人”的相似之處：從組成成分來(lái)看，立法會(huì)內(nèi)地區(qū)直選與功能組別的分界，類似于兩院制中下議院與上議院的架構(gòu)；從法案、議案表決程序來(lái)看，分區(qū)直選議員和功能組別議員的分組點(diǎn)票機(jī)制，與兩院制中兩院共同而又各自獨(dú)立行使立法權(quán)的權(quán)力劃分也有共同之處。顯然，香港特區(qū)立法機(jī)構(gòu)，吸收了兩院制的優(yōu)點(diǎn)，形成了既有利于均衡參與、又能保障行政主導(dǎo)的立法體制。這種分區(qū)直選與功能組別共存并伴之以分組點(diǎn)票機(jī)制，形成了具有香港特色的立法體制。當(dāng)年起草基本法期間有關(guān)兩院制的討論，對(duì)于形成包含兩院制優(yōu)點(diǎn)的立法體制，發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用，功不可沒(méi)。

　　2004年香港社會(huì)開(kāi)始就行政長(zhǎng)官及立法會(huì)未來(lái)的選舉安排進(jìn)行咨詢檢討，又有團(tuán)體和人士公開(kāi)重提兩院制，希望借此解決未來(lái)普選立法會(huì)的問(wèn)題。香港實(shí)行兩院制的最大好處，是以上議院的形式全面保留了功能組別；其最大的問(wèn)題，是廢掉了立法會(huì)中確保行政主導(dǎo)的分組點(diǎn)票機(jī)制。如果在香港推行兩院制，政府議案只需得到過(guò)半議員支持便能通過(guò)的規(guī)定便會(huì)改變，政府要通過(guò)政策只會(huì)更加困難，不只要取得上議院的功能組別支持，還要得到下議院偏重社會(huì)福利的直選議員的支持。兩院制的實(shí)際后果，是政府的議案也需經(jīng)過(guò)分組點(diǎn)票的高門檻才能通過(guò)。這也就是說(shuō)，在兩院制下，立法會(huì)比現(xiàn)有的點(diǎn)票機(jī)制多了一重否決權(quán)，只要取得其中一個(gè)院的半數(shù)議席，即是全部議席之中的四分之一，便足以推翻政府的所有政策。這比起現(xiàn)時(shí)需要取得過(guò)半數(shù)的議席否決政府議案容易很多，可能導(dǎo)致一些反對(duì)政府的議員更容易否決政府的政策。這樣，香港現(xiàn)有的行政主導(dǎo)體制就難以維持。落實(shí)普選的香港不宜采用兩院制，這是最重要原因之一。香港社會(huì)有關(guān)兩院制的研究及討論也因此被擱置下來(lái)。

　　香港之所以一再出現(xiàn)兩院制的討論，不僅因?yàn)橄愀鄣牧⒎〞?huì)與兩院制之間有許多的共通之處，而且由于香港社會(huì)重視從兩院制中尋找適當(dāng)?shù)姆绞�，保存和延續(xù)功能組別的特色和長(zhǎng)處。香港政治體制中功能組別的這種特色，可以參考西方兩院制的一些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行改造后，在實(shí)行普選時(shí)予以保留，這才是討論兩院制最大的積極意義和啟示。

　　由于英國(guó)的上議院經(jīng)由委任產(chǎn)生，對(duì)香港需要實(shí)行普選的功能組別參考價(jià)值不大；而美國(guó)參議院的產(chǎn)生辦法，則對(duì)香港功能組別的普選化及其長(zhǎng)期保留，具有直接的參考意義。美國(guó)的參議院共有100名議員，每個(gè)州可以選出兩個(gè)議員，但美國(guó)每一個(gè)州的人口密度相差懸殊，人口最多的加利福尼亞州有3700萬(wàn)人，人口最少的懷俄明州卻只有約50萬(wàn)人，兩者相差約74倍。這也就是說(shuō)，加州1850萬(wàn)人口選一名參議員，懷俄明州卻只要25萬(wàn)人口就可以選一名參議員，兩個(gè)州每張選票的價(jià)值相差74倍。盡管參議院議員各自所得選票的“票值”有極大的差別，但議會(huì)內(nèi)的平等氣氛卻比議員之間得票較為等值的眾議院好得多。事實(shí)上，美國(guó)的眾議院壓制少數(shù)黨的情況較為嚴(yán)重，參議院多數(shù)黨卻不能不給予少數(shù)黨較多機(jī)會(huì)，因?yàn)�，參議院崇奉參議員之間人人平等的風(fēng)氣和規(guī)則。正如美國(guó)的一位參議員所說(shuō)，“參議院的管理著眼于方便一人而麻煩九十九人�！雹�

