第一章 緒論

1.1  研究背景和意義

1.1.1 研究背景

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反過來亦會作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)典論述。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)動態(tài)的過程，只有上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展才可持續(xù)。行政體制改革作為推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，是一個(gè)長期、連續(xù)，茍日新，日日新，又日新的過程。如今，中國早已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)體量已具規(guī)模，在這種情況下，經(jīng)濟(jì)增長相同的百分比相比以前要更加困難。在這種背景下，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體提出包含繼續(xù)全面深化改革的四個(gè)全面發(fā)展戰(zhàn)略，并在黨的十八大、十八屆三中、四中五中全會上反復(fù)提出行政體制改革是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的正確政策選擇。我們要堅(jiān)定不移貫徹執(zhí)行相關(guān)黨的方針、政策，以堅(jiān)定的決心采取多項(xiàng)綜合措施，推動行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府的職能，爭取為新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的制度環(huán)境，力爭經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持較高速度，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加惠民。

西藏自治區(qū)位于我國西南邊疆，區(qū)位條件特殊，幅員廣闊，人口較少，具有重要的戰(zhàn)略地位。區(qū)內(nèi)民族成分復(fù)雜，以藏族為主，漢族、門巴、珞巴、夏爾巴人、僜人等散居或聚居在相對較小的區(qū)域內(nèi)。這里自然資源豐富，景色優(yōu)美，生態(tài)環(huán)境易受破壞，宗教文化建筑及相關(guān)遺址遍布全區(qū)，具有發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的先天優(yōu)勢。但是，另一方面，這里交通、信息等相對比較閉塞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，與內(nèi)地很多省市還有很大差距。行政體制改革作為中央力推的重大決策，旨在掃除制約經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展體制性障礙，充分釋放市場活力，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的自治區(qū)內(nèi)，我們一定要嚴(yán)格按照中央的要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨關(guān)于行政體制改革的方針政策，堅(jiān)定不移地發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下堅(jiān)持以公有制為主體的情況下，大力支持發(fā)展非公企業(yè)發(fā)展，做大做強(qiáng)區(qū)內(nèi)市場，形成西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力。

旅游產(chǎn)業(yè)，作為西藏自治區(qū)政府重點(diǎn)培育的六大支柱性產(chǎn)業(yè)之一，貢獻(xiàn)了西藏生產(chǎn)總值的 27.3%。旅游產(chǎn)業(yè)是西藏最具內(nèi)生發(fā)展動力的兼具創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的朝陽產(chǎn)業(yè)，旅游產(chǎn)業(yè)健康有序的發(fā)展關(guān)乎西藏的繁榮與穩(wěn)定。

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1.2  研究綜述

1.2.1 國內(nèi)研究綜述

（一）相關(guān)政府職能轉(zhuǎn)變研究的文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的研究從以下幾方面進(jìn)行展開：

首先是政府職能在改革開放前后不同時(shí)期的調(diào)整。學(xué)術(shù)界對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開放之后的政府職能狀況進(jìn)行比較和反思，分析不同歷史階段政府職能的特點(diǎn)、形成背景、積極作用及政府職能存在的弊端。其中，吳敬璉（2004）將中國改革歷史分為行政性分權(quán)、增量改革和整體推進(jìn)階段，對之進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析，指出改革之前政府職能對于現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變具有必要性和重要性。金太軍（2002）、張曼麗（2004）和劉華（2011）等人分析全能型政府職能模式形成原因及其特征，在此基礎(chǔ)上，認(rèn)為全能型政府雖然在特定歷史階段具有積極意義，不過對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成制約和阻礙，這種政府職能模式一定程度上影響著中國的現(xiàn)代化進(jìn)程。

