論文摘要 自2011年《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》頒布實(shí)行以來，“營改增”不斷擴(kuò)圍，關(guān)于“營改增”的評論或質(zhì)疑也隨之而來。本文從“營改增”的初期獲得全國人大擬定相關(guān)稅收條例的權(quán)力后，國務(wù)院幾乎壟斷了絕大多數(shù)的稅收立法權(quán)，隨著稅收行政立法不斷膨脹，其“越位”之嫌不言而喻。一方面這與行政權(quán)力的制約不力有關(guān)，另一方面也反映出全國人大及其常委會在稅收立法上力量的薄弱及體制機(jī)制弊端。
　　三是公眾立法參與匱乏�！岸愂諄碇诿�，用之于民”。納稅人是稅收關(guān)系中的重要主體，其私人財(cái)產(chǎn)的無償讓渡是稅收的直接來源。洛克認(rèn)為，未經(jīng)人民自己或其代表同意，國家無權(quán)向人民的財(cái)產(chǎn)課稅。也就是說，稅收的立法必須經(jīng)過人民或代議機(jī)構(gòu)的同意。但在進(jìn)行稅收立法過程中，民眾的參與度和話語權(quán)微乎其微，包括企業(yè)、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體和地方政府等稅收直接利害關(guān)系人，在立法中的呼聲得不到充分的傾聽和采納。甚至全國人大及其常委會在國務(wù)院主動的稅收行政立法上也存在“失聲”的病態(tài)。

　　四、對我國稅收立法的建議

　　一是完善稅收法律體系。借鑒稅收發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，如日本國憲法第84條明確規(guī)定：“征收新稅或改變現(xiàn)行稅收，必須依法律或以法律規(guī)定的條件作依據(jù)”，將稅收法定主義入憲，以最高法律的權(quán)威保障納稅人的基本權(quán)利和稅收法律制定的嚴(yán)肅性及規(guī)格;在憲法稅收法定原則的統(tǒng)領(lǐng)下，著手制定《稅收基本法》，“統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各單行稅收法律、法規(guī)、規(guī)章”，構(gòu)建稅法體系的基本框架;由全國人大及其常委會主導(dǎo)，將一些關(guān)于稅收的成熟的行政性法規(guī)及時(shí)納入立法日程，完善后出臺法律，解決稅法規(guī)范層次低的問題。
　　二是嚴(yán)格制約行政權(quán)力。孟德斯鳩曾說過，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，“在政府所有權(quán)力中，征稅權(quán)是最容易濫用的權(quán)力”�？梢�，，對政府行政權(quán)力的約束是非常必要的，否則行政權(quán)力的惡性擴(kuò)張必將侵蝕納稅人的利益。首先行政權(quán)力要適當(dāng)退出稅收立法性質(zhì)相關(guān)的一些事項(xiàng)，如國務(wù)院及其部委要慎用通知、公告等規(guī)范性文件調(diào)整應(yīng)該由稅收法律或稅收法規(guī)規(guī)定的稅收事項(xiàng)，確保行政行為的合法性和有效性;其次，要將“依法行政”、“建立法治政府”的目標(biāo)要求落到實(shí)處，提高法治意識，在即將深入挺進(jìn)的稅制改革中依法行政，在法治的框架下審慎作為，讓類似“營改增”這樣有法律爭議的稅改舉措，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)更要合乎法律的規(guī)定，而不是片面追究經(jīng)濟(jì)效果卻以犧牲法律的穩(wěn)定與權(quán)威為代價(jià)。
　　三是規(guī)范稅收立法權(quán)。洛克在《政府論》有經(jīng)典表述：“立法權(quán)不僅是國家的最高權(quán)力”，“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑”。因此筆者認(rèn)為，規(guī)范稅收立法權(quán)首當(dāng)其沖的是規(guī)范稅收行政立法權(quán)，即所謂的“授權(quán)立法”，打破國務(wù)院及其部委“即當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”的權(quán)力怪圈，明確規(guī)定國務(wù)院稅收行政立法的具體權(quán)限，至少其不能涉及到稅種的設(shè)立、更改、取消、稅收的央、地分權(quán)等基本制度性內(nèi)容，而不是如立法法中概括性的以“部分事項(xiàng)”了事。其次，強(qiáng)化全國人大及其常委會的立法權(quán)，確保其在稅收立法中的主體位置和主導(dǎo)作用。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，筆者認(rèn)為要做到“三個(gè)必須”：必須加強(qiáng)人大的稅收立法專業(yè)人員力量，克服稅法專業(yè)性強(qiáng)的立法技術(shù)難題;必須發(fā)揮人大及其常委會匯集民意的“人民代表”作用，保障人大所立之法真正匯集民聲、民智，維護(hù)好納稅人的權(quán)利;必須發(fā)揮好人大監(jiān)督作用，監(jiān)督政府稅收行政立法權(quán)的適當(dāng)行駛，堅(jiān)決糾正政府越位或?yàn)E用稅收立法權(quán)限。此外，明確中央和地方稅收立法權(quán)的劃分，給予地方人大及其常委會適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，如根據(jù)本地實(shí)際開征具有地方特色的新稅種，以妥善解決如“營改增”過程中出現(xiàn)的地方財(cái)政收入大幅下降的疑難問題。
　　四是建立稅收立法公眾參與法律機(jī)制。稅收是國家對公民私人財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制性、無償性的取得，因此其關(guān)于社會公眾的切身利益。針對稅收法律制定中公眾的立法參與缺乏問題，筆者認(rèn)為有必要暢通稅收立法公眾參與的渠道，如以法律形式規(guī)定稅收立法聽證等制度，以科學(xué)、公開、透明的程序設(shè)計(jì)，使普通納稅人、企業(yè)等市場主體、經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、專家學(xué)者與地方政府、國地稅等職能機(jī)構(gòu)、中央政府共同參與到稅收法律的討論和醞釀中，在各方力量合理的博弈中權(quán)衡各方利益，使各方的訴求得到最優(yōu)化回應(yīng)，制定出內(nèi)容合理、科學(xué)，程序民主、正義的稅收法律。

本文編號：84034