　　美國(guó)的參議院制度除了存在這種表面上不“平等”的選舉制度之外，還有其他難以理解甚至不可容忍的問(wèn)題，如參議院若有空缺，并非透過(guò)補(bǔ)選填缺而是由州長(zhǎng)委任，因而產(chǎn)生許多私相授受、賣官鬻爵的丑聞等等，但多年來(lái)美國(guó)仍然沒(méi)有因此推翻而是長(zhǎng)期保留參議院制度。

　　被人視為最正統(tǒng)民主的美國(guó)，為了給不同背景的人士進(jìn)入國(guó)會(huì)議政提供空間，以兼顧社會(huì)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，也能夠容忍一些在表面看來(lái)不太民主的制度，體現(xiàn)了一種理性務(wù)實(shí)包容的民主精神。這一點(diǎn)，實(shí)在是很值得香港在考慮功能組別前途時(shí)借鑒和參考。

　　(三)功能組別普選化的兩種類型方案及選擇

　　社會(huì)上有關(guān)功能組別的普選方案盡管五花八門，但最有代表性的是兩種：一是“界別直接普選方案”；二是“先界別提名后普選方案”。

　　所謂“界別直接普選方案”，就是全面擴(kuò)大功能組別的選民基礎(chǔ)，一是將現(xiàn)時(shí)的28個(gè)界別的選民全面改為個(gè)人票；二是將全港所有選民分別納入不同的界別，使功能組別的選民基礎(chǔ)與地區(qū)直選一樣擴(kuò)至全港選民。全港每位選民將以“一人兩票”制度，分別在地區(qū)直選及功能組別選舉中投票，以達(dá)致普選的要求。

　　所謂“先界別提名后普選方案”，就是先由原來(lái)的功能組別選民提名該組別的人士作為候選人，然后再交由全港選民普選。具體做法是，每名選民在選舉地區(qū)直選議員的同時(shí)，也選出所有28個(gè)界別的35位功能組別議員，以每位選民“1票+35票”的安排，達(dá)至普選要求。如果說(shuō)一個(gè)大選區(qū)，每位選民投票選35位功能組別議員有困難的話，也可以采取折衷的“1+1”方案，即隨機(jī)把所有選民分成35個(gè)功能選區(qū)，選民在其所指派的功能選區(qū)投下一票；或者采用“1+N”方案，即按現(xiàn)有的5個(gè)直選選區(qū)分配35個(gè)功能界別議席，每位選民可選出各選區(qū)指派的數(shù)個(gè)功能組別議席。

　　在2012年政改方案中，區(qū)議會(huì)功能組別新增議席采取“先界別提名后普選方案”，由現(xiàn)時(shí)在功能組別沒(méi)有投票權(quán)的登記選民，一人一票選出立法會(huì)議員。這一安排，不僅實(shí)現(xiàn)了“一人兩票”，即每位選民同時(shí)在分區(qū)直選和功能組別中都有一張選票，解決了原有功能組別不能包括所有選民的問(wèn)題，而且創(chuàng)造了“先提名后普選”的普選模式。由于相關(guān)安排得到了社會(huì)的廣泛接納，有些社會(huì)人士因而提出，其他功能組別的普選化安排都可以采取這種模式。于是，“先界別提名后普選方案”成為較受推崇的方案。

　　“先界別提名后普選方案”與“界別直接普選方案”，各有利弊。

　　“界別直接普選方案”的好處是直接普選，簡(jiǎn)單明了�！敖鐒e直接普選方案”原來(lái)面對(duì)的突出難題，是如何將為數(shù)眾多的個(gè)體戶、退休人士、無(wú)業(yè)人士、失業(yè)人士以及家庭婦女等無(wú)法包括在已有功能組別范圍內(nèi)的選民納入進(jìn)來(lái)，使方案能夠涵蓋所有選民�！耙蝗藘善薄钡�2012年政改方案已經(jīng)將這些選民納入?yún)^(qū)議會(huì)界別，即由現(xiàn)時(shí)在功能組別沒(méi)有投票權(quán)的登記選民，一人一票選出立法會(huì)新增的區(qū)議會(huì)5個(gè)功能界別議席。這也就是說(shuō)，所有的選民都在地區(qū)直選中有一票，也在功能組別選舉中有一票。因此，原有的這個(gè)難題實(shí)際上已不存在。

　　“界別直接普選方案”最大的難題在于：各個(gè)界別的選民基礎(chǔ)擴(kuò)大到什么程度，以四大商會(huì)所分別代表的“商界(第一)、商界(第二)、工業(yè)界(第一)、工業(yè)界(第二)”等四個(gè)界別為例，選民基礎(chǔ)是擴(kuò)大到所有商會(huì)的會(huì)員，還是擴(kuò)大到會(huì)員所屬公司的所有員工？