其次是對影響政府職能轉(zhuǎn)變的因素進(jìn)行分析。針對政府職能轉(zhuǎn)變的影響因素，施雪華（2005）認(rèn)為，“政策、體制和市場是驅(qū)動政府職能轉(zhuǎn)變的主要力量，三者在不同的行政環(huán)境下，其強(qiáng)弱力量對比形成了不同的政府職能模式�！雹訇悋鴻�(quán)（2008）以社會發(fā)展的視角定位政府職能，認(rèn)為“政府主導(dǎo)社會發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變相互影響，在中國社會轉(zhuǎn)型的背景下，政府職能轉(zhuǎn)變對推動社會轉(zhuǎn)型起著關(guān)鍵作用�！雹诶蠲肪辏�2010）認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公民意識提升、社會穩(wěn)定以及全球化等因素要求政府轉(zhuǎn)變自身職能�！雹哿_峰（2011）認(rèn)為，“政府職能轉(zhuǎn)變的動力結(jié)構(gòu)來源于國內(nèi)外環(huán)境中相關(guān)主體帶來的壓力，其中，政治支持、市場質(zhì)量、社會組織和國際規(guī)則等因素綜合作用，促使政府調(diào)整職能�！雹茑嵭�(qiáng)（2013）從系統(tǒng)動力學(xué)對政府職能轉(zhuǎn)變動力機(jī)制進(jìn)行研究，該研究指出，“影響政府職能轉(zhuǎn)變系統(tǒng)包括推動力系統(tǒng)、牽引力系統(tǒng)、自我更新系統(tǒng)和支撐力系統(tǒng)。政府職能轉(zhuǎn)變在特定社會、政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下進(jìn)行，規(guī)律分為外因和內(nèi)因兩種，來自環(huán)境的外部力量和政府及體制的內(nèi)部力量共同作用于政府職能，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的支持力系統(tǒng)，決定著政府職能轉(zhuǎn)變的方向�！�

第三，新世紀(jì)以來，政府職能轉(zhuǎn)變研究重點(diǎn)集中在全能型政府向服務(wù)型政府和有限政府轉(zhuǎn)變。李文良（2003）認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在突出問題是政府改革滯后，因此，我們要加快行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府的職能，政府職能主要落實(shí)在社會管理和提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)上。曹聞民（2008）通過對政府角色變遷的視角考察政府職能轉(zhuǎn)變規(guī)律，認(rèn)為政府職能是隨著社會發(fā)展不斷變化，政府職能轉(zhuǎn)變是政府角色適應(yīng)社會需要實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的動態(tài)過程。中國行政管理學(xué)會（2012）研究提出，伴隨行政管理體制改革和政府管理創(chuàng)新的不斷深入，政府職能轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在履職方式創(chuàng)新上，政府實(shí)現(xiàn)由直接方式向間接方式轉(zhuǎn)變，以微觀干預(yù)管理方式向宏觀管理為主轉(zhuǎn)變，由封閉型管理模式向開放型和提倡公民參與的履職模式轉(zhuǎn)變，從單純行政性的管理方式向綜合運(yùn)用多種手段為主向服務(wù)、合作與管理相結(jié)合。政府管理改革重點(diǎn)從直接管理經(jīng)濟(jì)向間接宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和任務(wù)進(jìn)一步明確。

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第二章 旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能及其轉(zhuǎn)變

2.1  旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能

旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展由來已久，政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中一直扮演著重要的角色，對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展政府的職能界定比較權(quán)威的是世界旅游組織的有關(guān)界定：“在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府應(yīng)該履行、發(fā)揮，立法、投資、規(guī)劃和協(xié)調(diào)等四方面的職能。而且，世界旅游組織曾就國家發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的組織職能達(dá)成一致，認(rèn)為國家旅游組織職能經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段：旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期——開拓者；旅游產(chǎn)業(yè)逐步興起和蓬勃發(fā)展時(shí)期——規(guī)范者；旅游產(chǎn)業(yè)逐步走向成熟時(shí)期——協(xié)調(diào)者。在旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的現(xiàn)階段，政府所承擔(dān)的主要是市場規(guī)范者的職能�！�

以上是世界旅游組織對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能的相關(guān)界定，但是每個(gè)國家都有自己的特殊情況，特別是中國，作為世界上為數(shù)不多的社會主義國家之一，一直大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能與西方資本主義國家存在差別。秉著具體問題具體分析的原則，下面敘述在我國國內(nèi)對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能的權(quán)威界定。中國人民共和國旅游局，作為主管旅游工作的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，是最高旅游管理部門。中華人民共和國旅游局官方網(wǎng)站對旅游局的職能做了概述：

“（一）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定發(fā)展政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，起草相關(guān)法律法規(guī)草案和規(guī)章并監(jiān)督實(shí)施，指導(dǎo)地方旅游工作。

（二）制定國內(nèi)旅游、入境旅游和出境旅游的市場開發(fā)戰(zhàn)略并組織實(shí)施，組織國家旅游整體形象的對外宣傳和重大推廣活動。指導(dǎo)我國駐外旅游辦事機(jī)構(gòu)的工作。

（三）組織旅游資源的普查、規(guī)劃、開發(fā)和相關(guān)保護(hù)工作。指導(dǎo)重點(diǎn)旅游區(qū)域、旅游目的地和旅游線路的規(guī)劃開發(fā)，引導(dǎo)休閑度假。監(jiān)測旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，負(fù)責(zé)旅游統(tǒng)計(jì)及行業(yè)信息發(fā)布。協(xié)調(diào)和指導(dǎo)假日旅游和紅色旅游工作。

