1緒論

1.1研究背景

在創(chuàng)新時代的背景下,新的發(fā)展形勢對我國政府有著許多創(chuàng)新性的要求,這就需要我們建立新的政府管理方式,以更好地推行落實科學發(fā)展觀,深化政治體制改革及加快政府職能轉變。對地方政府績效進行評估,就是我國推行的一種全新的科學的行政手段。政府績效評估,指的是根據(jù)管理的效率、能力、服務質(zhì)量、公共責任和社會公眾滿意度等方面的判斷,對政府公共部門管理進程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級,是運用科學的標準、方法程序,對政府工作盡可能準確的做出評價。政府績效評估是公共管理領域中新興的研究課題,建立在傳統(tǒng)考核制度之上,又與傳統(tǒng)考核制度不同,意在用更加全面綜合的標準,來衡量政府的工作狀況,從而進行政府機構部門間調(diào)整、籌劃公職人員未來發(fā)展,制定科學可行的管理性策略。一言概括之,地方政府績效評估工作,是一種檢驗政府工作能為,了解政府工作現(xiàn)狀,以此來使政府做出調(diào)整,以更好的履行服務社會職能的以社會公眾價值為核必的公共管理策略,是評估政府工作、科學調(diào)配人才及制定管理戰(zhàn)略的標桿。

當前我國對地方政府績效評估的研究,己經(jīng)取得了一定成效。首先,各地方政府已逐漸開展政府績效評估,與傳統(tǒng)的考核制度相結合來反應政府的工作狀況。其次,政府績效評估的技術與方法有所推新,不斷突破,評估的科學化程度提高。最后,評估更加趨向制度化、規(guī)范化,評估主體逐步走向多元化,地方政府績效評估的發(fā)展日漸成熟。但是,在政府績效評估領域,仍存在一些尚未解決的問題。譬如構建的指標體系不夠完備,評估過程程序性不足,評估主客體、評估方式、評估環(huán)境的選擇不恰當,評估進程的法律性保障缺失等等,但是在評估誤差方面的研究,仍有許多進展不足之處存在,不足以解決當前的問題,還存在探索空間。并且,對于地方政府績效評估結果誤差的研究,是具有重大實際意義的,探究評估結果誤差產(chǎn)生的不同維度的原因,對評估結果誤差進行分類,及探究可以用來矯正誤差產(chǎn)生的對策,這些研究可為地方政府的實際績效評估工作提供參考,形成指導性后示。

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1.2研究意義

雖然現(xiàn)有的對于政府績效評估工作的研巧取得了一定成果,但是探索的內(nèi)容基本停留在績效評估的理論性研究上,譬如評估指標體系的建設,評估流程的管理,制度化建設等,涉及政府績效評估實踐模式、評估結果誤差方面的研究仍存在甚少。本文的主要研究意義,在于以下兩個方面。

1.2.1理論意義

本文在現(xiàn)有的理論基礎上,對評估結果誤差展開研究,為誤差產(chǎn)生的來源進行分類,分析不同維度誤差間的結構性理論,并做出綜合權衡,深化對政府績效評估誤差的基本理論研究,是對現(xiàn)有政府績效管理理論的豐富與擴展。本文基于國外地方政府績效評估研究工作取得的成果上,結合大連市政府績效評估工作現(xiàn)狀,深化了地方政府績效評估的研究,為進一步的研究提供一定的參考依據(jù)。

1.2.2現(xiàn)實意義

大連市政府目前己開展政府績效評估這項活動,取得了一定成效,提高了政府工作效率,但是由于內(nèi)外部多種因素影響,仍存在諸多難處。對此,本文針對大連市政府績效評估現(xiàn)狀,分析評估結果產(chǎn)生誤差的原因并提出可行的矯正對策,可以為大連市政府績效評估形成指導,產(chǎn)生啟示,為大連市政府提供決策支持。通過對大連市政府的績效評估工作進行整體性分析,能夠更加了解政府工作現(xiàn)狀,更透徹分析績效評估結果誤差的來源,更切實提出矯正誤差的對策,對地方政府績效評估誤差研究提供了重要的思考視角。

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2地方政府績效評估偏差的理論分析

2.1地方政府績效評估的兩難困境

2.1.1政府績效評估指標體系設計的科學原則與兼顧難題

(1)設計績效測量指標的SMART原則

在地方政府績效評估工作開展之初,首先要構建一個評估指標體系,地方政府依此來對各部門進行績效評估。指標體系的設計,首先應遵循SMART原則。SMART原則中的S代表Spedfic,具體的,即評估指標的設計要全面具體,具有高度明確性,不可籠統(tǒng)設置,模棱兩可,只有指標具體化才能夠使得績效評估工作目標明確。M代表Measurable,可測量的,即評估指標必須是能夠測量得出的,設計中應盡可能使指標量化,這樣更易于測量,提高評估結果的真實性。A代表Achievable,可達到的,這意味著評估指標不應設計過高,超出能力限度,這會給評估工作造成不小的困難,使之無法順利進行下去。R代表Relevant,相關性的,即評估指標的設計要遵循產(chǎn)生、結果與目標的相關性,不應獨立于系統(tǒng)之外存在。T代表Time-specific財效性的,即設計出的指標要有具體時間限制,以便在評估過程中清楚掌握任務的輕重緩急。

