第一章   相關(guān)概念與理論基礎(chǔ)

科技創(chuàng)業(yè)人才政策，在地方政府層面，特別是在 X 區(qū)及其所在的江蘇地區(qū)，雖然宏觀上仍然受黨委組織部門領(lǐng)導(dǎo)，是一攬子人才政策的部分，但一般都是由政府科技部門在具體實施，具體實施層面是作為一個主要的科技政策，其實施方式和實施效果都和科技管理規(guī)定、其他科技政策的配套聯(lián)系在一起。因此，有必要對科技政策、人才政策等相關(guān)公共政策概念加以梳理和說明。同時，本節(jié)將對科技創(chuàng)業(yè)人才政策績效的評估理論做個簡介，為績效評估的研究進行鋪墊。

一、概念界定

（一）科技政策

科技的發(fā)展從來就離不開政策的引導(dǎo)和激勵，自從科技革命以來，特別是就我國改革開放以來而言，我國的科技政策已經(jīng)脫胎換骨，不再是單純?yōu)榱伺囵B(yǎng)科學(xué)素養(yǎng)，為了推動科技普及或者追求某項高水平的技術(shù)，更多的是為我所用，為國民經(jīng)濟社會發(fā)展所用，不是為了科技而科技，而是為實現(xiàn)某些宏觀戰(zhàn)略目標而集中資源采取的一系列政策方針。各類科技法律法規(guī)和科技政策，目的都是為了通過促進科技發(fā)展，實現(xiàn)科技為經(jīng)濟社會服務(wù)。目前的研究中對科技政策的概念盡管在具體表述方面存在差異，但基本上已經(jīng)達成了較為一致的認識。

首先可以從各個國際組織、學(xué)者的定義中發(fā)現(xiàn)科技政策概念的共同點。聯(lián)合國教科文組織定義科技政策為“一個國家為強化其科技潛力，以達成其綜合開發(fā)之目標和提高其國家地位，而建立之組織、制度及執(zhí)行方向”。 馬萊茨基認為科技政策是政府通過科研手段以一種最有效的方式達到一定目標的措施。讓·雅克·薩洛蒙認為政府是為了利用科研成果實現(xiàn)政治方面的目標�！狈毫颊J為國家調(diào)動各方面資源，從而推動科技進步以及達到國家的一些治理目標。楊沛霆、王玉玨等將科技政策表述為一種規(guī)范，基本的行動準則。王志強將科技政策視為國家的實施的一項計劃和體系。方新表示科技政策最終的目標是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展。李俠認為科技政策是國家諸多公共政策中的子政策。蔣敬東等認為科技政策是有歷史期間目標的，而且是該階段的國家指導(dǎo)科技發(fā)展的戰(zhàn)略原則。乾侑對科技政策的認識是國家調(diào)動政府和民間的資源，從而實施一系列科技計劃。在科技政策工具選擇方面，朱進泉等將政策選項分為科技人員、科技經(jīng)費、科研器材、科技管理體制機制、科技管理方法、科技成果評價轉(zhuǎn)讓、國際科技交流等七個方面的分配、安排和執(zhí)行。

按照政策層級和效力，科技政策可以分為法律、部門政策、地方政策三大類。在法律層面，我國制定有科技進步法、促進科技成果轉(zhuǎn)化法、專利法等一系列法律及相關(guān)實施條例，為政府行使憲法規(guī)定的推動科技進步的公共職能奠定了法制基礎(chǔ)。科技進步法對政府推動科技進步的職能做出定位：促進學(xué)技進步，發(fā)揮第一生產(chǎn)力的作用，促進科技成果轉(zhuǎn)化，服務(wù)經(jīng)濟社會。在部門政策層面，以相關(guān)法律為依據(jù)，制定了國家科技發(fā)展規(guī)劃，實施了重大科技專項，目前正在完善類重點研發(fā)計劃專項。此外，還設(shè)立了國家級科技人才的獎項，啟動了創(chuàng)新人才推進計劃，培育科技創(chuàng)業(yè)人才。地方科技政策，除對接部門科技政策之外，還突出了對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟效益的獎勵，對于技術(shù)創(chuàng)新突出的企業(yè)，結(jié)合其經(jīng)濟效益進行獎勵。以蘇州市為例，對經(jīng)過認定的創(chuàng)新先鋒企業(yè)給予新增稅收返還獎勵。