　　如果選民基礎(chǔ)只擴(kuò)大到商會(huì)會(huì)員，優(yōu)點(diǎn)是可以確保所有選民所反映的是本界別的利益，切實(shí)體現(xiàn)均衡參與，爭(zhēng)議較大之處則是選民基礎(chǔ)較小，各個(gè)功能組別選民基礎(chǔ)的差距非常之大。香港工商界的功能組別，即使選民基礎(chǔ)擴(kuò)大至所有商會(huì)會(huì)員，人數(shù)通常只有數(shù)千人，也就是說(shuō)，只能由幾千個(gè)選民選一位議員；而區(qū)議會(huì)界別的選民卻高達(dá)321萬(wàn)人，即使功能組別選民基礎(chǔ)全面擴(kuò)大之后，區(qū)議會(huì)界別的選民人數(shù)大幅減少，估計(jì)也會(huì)有約200萬(wàn)人左右，平均約40萬(wàn)人選一位議員。這兩者之間的差距可能高達(dá)近百倍。這樣巨大的差距難免會(huì)在社會(huì)上引起爭(zhēng)議。

　　如果選民基礎(chǔ)擴(kuò)大到會(huì)員所屬公司的所有員工，好處是選民基礎(chǔ)與地區(qū)直選已無(wú)分別，工商界功能組別的選民基礎(chǔ)會(huì)大大增加。然而，只有商會(huì)會(huì)員或者公司董事(這些會(huì)員或董事，通常都是雇主)才可算作是工商界的成員，公司的一般雇員多數(shù)應(yīng)該屬于勞工界別或區(qū)議會(huì)界別，一些具有專業(yè)資格的專業(yè)人士則是所屬專業(yè)界別的選民。由于打工仔的人數(shù)大大超過(guò)老板，如果將商會(huì)會(huì)員屬下的公司員工都變成商會(huì)的選民，肯定會(huì)占據(jù)商會(huì)界別選民的絕大多數(shù)，擁有選舉誰(shuí)做議員的生殺大權(quán)，由此選舉產(chǎn)生的議員通常只會(huì)是工會(huì)領(lǐng)袖，難以代表和體現(xiàn)商會(huì)業(yè)界的利益。這也就失去了功能組別的原意，難以得到工商界的認(rèn)同和接納。

　　“先界別提名后普選方案”的好處，一是在于能夠通過(guò)提名機(jī)制，推出工商專業(yè)界可以接受的候選人參與普選角逐；二是可以按照選民人數(shù)分布較為平均的選區(qū)來(lái)分配選舉議席，達(dá)至每張選票基本上等值。其可能引起較大爭(zhēng)議的問(wèn)題也有兩點(diǎn)：一是社會(huì)是否接納這種相對(duì)復(fù)雜而又帶有篩選性質(zhì)的提名機(jī)制；二是如何設(shè)立提名機(jī)制。

　　功能組別的普選化安排，既要符合普及和平等的要求，又需確保功能組別選出的議員能夠代表和體現(xiàn)業(yè)界的利益。根據(jù)這兩個(gè)原則要求，盡管“界別直接普選方案”和“先界別提名后普選方案”都存在爭(zhēng)議，但并不存在不可逾越的障礙，都可以作為功能組別普選化的一種選擇。

　　先看“界別直接普選方案”。

　　該方案容易被人反對(duì)的主要問(wèn)題，在于各個(gè)功能組別的選民基礎(chǔ)在人數(shù)上有很大的差距。然而，如果參照美國(guó)參議院議員選舉，人口最多的加利福尼亞州(3700萬(wàn)人)與人口最少的懷俄明州(50萬(wàn)人)，都是選出兩個(gè)議員(每張選票的價(jià)值相差74倍)，香港的不同功能組別普選化后選民基礎(chǔ)相差較大，并非不可接受。事實(shí)上，香港功能組別不同界別的選民人數(shù)有一定的差別甚至較大的差額，恰恰是體現(xiàn)或保障均衡參與的一個(gè)基本特點(diǎn)。如果以地區(qū)直選每張選票必須等值的要求來(lái)套用功能組別選舉，那只能是另一種形式的地區(qū)直選，這樣也就失去了功能組別體現(xiàn)均衡參與的本來(lái)意義。當(dāng)然，如果社會(huì)普遍要求縮小不同功能組別選民基礎(chǔ)的差別，也可考慮適當(dāng)增加一定數(shù)量的區(qū)議會(huì)界別議席，使每一個(gè)議席所占選民的人數(shù)減少。

