第一章概念界定與理論基礎(chǔ)

本章研究的重點在財政績效，首先應當對這一概念進行界定；其次梳理資產(chǎn)負債及財政績效的相關(guān)理論，為后續(xù)研究做基礎(chǔ)。

第一節(jié)財政績效

財政績效衡量的是政府財政工作的結(jié)果，長期的實踐導致了容易混淆的概念，例如財政的狹義與廣義以及政府績效與財政績效。只有將這些概念的內(nèi)涵范圍界定清楚，才能保證最終研究結(jié)果的準確。

一、狹義財政與廣義財政

財政是伴隨著國家的出現(xiàn)而形成的，代表著政府的經(jīng)濟行為，更是政府維持國家穩(wěn)定，促進經(jīng)濟發(fā)展的重要工具。正如企業(yè)一般，資金是維持正常運作的血液，政府的血液就是財政資金，對財政資金的管理形成我國的財政管理體制。自我國建國特別是改革開放確立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，為了適應不同經(jīng)濟發(fā)展階段的要求，我國對財政體制改革的步伐從未停止。直到如今，在現(xiàn)行財政管理體制下，按照長期以來財政管理重點及財政管理范疇，出現(xiàn)狹義及廣義之分。早在上世紀九十年代，我國就有對財政廣義與狹義進行區(qū)分的研究：著名財政學家、經(jīng)濟學家、革命家許毅教授及楊照南教授（1996）在我國市場經(jīng)濟制度建立初期面臨的經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變要求背景下，率先提出“廣義財政學”，從生產(chǎn)力及生產(chǎn)關(guān)系深入探討財政在社會主義市場經(jīng)濟中的地位。此后也有不少學者在其基礎(chǔ)上進行深入的研究。“廣義財政學”中特指的是財政分配中的廣義含義，目的是改變吃“大鍋飯”的財政管理辦法，與本文中所指的廣義財政有所區(qū)別，本文使用的廣義財政是關(guān)注財政收支環(huán)節(jié)之后的存量。但是，二者的相同之處在于區(qū)分狹義與廣義的出發(fā)點都是跳出財政收支狹義的框架，從更廣闊的視角看待財政及與財政有關(guān)的活動及結(jié)果。

（一）狹義財政理念及其缺陷

1、資金流量的狹義財政

狹義財政特指財政收支，關(guān)注的重點是收支流量。財政收入是政府維持正常運作、調(diào)控經(jīng)濟的資金來源，是一國政府生存的基本保障。按照預算能夠分為預算內(nèi)資金與預算外資金，隨著財政體制的不斷完善，預算外資金的規(guī)模逐漸縮小，盡可能的將所有的財政收入集中于預算內(nèi)，有利于財力使用效率的提升，避免財政資金游離在預算管理范圍之外，造成財政收入的浪費與財政管理體制的混亂。目前，我國已列入預算的財政收入分類為：公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入及社會保險基金收入。其中公共財政收入在 2012 年之前為一般財政收入，隨著服務(wù)型政府改革的推進，更名為公共財政收入更加能夠體現(xiàn)出來主要來源于稅收的財政收入的公共性特征。公共財政收入是構(gòu)成我國財政收入的主體部分，包括稅收及非稅收入，其中稅收占據(jù) 90%以上。因此財政收入不僅體現(xiàn)財政資金的來源，還更與稅收體制有著直接關(guān)系。稅收規(guī)模影響公民對納稅負擔的感受度。合理的宏觀稅負區(qū)間能夠達到這樣一種狀態(tài)：政府既能夠從納稅人那里獲得較大規(guī)模的財政收入，又不會使得納稅人感受到稅收的沉重負擔。稅收政策就是通過影響納稅人的稅負感受來對經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展進行干預，即有政策傾向的領(lǐng)域或地區(qū)將會獲得更多的稅收優(yōu)惠，反而對那些需要壓制的經(jīng)濟領(lǐng)域或行業(yè)則也可以通過增加稅負的手段進行干預，例如對環(huán)境造成破壞的企業(yè)。自 2009年開始的增值稅轉(zhuǎn)型改革到 2012 年以來的“營改增”政策，就充分體現(xiàn)了政府對服務(wù)業(yè)進一步的支持，減輕服務(wù)業(yè)企業(yè)的稅收負擔，優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)。

