第 1 章 緒論

1.1 選題背景及意義

1.1.1 選題背景

改革開放以來，社會、經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快。隨著人民生活水平的提高和民眾自由購買力的增加，大量民眾出于出行方便的考量購買私車，于是上路車輛越來越多，道路承載力逐漸下降，交通問題凸顯，如由擁擠問題極易引發(fā)交通事故，生產(chǎn)生活營運成本逐年上升，空氣噪音污染嚴(yán)重……著名經(jīng)濟(jì)學(xué)教授加里·貝克爾在 2000 年測算指出：在全球范圍內(nèi)，年均因交通擁堵問題對 GDP 造成的損失達(dá)到 2.5%，形成了極大的資源浪費。同時，交通擁堵問題在地域上的蔓延，使得國家治理交通擁堵的政策不再只是個別城市居民關(guān)注的話題，而是逐漸成為全社會關(guān)注的熱點問題。

隨著人們對交通擁堵問題關(guān)注度的增加，政府采取了一系列措施對交通問題進(jìn)行管制，汽車限牌政策的出臺就是措施之一。限牌即限制機(jī)動車上牌數(shù)量，控制汽車總量為治堵服務(wù)。目前，我國七大城市出臺了限牌政策，除北京以外，其余多數(shù)城市出臺方式不盡合理。雖然汽車限牌政策實施后，治堵效果較明顯，不僅有效改善了主城區(qū)的交通擁堵現(xiàn)狀，而且將其大面積擁堵時間向后推移了 3 年以上，在減少汽車尾氣排放量的基礎(chǔ)上，大力改善空氣質(zhì)量，促進(jìn)了環(huán)境建設(shè)和發(fā)展。不言而喻，汽車限牌政策為政府交通擁堵問題的解決贏得了空間和時間。但值得注意的一點是，限牌政策的出臺方式不盡合理，效果也只是治標(biāo)不治本。一般而言，一項政策的出臺，會為民眾留下緩沖的時間，讓政策更好的適應(yīng)社會、適應(yīng)民眾。然而從這幾個城市來看，限牌政策的出臺多是較為匆忙，特別是在政策出臺之前相關(guān)政府才剛剛對限牌政策進(jìn)行了辟謠。雖然限牌政策的匆忙出臺有效抑制了民眾集中搶購、集中上牌現(xiàn)象，但也在相應(yīng)程度上損害了政府在人民心目中的形象。那么，限牌政策乃至其他政策究竟應(yīng)當(dāng)何時發(fā)布、怎樣發(fā)布，當(dāng)前已出臺的限牌政策存在哪些不足之處就值得我們每一個人深思。

1.1.2 選題意義

本文主要從汽車限牌政策出臺中的程序正義和實質(zhì)正義進(jìn)行分析，為其他政策的出臺提供比較和借鑒。選擇該選題主要是分析當(dāng)前政府在制定政策過程中應(yīng)當(dāng)基于何種視角，目前又存在什么問題。因此，本文從限牌政策的角度，著重分析政府在限牌政策制定中存在的問題，目的是分析政府決策尤其是限牌政策應(yīng)當(dāng)如何完善。這一視角不僅有利于公共政策理論的完善，而且還可以為政府解決交通擁堵問題或者其他相似問題提供措施建議，既具有理論意義又具有實踐意義。

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1.2 相關(guān)文獻(xiàn)綜述

1.2.1 國內(nèi)文獻(xiàn)綜述

（1）關(guān)于對程序正義和實質(zhì)正義的研究

第一，關(guān)于程序正義的研究

北京大學(xué)陳瑞華教授認(rèn)為程序正義標(biāo)準(zhǔn)有三個最為基本的原則，第一個是合理標(biāo)準(zhǔn)，亦即倫理學(xué)標(biāo)準(zhǔn)；第二個是標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有足夠的解釋能力，也就是經(jīng)得起推敲；第三個是針對程序正義我們可以提出一個基本的概念，使之上升為理論。其他關(guān)于程序正義標(biāo)準(zhǔn)分類還包括將其分為中立、平等、公開、科學(xué)、效率、文明等�？傊瑖鴥�(nèi)程序正義的研究全面具體，標(biāo)準(zhǔn)劃分明確，言簡意賅，為程序正義的研究方向與內(nèi)容提供了借鑒。