本文主要針對地方政府的科技人才政策進行研究。

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二、理論基礎(chǔ)

（一）績效評估

績效評估還與一個重要的概念，就是價值取向。政府績效的價值取向是政府行為的價值判斷和利益選擇。價值取向是正確的，績效評估指標和方法才可能科學(xué)。正確的價值取向應(yīng)不是單純以經(jīng)濟取向，應(yīng)該兼顧生態(tài)文明，著眼于解決政策中遇到的問題。就中國國情而言，應(yīng)該保持以經(jīng)濟增長、民眾本位這兩個中期和長期結(jié)合的價值取向。經(jīng)濟增長主要體現(xiàn)在增長和公平兩個方面，民眾本位主要體現(xiàn)在民主和秩序兩個方面。經(jīng)濟和民本在長期來看是相互促進相輔相成的。新公共管理運動以來，政府績效評估的價值取向主要在于推進行政機構(gòu)的公共責(zé)任，實現(xiàn)對納稅人顧客至上的理念及更加追求政策實施效果。有的學(xué)者認為政府績效的基本價值取向主要體現(xiàn)在以下六個維度：增長、公平、自由、進步、民主、穩(wěn)定。這六個維度其實分別發(fā)表了經(jīng)濟、社會、政治三大領(lǐng)域。目前我國績效價值取向中存在錯誤的現(xiàn)象的原因主要是：全能型政府導(dǎo)致政府職能界定不清、目標不明確，轉(zhuǎn)型時期帶來的公共責(zé)任意識缺乏，政府績效評估指標體系應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人本、效能、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的價值取向。

（二）公共政策績效評估

績效評估指標的設(shè)定是政府績效評價的一個關(guān)鍵問題。目前我國績效評估指標體系還不健全，一般來說都是一整套通用的指標，不能很好適應(yīng)單項公共政策的目標測評的需要。制定科學(xué)合理的績效指標體系，一要全面、科學(xué)地選取指標，用結(jié)合政策實施的目標導(dǎo)向全面客觀評價政策效果,既要有經(jīng)濟方面的指標、又要有社會方面的指標;既要注意政策實施的成效，又要考慮公眾的滿意程度。二要確各項指標的相對權(quán)重。三要以民為本,支持公民參與評估，成為績效評價的主體之一。四要實現(xiàn)法治化的績效評估體系。五要提供先進的技術(shù)支持。卓越對評估指標的設(shè)計提出了幾項原則，定性和定量指標、正負數(shù)指標、基本與修正指標、業(yè)績與通用指標、傳統(tǒng)與現(xiàn)代指標、過程與結(jié)果指標相結(jié)合。鄭方輝提出了“發(fā)展經(jīng)濟、維護社會公正、保護生態(tài)、節(jié)約成本、公眾滿意“五類一級指標。徐雙敏認為除了開展定量的可測量的指標評估之外，應(yīng)該委托社會中介組織對公共滿意度進行調(diào)查并加入到指標體系中�！吨袊冃гu估研究》課題組提出了由職能指標、影響指標和潛力指標 3  個一級指標評估我國地方政府特別是縣級政府的績效。倪星將政府績效評估體系分為了政策制定與執(zhí)行狀況、人力資源、經(jīng)濟發(fā)展水平、社會穩(wěn)定與秩序、人民生活質(zhì)量、政治民主程度、財政資金、生態(tài)環(huán)境、科教文衛(wèi)政府行政能力、政府廉潔度、政府服務(wù)能力 12 個領(lǐng)域。

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第二章   X 區(qū)科技創(chuàng)業(yè)人才政策績效管理現(xiàn)狀

一、X 區(qū)科技創(chuàng)業(yè)人才政策績效管理的動因和依據(jù)