　　再看“先界別提名后普選方案”。

　　如果社會(huì)不接受“界別直接普選方案”中存在的選民基礎(chǔ)過(guò)大的差距，“先界別提名后普選方案”就成為另一個(gè)可以作出的選擇。

　　選擇“先界別提名后普選方案”的前提，是必須有一個(gè)提名篩選機(jī)制，確保推出的候選人真正能夠體現(xiàn)和代表業(yè)界的利益。因此，區(qū)議會(huì)界別的低門檻提名規(guī)定，不能在其他界別套用。

　　事實(shí)上，區(qū)議會(huì)界別的立法會(huì)議員由界別提名后在地區(qū)普選，不僅僅是為了解決“一人兩票”的問(wèn)題，而且因?yàn)閰^(qū)議會(huì)界別議員的直接服務(wù)對(duì)象就是地區(qū)居民。這也就是說(shuō)，地區(qū)選民與區(qū)議會(huì)界別之間有一種實(shí)質(zhì)性的利益聯(lián)系。因此也可以說(shuō)，區(qū)議會(huì)功能組別的“先界別提名后普選”，也就是在該界別內(nèi)部提名后，由屬于區(qū)議會(huì)界別的選民直接選舉，實(shí)際上也是一種“界別直接普選”。在區(qū)議會(huì)界別采取低門檻的提名機(jī)制，即只要15名民選區(qū)議員提名即可成為候選人的規(guī)定，并無(wú)不妥。然而，其他傳統(tǒng)功能組別則與地區(qū)選民沒(méi)有這種實(shí)質(zhì)性聯(lián)系。由地區(qū)選民投票選舉傳統(tǒng)功能組別的議員，并不一定能夠確保選出真正代表業(yè)界利益的議員。因此，必須有較高門檻的提名機(jī)制，以確保在提名環(huán)節(jié)推出的候選人能夠代表業(yè)界的利益，確保界別的議席不會(huì)旁落他人。

　　具體來(lái)說(shuō)，有關(guān)的提名機(jī)制應(yīng)該有兩個(gè)基本要求：一是應(yīng)該保持原有的選民基礎(chǔ)不變；二是需由這些選民按照一定的提名選舉程序，選出2-3名候選人，再交由全港選民普選。由這種提名機(jī)制產(chǎn)生的候選人，基本上可以體現(xiàn)功能組別的特點(diǎn)。如果提名門檻的太低、太寬，幾乎任何人都可以透過(guò)提名機(jī)制成為候選人參與全港選民普選，那就不僅不是功能組別選舉，而是比分區(qū)直選更大規(guī)模的地區(qū)直選。這比廢除功能組別走得更遠(yuǎn)，與功能組別選民基礎(chǔ)普選化安排需確保選出的議員能夠代表和體現(xiàn)業(yè)界利益的原則要求南轅北轍，當(dāng)然不可行。

　　注釋：

　�、俦疚闹械幕痉�，全稱《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》。1990年4月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)。1990年4月4日中華人民共和國(guó)主席令第二十六號(hào)公布。自1999年7月1日起施行。

　�、谙愀畚膮R出版社編�。骸痘痉ǖ恼Q生》，第194頁(yè)，1990年版。

　　③《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)2007年行政長(zhǎng)官和2008年立法會(huì)產(chǎn)生辦法有關(guān)問(wèn)題的決定》，香港《文匯報(bào)》，2004年4月27日。

　�、軈前顕�(guó)：《在紀(jì)念香港特別行政區(qū)基本法實(shí)施十周年座談會(huì)上的講話》，香港《文匯報(bào)》，2007年6月7日。

　�、葸x舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的席位在特區(qū)第一屆立法會(huì)為10席，第二屆為6席，第三屆全部取消；分區(qū)直選議席則由第一屆的20席相應(yīng)增至第三屆的30席。從第三屆開(kāi)始，分組點(diǎn)票實(shí)際上就是在功能組別與分區(qū)直選議員之間進(jìn)行。

　�、尴愀厶貐^(qū)政府：《政制發(fā)展綠皮書(shū)》，第12～13頁(yè)，2007年發(fā)表。

　�、呦愀垩芯繀f(xié)會(huì)：《市民對(duì)政制發(fā)展綠皮書(shū)的意見(jiàn)調(diào)查》，2007年9月8日，網(wǎng)址：

　�、嘞愀垩芯繀f(xié)會(huì)：《市民對(duì)政制發(fā)展綠皮書(shū)的意見(jiàn)調(diào)查》，2007年8月8日，網(wǎng)址：

　�、嵯愀壑形拇髮W(xué)香港亞太研究所政制改革研究小組：《市民對(duì)政制發(fā)展意見(jiàn)調(diào)查》，2010年1月7日，網(wǎng)址：

　　⑩蔣勁松：《責(zé)任政府新論》，第545頁(yè)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年版。

責(zé)任編輯：畢雁

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隱藏評(píng)論

  本文關(guān)鍵詞：香港普選保留功能組別的法理依據(jù)與可行模式研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。