（四）承擔(dān)規(guī)范旅游市場秩序、監(jiān)督管理服務(wù)質(zhì)量、維護(hù)旅游消費(fèi)者和經(jīng)營者合法權(quán)益的責(zé)任。規(guī)范旅游企業(yè)和從業(yè)人員的經(jīng)營和服務(wù)行為。組織擬訂旅游區(qū)、旅游設(shè)施、旅游服務(wù)、旅游產(chǎn)品等方面的標(biāo)準(zhǔn)并組織實(shí)施。負(fù)責(zé)旅游安全的綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，指導(dǎo)應(yīng)急救援工作。指導(dǎo)旅游行業(yè)精神文明建設(shè)和誠信體系建設(shè)，指導(dǎo)行業(yè)組織的業(yè)務(wù)工作。

（五）推動旅游國際交流與合作，承擔(dān)與國際旅游組織合作的相關(guān)事務(wù)。制定出國旅游和邊境旅游政策并組織實(shí)施。依法審批外國在我國境內(nèi)設(shè)立的旅游機(jī)構(gòu)，審查外商投資旅行社市場準(zhǔn)入資格，依法審批經(jīng)營國際旅游產(chǎn)業(yè)務(wù)的旅行社，審批出國（境）旅游、邊境旅游。承擔(dān)特種旅游的相關(guān)工作。

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2.2  旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能的轉(zhuǎn)變

通過梳理對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)變做表分析如下：

查閱相關(guān)文獻(xiàn)之后，我比較認(rèn)同在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)變的五階段理論。把李磊關(guān)于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的四階段理論與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)變的五階段理論進(jìn)行融合，得到上表，我希望通過上表來闡釋旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能轉(zhuǎn)變。雖然時(shí)間節(jié)點(diǎn)的劃分上多少與李磊有關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展四階段理論有所不同，但是融合后，更能夠把旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體階段與相應(yīng)的政府職能對應(yīng)起來，而且我相信，這種階段論與對應(yīng)的政府職能論是對客觀發(fā)展規(guī)律的真實(shí)反映。

2.2.1 孕育階段——構(gòu)架旅游管理體制

新中國成立之后，中國的旅游管理體制一片空白。為了適應(yīng)外事接待的任務(wù)，中國旅游管理體制從零起步，先后成立了中國旅行游覽事業(yè)管理局、國家所有的旅行社等部門機(jī)構(gòu)。接下來又順應(yīng)當(dāng)時(shí)的大環(huán)境，將本來以需求為導(dǎo)向的旅游管理體制構(gòu)架轉(zhuǎn)向以政治掛帥的供給主導(dǎo)的旅游管理體制。

2.2.2 起飛階段——創(chuàng)建旅游管理體制

十一屆三中全會之后，全國的工作重心由階級斗爭為綱轉(zhuǎn)向社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，旅游產(chǎn)業(yè)作為主要的創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)得到重視，限制旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條條框框得以剝落。從中央到地方紛紛成立旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組建立了最初的旅游管理體制。

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第三章 西藏旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展概況.............17

3.1西藏旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀............17

3.1.1 區(qū)位優(yōu)勢及資源條件.............17

第四章 西藏旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能分析........................29

4.1 西藏旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能的定位及表現(xiàn).............................29

4.2 西藏旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能存在的問題................30

第五章 西藏旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能的轉(zhuǎn)變及未來展望........................33

5.1西藏旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)變的原則與路徑..............33

第五章 西藏旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能的轉(zhuǎn)變及未來展望

5.1  西藏旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)變的原則與路徑

西藏應(yīng)對旅游業(yè)發(fā)展新時(shí)期所面臨的問題應(yīng)該采用更加開放的市場政策和更加便利的進(jìn)入政策。

首先是應(yīng)該簡化進(jìn)藏審批手續(xù)。如要簡化華僑和外國人的“進(jìn)藏旅游批準(zhǔn)函”的相關(guān)辦理手續(xù)，縮短辦理時(shí)間；推進(jìn)入境散客管理體制改革，逐漸開放境外游客的西藏個(gè)人游相關(guān)業(yè)務(wù)，逐步推進(jìn)包括樟木、珠峰、墨脫等邊境地區(qū)的開放，減少邊境證的辦理時(shí)間。