近年來，從中央到地方政府，對各項政策的出臺、組織實施、實施效果以及財政專項資金的使用，均越來越重視績效水平。這既是依法行政的需要，也是提升行政機關(guān)行政效率、效能的要求。2011 年，財政部出臺《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，  提出預(yù)算績效管理是由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)，要求各級政府就預(yù)算編制、執(zhí)行、評價等推進建立“有目標、有監(jiān)控、有評價、有反饋、有應(yīng)用”的五有機制。2014 年修訂的預(yù)算法規(guī)定：“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價�！贝送猓�、市各級政府都發(fā)布了相應(yīng)的財政資金績效管理辦法，對績效評價做出了要求。這是預(yù)算硬約束、法制政府建設(shè)、以及上級政府要求所帶來的動因和依據(jù)，是一個宏觀層面對各類政策、各類資金進行績效評估的面上要求。

同時，區(qū)級政府層面自身也有進行科技創(chuàng)業(yè)人才進行績效評估的需求。科技創(chuàng)業(yè)人才是上級政府非常重視的一項工作，同時也是地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、提升核心競爭力必須大力推進的工作。從國家千人計劃到地方引才計劃實施多年的效果來看，科技創(chuàng)業(yè)人才的影響力也已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，人才政策在全社會的知名度也逐步開始提升。從下表可以看出，X 區(qū)每年投入到科技創(chuàng)業(yè)人才的財政專項資金逐年增長，年度已經(jīng)接近 5000 萬元，如果將為科技創(chuàng)業(yè)人才配套的產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)資金計算在內(nèi)，則財政在相關(guān)政策工具上的總體投入將超過 1 億元。同時，區(qū)委區(qū)政府成立了區(qū)人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組，涉及到 30 多個部門參與，區(qū)人大、政協(xié)多次專題調(diào)研科技人才政策。在此背景下，區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)先后就科技人才政策做出批示，要求區(qū)人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、區(qū)科技局就科技人才資金績效進行自評估。

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二、X 區(qū)科技創(chuàng)業(yè)人才政策績效管理的組織和開展

由于X區(qū)科技創(chuàng)業(yè)人才政策沒有單獨設(shè)定明確的績效目標，同時相對政策整體而言，領(lǐng)導(dǎo)更直觀地關(guān)注對象是財政資金的使用情況，特別是在各級財政、審計部門和有關(guān)法律法規(guī)的約束下，對財政資金的使用情況必須要進行匯報。因次，X區(qū)暫時對科技創(chuàng)業(yè)人才政策開展總體的績效評估，但是在部門績效評估、財政專項資金績效評估等幾個方面進行了一系列的績效評價。

一是根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府印發(fā)的《X區(qū)區(qū)級機關(guān)部門績效管理工作實施意見》，著眼于加強機關(guān)高效履職、依法行政、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)能力建設(shè)和提升機關(guān)綜合服務(wù)水平，組織各級機關(guān)部門參加績效評比工作。區(qū)科技局作為職能部門，向評比專家組匯報了部門的績效情況，科技創(chuàng)業(yè)人才政策是作為區(qū)科技局部門工作績效的一個重要環(huán)節(jié)。

二是2015年初，根據(jù)X區(qū)區(qū)委書記的批示，區(qū)科技局專題對科技人才政策實施情況開展了調(diào)研評價。專題評價雖然形式上不是績效評估，但是實質(zhì)上屬于不太規(guī)范的職能部門對專項政策的自我評價。在自評價的基礎(chǔ)上，形成了《X區(qū)2014年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才計劃實施情況報告》，從政策的逐步完善、科技創(chuàng)業(yè)人才結(jié)構(gòu)的逐步改善、創(chuàng)業(yè)人才本人投入的不斷加大、對單個人才項目進行績效評價等幾方面進行了報告。重點就項目管理問題提出了以中期評估和驗收審計的方式查找出部分企業(yè)的內(nèi)部管理或者外部融資等問題，及時提出了指導(dǎo)意見或幫助排除了困難。相關(guān)評估結(jié)果還將作為項目績效管理和人才信用評價的重要依據(jù)�？傮w而言，這份報告雖然較為簡單，目標、內(nèi)容針對性不夠強，但卻是是第一份X區(qū)針對科技人才引進政策的評價報告。