第二，關(guān)于實質(zhì)正義的研究

吉林大學(xué)張文顯教授認(rèn)為，實質(zhì)正義受四個標(biāo)準(zhǔn)的影響：一是決策本身的優(yōu)勢；二是決策的內(nèi)容；三是決策是否符合人民期望；四是決策是否平等對待社會公眾。從不同層面對實質(zhì)正義做出歸納，指明了實質(zhì)正義的對待對象。

在制定公共政策時，遵循這些標(biāo)準(zhǔn)尤為重要。筆者認(rèn)為一項公共政策的制定，程序如若不正義，結(jié)果必然不正義。政府在制定公共政策時，如果能夠滿足政策制定時應(yīng)當(dāng)遵循的正義，那制定出來的公共政策必能滿足人民期望，受到人民的支持。而對實質(zhì)正義的貫徹，則需要時刻以人民為主，以人民高滿意度為標(biāo)桿，堅持程序正義和實質(zhì)正義的結(jié)合。

（2）關(guān)于限牌政策的研究

國內(nèi)學(xué)者對限牌政策的研究著重表現(xiàn)為兩個方面：其一是對汽車登記上牌性質(zhì)的研究。其二是對汽車限牌制度成果效應(yīng)的研究。一些學(xué)者認(rèn)為，汽車限牌制度不僅有利于緩解交通擁堵現(xiàn)狀，緩和道路供需之間的矛盾，而且有利于遏制環(huán)境污染，為人民生產(chǎn)生活帶來方便。

但也有一些學(xué)者認(rèn)為限牌效果并不明顯：

鄭寧認(rèn)為，實施限牌政策，并不會增加民眾幸福感，相反會帶來社會矛盾和沖突，引發(fā)社會不滿。

陳鑫、羅磊認(rèn)為，限牌政策既無法緩解交通壓力，又無法有效改善大氣環(huán)境。解決這些問題的最終方式應(yīng)當(dāng)依賴于城市道路規(guī)劃建設(shè)、交通設(shè)施建設(shè)以及受眾理念的轉(zhuǎn)變。

傅蔚岡指出，限牌政策有違國家相關(guān)法律，違反了諸如《道路交通安全法》等法律，缺乏合法性基礎(chǔ)。

周馮燦認(rèn)為限牌政策作為一項行政措施，應(yīng)當(dāng)擁有國家的特別授權(quán)，當(dāng)前限牌政策不符合這一條件。

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第 2 章 汽車限牌政策出臺程序正義和實質(zhì)正義的相關(guān)概念和理論綜述

理論是文章展開的基礎(chǔ)，有好的理論才能為文章支撐觀點。在本章內(nèi)容中，將對汽車限牌政策、程序正義和實質(zhì)正義的相關(guān)概念以及有關(guān)正義的理論作一個簡要的綜述，掌握相關(guān)理論知識為下文行文奠定堅實的理論基礎(chǔ)。

2.1 汽車限牌政策

汽車限牌政策主要是指在調(diào)控汽車上牌數(shù)量的基礎(chǔ)上，達(dá)到對民眾私車擁有總量的控制。政府立意在公平、公正、公開原則的前提下，制定這一政策解決城市交通擁堵問題，為人民出行提供方便，便利人民的生產(chǎn)生活。

結(jié)合我國汽車限牌政策出臺內(nèi)容來看，主要有三種實施方式：搖號、拍賣和配額管理。北京市汽車限牌的實施形式主要以搖號購車為主，以搖號方式無償分配配置指標(biāo)；貴州市效仿北京實施搖號形式，并在此基礎(chǔ)上輔以號牌分類，分為專段號牌和普通號牌，專段號牌不限行一環(huán)，普通號牌限行一環(huán)，即普通號牌不可進(jìn)入市區(qū)一環(huán)；上海主要以拍賣車牌的方式限購，即所謂的價高者得；天津以搖號或競價為主；廣州實行配額管理，在搖號的基礎(chǔ)上輔以拍賣，在兩者之間分配實施比例；深圳以無償搖號或有償競價為主進(jìn)行限購；杭州也以競價方式實施限購。