(2)其他重要的原則

除了SMART原則之外,在地方政府進行績效評估時,還應遵循其他的重要原則,比如容易理解原則,即指標的設計應盡可能清晰,容易被理解,讓社會公眾易于理解哪些指標被測量了,哪些指標的結果被發(fā)布;有效數(shù)據(jù)的容易收集原則,即對于評估有效的信息數(shù)據(jù),應該容易被收集到;操控性原則,即盡量少收集那些易于被有關部門操控的數(shù)據(jù),保證測量數(shù)據(jù)的準確有效性;綜合性原則,即績效評估指標的設計應全面均衡,指標應包括正面效果指標和負面效果指標,以此來提高評估結果的可靠性;收集數(shù)據(jù)的成本原則,即控制數(shù)據(jù)收集過程的成本,使之在可接受的范圍之內(nèi)。

由于上述原則并非是完全兼容,因此政府的績效評估在具體實施的過程中,往往面臨著各種原則兼顧上的兩難困境,需要對其進行相應的權衡和取舍。

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2.2地方政府績效評估誤差的來源分析

對地方政府進行績效評估,是一種對政府工作進行的檢驗,以便于更好的安排政府部門的內(nèi)部管理事物,設計公務人員的發(fā)展規(guī)劃和為體系制定科學的管理策略。但事實上,由于條件的尚未成熟,內(nèi)外部多種環(huán)境因素的限制,評估產(chǎn)生的結果會與地方政府真實績效之間產(chǎn)生一定的偏差,這就造成評估結果無法真實反應地方政府工作現(xiàn)狀。針對于績效評估結果誤差產(chǎn)生的來源,可以從三個維度進行分類,即信息維度上的誤差來源、社會維度上的誤差來源、政治維度上的誤差來源。下面將分別從這三個方面來對誤差來源進行分析。

2.2.1信息維度的誤差來源

第一,評估指標設計上產(chǎn)生的誤差。在地方政府的績效評估工作實施之前,需要先設計一個具體的評估指標體系,以給評估設立一個參考標準,使之有據(jù)可依。但事實上,設計一個全面均衡的評估指標體系,在現(xiàn)階段現(xiàn)有條件下,并非易事,設計上稍有偏差,則會導致評估結果的誤差產(chǎn)生。實際中,對地方政府進行績效評估,一般用王級指標來進行,王級評估指標與一級二級評估指標相比,有更加明確的界定,更加具體的參數(shù),能使得到的結果更加真實有效,但是,這也并不能完全避免誤差的產(chǎn)生。同時,指標設計中各項指標的權重分配也會對評估結果產(chǎn)生影響,設置有所偏頗,就會造成結果誤差的產(chǎn)生。此外,地方政府績效評估的指標,需要經(jīng)過信度和效果的雙重檢測,之后再投入使用中,但是這種檢驗,需要投入大量的時間,需要基于足夠充足的經(jīng)驗,需要耗費相當程度的精力,這些實施起來都具有相當?shù)睦щy,因此,在評估指標的設計上易導致評估結果產(chǎn)生誤差。

第二,評估數(shù)據(jù)不精確對結果造成的誤差。政府用來進行績效評估的數(shù)據(jù),部分來自于統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)由于是官方提供,往往沒有經(jīng)過檢驗就投入使用,若其中數(shù)據(jù)有誤,那么則會對評估結果的準確性產(chǎn)生影響。此外,評估數(shù)據(jù)還來自于各政府部門的申報,但是在此過程中,會有諸多問題產(chǎn)生。有些正向的考核數(shù)據(jù)難以提供證明材料,有些負向的考核數(shù)據(jù)容易被瞞報,甚至有時有些考核數(shù)據(jù)容易受到操控,這些原始數(shù)據(jù)上的偏差都會對最終的績效評估結果產(chǎn)生影響。

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3大連市政府績效評估誤差的經(jīng)驗分析............17