三是2015年中旬，根據(jù)X區(qū)區(qū)長的指示，區(qū)人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才項目的發(fā)展情況進行了專題研究，形成了《關(guān)于我區(qū)領(lǐng)軍人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)績效評價的報告》。由于區(qū)人才辦屬于綜合領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)辦公室，相對區(qū)科技局這個具體執(zhí)行政策的職能部門而言更為超脫一些，這份報告原則上是由跨部門領(lǐng)導(dǎo)小組從綜合管理的角度對職能部門出臺的具體政策進行評議的性質(zhì)。報告從引才項目的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、發(fā)展?jié)摿�、�?jīng)濟效益、人才流入速度、各鎮(zhèn)引才分布等方面進行了評價。評價的目的更側(cè)重于提出政策建議，比如增加對科技創(chuàng)業(yè)人才政策的財政投入、加強和改善區(qū)政府對鎮(zhèn)政府的人才考核、加快建設(shè)各類孵化載體和眾創(chuàng)空間、引進人才政策和本土人才培育政策并重、加大人才政策宣傳力度等。有關(guān)經(jīng)濟指標數(shù)據(jù)見下方圖標。

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第三章  政策科學(xué)理論視角下的 X 區(qū)科技創(chuàng)業(yè)人才政策績效評價探索 ........ 16

一、X 區(qū)科技創(chuàng)業(yè)人才政策績效目標 ......... 16

二、一個科技創(chuàng)業(yè)人才政策績效評估的模型設(shè)計 ................. 17

第四章  X 區(qū)科技創(chuàng)業(yè)人才政策績效管理所存問題及原因分析 .............. 29

一、存在的問題 ............... 29

（一）科技創(chuàng)業(yè)人才政策績效評價的目標取向不夠明確 ............ 29

第五章  改進地方政府科技創(chuàng)業(yè)人才政策績效管理的對策建議 .............. 33

一、有明確的績效評估目標、實現(xiàn)目標的投入和工具 .................... 33

（一）政策動議時即圍繞公共政策價值取向明確績效評估目標 ...... 33

第五章   改進地方政府科技創(chuàng)業(yè)人才 政策績效管理的對策建議

結(jié)合上文的績效評價可以看出，地方政府科技創(chuàng)業(yè)人才的政策績效有很大提升空間。只有不斷改進地方政府的投入力度、管理方式以及政策本身，才能持續(xù)提升科技創(chuàng)業(yè)人才政策的效益和各方面的支持度。

一、有明確的績效目標、實現(xiàn)目標的投入和工具

（一）政策動議時即圍繞公共政策價值取向明確績效評估目標

目前來看，公共政策績效評價在我國剛處于起步階段，科技創(chuàng)業(yè)人才政策在公共政策中又屬于較新興起的一項政策，主要還是集中在東部地區(qū)和沿海地區(qū)。該項政策雖然是起自中央組織部推動的千人計劃，以及由此帶來的引導(dǎo)效應(yīng)和政績沖動，但是隨著投入資金的不斷增加，以及政策大量采用的無償資助的性質(zhì)，應(yīng)該在事先明確好政策目標。政策目標不能含糊不清，必須系統(tǒng)、清晰、準確，使目標更便于理解、執(zhí)行和易于考核評估。必須針對科技創(chuàng)業(yè)人才引進和成長的問題設(shè)置目標，同時要結(jié)合本地區(qū)和政府財政的客觀條件，包括、物力、財力、技術(shù)、時間等方面，應(yīng)具備目標實現(xiàn)的可能性。但是同時要提早謀劃，目標設(shè)定應(yīng)該符合未來發(fā)展的潮流，要符合我國政策一貫的價值取向、政治原則和法律規(guī)范。

政策目標的確立，表示是認識到了科技創(chuàng)業(yè)人才引進和培育的重要性，以及存在哪些問題，嚴重到何種程度，而不是表示跟隨上級部門政策一哄而上，只有引導(dǎo)，沒有研究。在沒設(shè)定具體政策目標的情況下，政策的設(shè)計、論證和選擇都是沒有依據(jù)和盲目的。同時，政策目標也是一項非常重要的政策評估依據(jù)，是相關(guān)部門評估政策預(yù)定目標的實現(xiàn)程度的重要指標。