拍賣方式實際是以居民財富多少進(jìn)行劃分的，雖可以保證快速出現(xiàn)結(jié)果，但也造成了貧富差距，財富多的人可以拍到牌照，而窮人根本無力拍到車牌。時間一長極易加大貧富懸殊差距，不利于社會的健康穩(wěn)定發(fā)展。搖號方式在一定程度上保證了搖到號碼的公平性，如實施階梯中簽率，但搖號黨中存在一些中而不買者，只中不買，這就不僅浪費了指標(biāo)，而且也忽視了急需購車者的意愿。兩種實施方式各有利弊，于是配額管理應(yīng)運而生，既關(guān)注拍賣的效率，又兼顧搖號的公平，一定程度上提高了號牌獲取的有效性。

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2.2 正義

2.2.1 正義的概念

正義可理解為事之公正，是對所做之事的價值評價，，是倫理學(xué)和政治學(xué)的基本范疇。正義分類可分為兩個層面：法律層面的正義和政治層面的正義。

法律層面的正義根據(jù)涉及領(lǐng)域的不同分為制度正義、程序正義和形式正義。制度正義即社會資源、財富等的分配是否正當(dāng)；程序正義即法律制定過程的具體步驟是否合乎公正這一概念；形式正義即法律執(zhí)行是否公正。政治層面的正義即要保證政策保障人民生產(chǎn)生活、給予人民公正支持、避免拉大社會差距。不同層面的正義含義不同，應(yīng)當(dāng)多角度理解，針對性分析。

本文著重從法理性角度將正義分為程序正義和實質(zhì)正義，力圖從此角度分析汽車限牌政策出臺中程序正義和實質(zhì)正義缺失的表現(xiàn)、原因及保障措施，為之后汽車限牌政策和相關(guān)政策的出臺提供建議。

2.2.2 程序正義

程序正義主要是指程序自身是否合理，即制定政策的過程是否符合正義要求。其著眼點在于正義的普遍形式。

程序正義作為人類正義理論中的一件瑰寶，在整個正義體系中的地位舉足輕重。古羅馬時期，相關(guān)學(xué)者稱之為“自然正義論”，之后因多位學(xué)者的系統(tǒng)研究，理論漸臻完善。人們也逐漸認(rèn)識到當(dāng)對一項事關(guān)部分人利益的活動做決定時，僅僅重視結(jié)果正當(dāng)是不夠的，還應(yīng)當(dāng)對其過程進(jìn)行分析，保證過程合理、合規(guī)、合情、合法。

值得注意的是，程序正義問題并不僅僅在法律層面存在，在社會經(jīng)濟(jì)和政治等各個層面都存在。隨著時代的發(fā)展和進(jìn)步，程序正義與否在政策制定和執(zhí)行過程中的重要性越來越受到重視，程序正義的實現(xiàn)程度逐漸成為現(xiàn)代社會文明法治與否的一種丈量尺度。

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第 3 章 國內(nèi)外汽車限牌政策出臺方式的現(xiàn)狀分析 ........................ 15

3.1  國外模式 ................... 15

3.1.1  倫敦模式 ......... 15

3.1.2  新加坡模式 .................... 16

第 4 章 汽車限牌政策出臺中程序正義和實質(zhì)正義缺失的表現(xiàn) .............. 23

4.1  汽車限牌政策出臺中程序正義缺失的表現(xiàn) ........................ 23

4.1.1  行政聽證制度不完善 ................ 23

4.1.2  合法性審查機(jī)制不健全 ............... 24

第 5 章 汽車限牌政策出臺中程序正義和實質(zhì)正義缺失的原因分析 .......... 30

5.1 政府行政人員對程序正義和實質(zhì)正義的認(rèn)識不足 .................. 30

5.2  政府執(zhí)政思想不健全 ........ 31

第 6 章  保證汽車限牌政策出臺程序正義和實質(zhì)正義的措施

本章作為全文邏輯的重點，在對汽車限牌政策保障程序正義和實質(zhì)正義的方式進(jìn)行詳細(xì)分析的基礎(chǔ)上，論述保證其合理的措施。行文框架采用程序正義和實質(zhì)正義兩個方面分別論述，以期促進(jìn)政府行政思想的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而保證以后政策出臺能夠借鑒程序正義和實質(zhì)正義。