3.1大連市政府績效評估的現(xiàn)狀.............17

3.1.1大連市政府績效評估的背景............17

4大連市政府績效評估結果誤差矯正對策..............50

4.1信息維度的誤差矯正對策............50

4.2社會維度的誤差矯正對策..............50

4大連市政府績效評估結果誤差矯正對策

4.1信息維度的誤差矯正對策

第一,針對于指標設計方面給評估結果來帶的偏差,結合大連市政府績效評估工作現(xiàn)狀,相應的矯正對策如下。合理優(yōu)化績效評估指標的設計,使之更科學有效,考核指標在設計上要清晰且具有區(qū)分度,要具有代表性,能夠反映被評估部門的工作重點和主要職能。要使設計出的用于評估的指標體系全面均衡,適當加入考核社會民生類的指標。此外,考核指標的設計應盡可能的具體有效,由于人的理解能力有所差異,若籠統(tǒng)設置可能因理解不同而無法突出評估重點。還應避免設計可測性較差、目標過高的指標,使評估指標的設置對于結果獲取具有高價值性。評估指標的設計,是現(xiàn)階段大連市政府績效評估工作中的一個難點,也是關乎于評估結果準確性的要點,每年年初評估工作開展之時,政府績效評估辦公室都要根據(jù)上一年的指標,上一年的評估反饋來設計當年的評估指標體系,在此之中,應盡可能使得評估指標涵蓋廣泛,全面均衡,在有一定共通性的基礎上建立考核區(qū)分度,能夠反映各部口的工作重點和主要職能。

第二,對于考核數(shù)據(jù)不精確對評估結果造成的偏差,相應的矯正對策如下。嚴格注重考核數(shù)據(jù)的精準性,大連市政府績效考核辦公室,用來進行評估計算的數(shù)據(jù),多數(shù)來自于統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù),對于這些直接用于評估中的一手數(shù)據(jù),應反復核實其是否準確,在確定其精準性之后才可納入使用。同時,還有部分數(shù)據(jù)來自于各單位的申報,這些評估數(shù)據(jù)容易被操控,對此,要加強評估中的查訪核驗環(huán)節(jié),堅決杜絕欺瞞虛報現(xiàn)象。此外有些正向的考核數(shù)據(jù)難以提供證明材料,對于這種難以判斷的模糊數(shù)據(jù),盡可能設置統(tǒng)一轉換標準,使之更具象,易于評判。

第三,對于指標權重設計不夠合理對評估結果造成的偏差,相應的矯正對策如下。評估指標體系由多方面構成,包括指標考核成績,領導評議,及社會公眾評議,這三者在評價中的權重設置,必須做到科學合理。對于不同部門的考核,比如區(qū)市縣政府考核、市政府各委辦局的考核,應根據(jù)實際情況設計各項指標權重,不能一概而論,籠統(tǒng)設置,促使評估結果更加真實有效。同時,在設計權重分配比例時,可多方征集群眾意見,還可與島校學院進行合作,共同努力設計出結構合理的指標權重。

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結論

本文的結論主要有:

(1)基于現(xiàn)有的績效評估研究成果,通過對評估結果誤差來源的分析,提出了結果誤差在三個維度上的來源框架,即信息維度,社會維度及政治維度。信息維度上的誤差來源主要包括評估指標體系的設計、評估數(shù)據(jù)的有效性等,社會維度上的誤差來源包括公眾評議環(huán)節(jié)對評估結果的影響、評審者受到社會關系影響等,政治維度上的誤差來源包括領導導向高于科學導向、評估中缺乏程序上的政策等。

(2)通過發(fā)放調(diào)查問卷,對問卷結果進行分析總結,得出影響大連市政府績效評估結果,使之與政府真實績效之間產(chǎn)生誤差的因素主要有五項,按照選擇比例由高到底,分別為;指標設計帶來的偏差、綜合評價中主觀性帶來的偏差、考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差、外部評議帶來的偏差及指標權重設計不夠合理。

(3)在指標設計帶來的偏差這個方面,其背后主要的影響因素有四項,按照選擇比例由高到底,分別為:考核指標難以反映部門的工作重點和主要職能、部分考核指標的可測性差、考核指標設計不夠全面,譬如社會民生類的考核指標設置過少及部分考核指標不夠具體,同一指標下重點考察內(nèi)容可能因人理解而異。在綜合評價中主觀性帶來的偏差這個方面,其背后主要的影響因素有三項,按照選擇比例由高到底,分別為:領導考評時更關注自己交代任務的完成情況、不同的評審者對績效、職責或同一指標的理解可能不一樣及評審者會受到社會關系的影響。在考核數(shù)據(jù)不精確帶來的偏差這個方面,其背后主要的影響因素有三項,按照選擇比例由高到底,分別為:有些考核數(shù)據(jù)容易被操控、有些負向的考核數(shù)據(jù)容易被瞞報及有些正向的考核數(shù)據(jù)難以提供證明材料。在外部評議帶來的偏差這個方面,其背后主要的影響因素有兩項,按照選擇比例由高到底,分別為:公眾對政府當前的工作重點和現(xiàn)行政策不是十分了解及公眾經(jīng)常容易混淆某些政府部n的職責與職能劃分。

參考文獻（略）