政策目標的選擇應(yīng)該要注意以下幾個維度：政策的目標是圍繞政府公共服務(wù)目標的哪一個方面，比如主要是政治方面、經(jīng)濟方面、社會管理方面、生態(tài)方面等等。一項政策的目標不應(yīng)該是面面俱到包治百病的，而是需要能明確具體的發(fā)力方向。科技創(chuàng)業(yè)人才政策目標的制定也應(yīng)該是動態(tài)的，首先要考慮的是本區(qū)域有什么樣的需求，而需求也是不斷變化的。結(jié)合本文確定的模型進行分析，科技創(chuàng)業(yè)人才政策的目標應(yīng)該從財政投入、政策效益、政策管理、公眾滿意等幾個方向制定。

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結(jié)論

參照國際上通行的做法，對政府的政策績效開展評估是一件很有意義的事，對財政資金的使用效益、政策面向人群的受益情況、公共接受度及政策的可持續(xù)性等方面都具有積極的影響。

本文針對當(dāng)年創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略大舉實施，在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的口號下，各級地方政府紛紛出臺科技創(chuàng)業(yè)人才政策的背景下，關(guān)注政策實施的效益問題。結(jié)合本人實際工作，選取了東部發(fā)達地區(qū)的某區(qū)作為案例，應(yīng)該說比較具有代表性。有助于喚起制定政策者的法制化思維、效益思維和貫徹吸收反饋、持續(xù)改善的管理理念。

在評估樣本和數(shù)據(jù)方面，要開展評估，只有在科技創(chuàng)業(yè)人才樣本夠多、數(shù)據(jù)充分且完全公開的情況下，建立模型、開展評估才會有意義。在統(tǒng)計數(shù)據(jù)指標設(shè)計不科學(xué)、數(shù)據(jù)不真實的條件下，或者說是極少樣本下的抽樣，意義不是不大。本文由于考慮到樣本數(shù)量不夠的問題，通過跨年度進行績效分析，這同時也是科技創(chuàng)業(yè)人才政策的所需時間而決定的，成功的創(chuàng)業(yè)需要3-5年乃至更長的時間來檢驗和判斷。

在實施評估的主體方面，目前由于實施科技創(chuàng)業(yè)人才政策牽涉部門很多，，同時又有很多的事業(yè)單位、科研院所、高校牽扯到政策的現(xiàn)實利益。而進行績效評估的主體，如果不委托外部單位的話，一般是自行評估或者財政局評估，自行評估一般不能做到公平公正，而財政局也是人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成員，也難以保持獨立性。如果委托外部的第三方單位進行評估，重點是保持專業(yè)性、獨立性，而一般委托的第三方機構(gòu)，無非是高校、科研院所、事業(yè)單位及其他中介機構(gòu)，大部分機構(gòu)都和各個地區(qū)或是上一級政府的人才政策牽扯甚多，而且還是拿政府的錢做評估，實在不能算是絕對的第三方評估。

實施科技創(chuàng)業(yè)人才績效評估政策，既是對政府財政資金負責(zé)的，更是有助于科技創(chuàng)業(yè)人才政策的不斷改善，有助于不斷提升政策實施效果。為了做好績效評估工作，有必要建立法制化的規(guī)范的評估機制和制度。一方面考慮參照權(quán)利相互制衡的方式，建立政策制定、政策實施、政策監(jiān)督相互獨立的架構(gòu)，以及獨立的評估機構(gòu)。有了這些機構(gòu)，要將政策評估制度化，依照規(guī)章制度進行績效評價，才能使評估工作具有定期性、可比性。除持此之外，為了做好評估工作，還應(yīng)該研究制定科學(xué)的評估理論、方法和程序，不能為評估而評估，評估工作自身也是一項公共政策，只有自身硬，才能做得好做得有效果。

總之，通過不斷完善科技創(chuàng)業(yè)人才政策的績效評估制度、建立或認定具有相關(guān)資質(zhì)的專業(yè)的績效評估機構(gòu)、制定科學(xué)合理的績效評估的指標體系、評估理論、評估方法和程序，這樣才能有效推動科技創(chuàng)業(yè)人才政策的實施和績效評估的進展。

參考文獻（略）