6.1 保證汽車限牌政策程序正義的措施

6.1.1 強(qiáng)化法治行政理念

理念，在 1989 年版《辭�！分械暮x有兩種：一是看法、思想。二是觀念。通俗稱為思想、概念。法治行政作為當(dāng)前法治社會下政府行政管理工作的基本要求，強(qiáng)調(diào)的是政府相關(guān)行政行為必須遵循法律，為人民服務(wù)。而樹立法治行政理念是實施依法行政的必要前提和基礎(chǔ)，且秉持法治行政概念執(zhí)行的結(jié)果往往要比強(qiáng)加這一思想所帶來的效用水平高出許多。對于想實行而沒有實行限牌政策的城市，需在政策出臺之初積極貫徹法治行政理念，確保限牌政策的合法性、合憲性。因此，宣傳并執(zhí)行法治行政理念很有必要。

堅持法治行政在限牌政策中的運用需要堅持四大理念。其一，堅決貫徹程序法治理念，即行政機(jī)關(guān)在制定、執(zhí)行政策之際積極遵循正當(dāng)法律程序，實現(xiàn)程序法定化，依程序行政，保證限牌政策的程序合法性；其二，認(rèn)真落實社會、市場自治理念，下放權(quán)力于社會、基層，政府只管市場管不了、管不好的事，解決交通擁堵問題應(yīng)積極采取市場化措施并減少行政強(qiáng)制手段的運用；其三，堅定支持法律至上理念，堅持行政權(quán)力來源于法，無法律則無行政，違之必究，保證限牌政策的合法性；其四，積極貫徹權(quán)利本位思想，堅持權(quán)力來源于權(quán)利，切實保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，積極為人民服務(wù)。

我國現(xiàn)行的大多數(shù)法律法規(guī)都是由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法、守法行為很大程度上關(guān)系到人民幸福、社會進(jìn)步和國家發(fā)展。黨的十八大明確提出要依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，對法治建設(shè)作出了重大部署，如依法依憲治國、采取法治思維和法治方式、堅持司法公正以及加強(qiáng)政法隊伍建設(shè)等等。這些重大部署的前提和基礎(chǔ)均是法治行政理念的積極貫徹，因為只有強(qiáng)化法治行政理念，我國政府才有可能成為民意政府、陽光政府、責(zé)任政府，才有可能在制定相關(guān)政策（如汽車限牌政策）的時候從思想上先行遵循法治行政，為政策在程序上的合理運行奠定堅實的基礎(chǔ)，才有可能在有限政府的前提下成為終極的為人民服務(wù)的政府。

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結(jié)論與展望

1、結(jié)論

本文主要對限牌政策出臺過程中的程序正義和實質(zhì)正義進(jìn)行了分析，力圖為其他政策的出臺提供比較和借鑒。值得注意的一點是，正義有多種分類方式，不同的視角，正義劃分的內(nèi)容不同。本文從法理學(xué)視角，將正義劃分為程序正義和實質(zhì)正義。從程序正義和實質(zhì)正義兩個方面對限牌政策出臺過程進(jìn)行了分析，不僅有利于以后其他地方政府汽車限牌政策出臺科學(xué)化，而且也為其他政策的出臺科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)。從內(nèi)容上看，一項政策的出臺，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注程序正義本身，而且還應(yīng)當(dāng)重視實質(zhì)正義，要積極致力于兩者的結(jié)合。只有這樣，政策本身才能符合人民期望，政策執(zhí)行才能暢通無阻。從目的、意義看，本文研究限牌政策出臺方式，不僅有利于公共政策理論的完善，而且還可以為政府解決相關(guān)類似問題提供框架和思路，理論意義、現(xiàn)實意義并存。

2、展望

我國是人民民主專政的社會主義現(xiàn)代化國家，每一項政策的制定必然需要符合人們期望，反映人民意志，而這樣的政策必然是正義的。因此我國政策的出臺方式要正義、內(nèi)容要正義、執(zhí)行過程更要正義。公共政策的價值基礎(chǔ)是程序正義和實質(zhì)正義，保持一項政策出臺方式程序正義和實質(zhì)正義的實現(xiàn)即為為人民服務(wù)的政策。因此，只要公職人員能在政策制定之初采取相關(guān)措施積極體現(xiàn)程序正義；在政策制定內(nèi)容之際，以實質(zhì)正義為標(biāo)桿，體現(xiàn)實質(zhì)正義；在政策執(zhí)行中體現(xiàn)兩者的結(jié)合，相信我國政府制定的政策定能受到人民群眾的歡迎，政策執(zhí)行效果也會事半功倍。

參考文獻(xiàn)（略）