其次是實(shí)行更加便利的進(jìn)入政策。從西藏的可進(jìn)入性入手，圍繞如何到達(dá)目的地，如何在目的地移動等問題努力解決進(jìn)入西藏的大交通、區(qū)域內(nèi)交通和景區(qū)內(nèi)部的交通不便的限制問題，努力打通、拓寬進(jìn)藏渠道。

再就是制定更加完善的目的地建設(shè)相關(guān)政策。具體是要在加強(qiáng)景區(qū)建設(shè)的同時(shí)，加大旅游軟環(huán)境建設(shè)，加強(qiáng)公共交通、公共廁所、餐飲、購物、休閑娛樂等場所的建設(shè)；重視本地旅游人才的培養(yǎng)，努力提升旅游從業(yè)人員的管理能力和綜合素質(zhì)提升，這將是西藏旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的希望所在。

最后是加快推進(jìn)西藏旅游的政策創(chuàng)新。把創(chuàng)新作為旅游業(yè)發(fā)展的驅(qū)動力，利用互聯(lián)網(wǎng)+整合旅游產(chǎn)業(yè)資源，優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國家公園、文化與旅游融合可作為西藏旅游未來發(fā)展的重要突破口。

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第六章 結(jié)語

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反過來亦會作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)典論述。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)動態(tài)的過程，只有上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展才可持續(xù)。行政體制改革作為推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，是一個(gè)長期、連續(xù)，茍日新，日日新，又日新的過程。如今，中國早已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)體量已具規(guī)模，在這種情況下，經(jīng)濟(jì)增長相同的百分比相比以前要更加困難。在這種背景下，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體提出包含繼續(xù)全面深化改革的四個(gè)全面發(fā)展戰(zhàn)略，并在黨的十八大、十八屆三中、四中五中全會上反復(fù)提出行政體制改革是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的正確政策選擇。我們要堅(jiān)定不移貫徹執(zhí)行相關(guān)黨的方針、政策，以堅(jiān)定的決心采取多項(xiàng)綜合措施，推動行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府的職能，爭取為新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的制度環(huán)境，力爭經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持較高速度，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加惠民。

西藏自治區(qū)位于我國西南邊疆，區(qū)位條件特殊，幅員廣闊，人口較少，具有重要的戰(zhàn)略地位。區(qū)內(nèi)民族成分復(fù)雜，以藏族為主，漢族、門巴、珞巴、夏爾巴人、僜人等散居或聚居在相對較小的區(qū)域內(nèi)。這里自然資源豐富，，景色優(yōu)美，生態(tài)環(huán)境易受破壞，宗教文化建筑及相關(guān)遺址遍布全區(qū)，具有發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的先天優(yōu)勢。但是，另一方面，這里交通、信息等相對比較閉塞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，與內(nèi)地很多省市還有很大差距。行政體制改革作為中央力推的重大決策，旨在掃除制約經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展體制性障礙，充分釋放市場活力，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的自治區(qū)內(nèi)，我們一定要嚴(yán)格按照中央的要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨關(guān)于行政體制改革的方針政策，堅(jiān)定不移地發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下堅(jiān)持以公有制為主體的情況下，大力支持發(fā)展非公企業(yè)發(fā)展，做大做強(qiáng)區(qū)內(nèi)市場，形成西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力。

政府和市場在西藏旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中都發(fā)揮了重要的作用。很長一段時(shí)期，政府一直在培養(yǎng)扶持西藏旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)在，無論了進(jìn)出藏交通情況還是區(qū)內(nèi)交通情況都比之前有了很大的改善。在中央大力提倡發(fā)展集低碳、綠色、環(huán)保等多方面優(yōu)勢的旅游產(chǎn)業(yè)的大的背景下，西藏利用自身區(qū)位、自然、地理、人文等優(yōu)勢大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，將成為未來很長一段時(shí)期的不二選擇。經(jīng)過這么多年政府引導(dǎo)，旅游市場已經(jīng)初步形成，但尚不規(guī)范，市場在資源配置過程中沒有完全發(fā)揮出其優(yōu)勢，所以，政府應(yīng)該進(jìn)一步扶持西藏旅游產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展，從政策上進(jìn)行正確引導(dǎo)，進(jìn)一步加強(qiáng)旅游法規(guī)建設(shè)，規(guī)范市場秩序，充當(dāng)市場正常發(fā)展的守護(hù)者、監(jiān)督者的角色，抓大放小給市場以健康發(fā)展的活力，真正把西藏打造成為世界旅游目的地，全世界游客的天堂。

參考文獻(xiàn)（略）