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第二節(jié)主張“重塑政府”的新公共管理理論

新公共管理理論源自于上世紀 80 年代后期波及整個西方國家的新公共管理運動，這場運動旨在公共部門內(nèi)部進行的行政改革。政府行為本身具有的公共性使得其成為經(jīng)濟學與政治學的交叉點，對新公共管理運動產(chǎn)生的歷史原因及形成的具體理論，可以從這兩個角度分析。首先是經(jīng)濟學角度。政府干預是在市場失靈的要求下產(chǎn)生的，然而歷史告訴我們政府同樣也存在失靈的可能性，表現(xiàn)在行政低效率、財政赤字、以權(quán)謀私、官僚主義及政府機構(gòu)的自我擴張等。上世紀中期開始，西方國家普遍奉行福利經(jīng)濟學理論，這是由英國經(jīng)濟學家托馬斯·霍布斯（Thomas Hobbes）和阿瑟·塞西爾·庇古（Arthur Cecil Pigou）在上世紀20 年代創(chuàng)立的以全社會福利為研究對象的理論。在長期的福利經(jīng)濟學指導下各國重視政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，的確在一段時期之內(nèi)彌補了市場失靈給經(jīng)濟帶來的不良影響，消除了之前自由主義經(jīng)濟發(fā)展中的弊端，為西方國家經(jīng)濟發(fā)展起到極大的促進作用。然而到了六七十年代，西方國家整體經(jīng)濟出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象，政府失靈的現(xiàn)象也不斷暴露出來，例如財政支出下的高稅負以及公共產(chǎn)品提供的低效率等，整體社會要求“重塑政府管理”的呼聲越來越高。新公共管理運動開始醞釀。其次是政治學角度。傳統(tǒng)的政府行政管理是以古德諾（Goodnow）所倡導的政治與行政分離理論以及馬克斯·韋伯（Max Weber）提出的科層制（或稱官僚制）為基礎(chǔ)的。古德諾通過研究 20 世紀初期的美國政治，在分別對政治的功能及行政的功能分析之后，認為政治代表國際意志，行政是實現(xiàn)國家意志的途徑，二者是完全不同的概念，應當將政治與行政相區(qū)別。科層制代表的是依照職位與職責進行權(quán)力的分層，由此建立在一定規(guī)則基礎(chǔ)上的組織體系與管理方式。所以科層制即使一種管理模式，又是一種組織體系。馬克斯·韋伯也被稱為“組織管理之父”。而與傳統(tǒng)政府行政管理不同的新公共管理則主要是以私人部門的管理方法作為基礎(chǔ)。私人部門管理方法及途徑較為靈活，與科層制“僵化”的方法形成鮮明對比，更加適應經(jīng)濟發(fā)展到一定階段公眾對政府的效率要求。在傳統(tǒng)的公共部門管理模式中，由于政府不同于企業(yè)在經(jīng)濟利益上的追逐，使得政府的經(jīng)濟活動就是對財政收支預算的嚴格執(zhí)行，由此形成的財政管理也即為單純的資金分配，其實并不能體現(xiàn)出管理的實質(zhì)。傳統(tǒng)政府行政管理模式的弊端使得對一種新型的政府管理范式提出要求。

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第二章財政績效：從傳統(tǒng)流量觀到資產(chǎn)負債存量觀

財政績效的學術(shù)研究與實踐事實經(jīng)歷了一個歷史發(fā)展過程：起初是對財政資金收支流量的關(guān)注，隨后逐漸意識到財政資金形成的資產(chǎn)負債存量對財政績效的重要意義。從傳統(tǒng)流量觀到資產(chǎn)負債存量觀的演變同時也是資產(chǎn)負債存量管理的客觀要求決定的，并對我國財政管理、政府改革及經(jīng)濟發(fā)展具有重要的理論及實踐意義。

第一節(jié)傳統(tǒng)的流量視角、

流量視角就是從財政收入及支出流量角度進行財政績效分析，長期以來在我國政府財政管理中占據(jù)著重要地位，這與我國的財政體制有著密切的關(guān)系，有必要從我國的財政體制入手對這一問題進行探究。

一、財政體制是形成流量觀的根本

我國的預算管理體制是自 1994 年我國的分稅制改革后確定下來的，以財政預算收支為主線，構(gòu)成了我國財政體制的主要內(nèi)容。

（一）我國財政體制改革的歷史回顧

我國的財政體制改革是伴隨這新中國成立與發(fā)展，根據(jù)不同階段的政治、經(jīng)濟及社會需要采取不同的財政制度。新中國成立后中國經(jīng)濟發(fā)展“摸著石頭過河”，與之相配套的財政體制更是如此。歷史證明，中國人民在探索中前進取得了巨大的成就，特別是改革開放之后，整體國家的生產(chǎn)力及人民生活水平得到了大幅提升。隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，財稅制度也經(jīng)歷了重大的變革。以改革開放的時點為基礎(chǔ)我國的財政體制改革歷程可以劃分為以下四個階段：

1、1949—1952 年的統(tǒng)收統(tǒng)支制度

建國之初我國經(jīng)濟一片荼蘼，需要在戰(zhàn)爭廢墟之上重建生產(chǎn)。在這段時期，我國實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，各地財政收入統(tǒng)一上繳中央，由中央統(tǒng)一進行管理及調(diào)配，各地的財政支出需要完全來自于中央的撥款，撥款結(jié)余仍然需要上繳。統(tǒng)收統(tǒng)支的財政制度簡單易行，具有直接性特點，為我國國民經(jīng)濟的恢復起到了關(guān)鍵作用。

2、1953—1978 年的分級管理制度

1952 年全國上下開始進行社會主義改造，統(tǒng)收統(tǒng)支制度雖然簡便易行，但是低下的效率制約著我國經(jīng)濟建設(shè)的進一步發(fā)展。在改革開放前的這一段時間內(nèi)，我國還是以中央統(tǒng)一領(lǐng)導為前提，發(fā)生的變化在于開始實行分級化管理，即中央給予各級政府一定的財權(quán)，目的是調(diào)動地方生產(chǎn)的積極性。事實上這段時間內(nèi)經(jīng)常發(fā)生集權(quán)與分權(quán)交替的現(xiàn)象。剛開始全國經(jīng)濟出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，為了增強地方生產(chǎn)的機動性，開始實行初步的財權(quán)分級管理，特別是 1958 年實行了“以收定支，五年不變”制度，以期進一步擴大地方的財政管理權(quán)限，但是這一制度在執(zhí)行期間遇到困難，1959 年制定了“總額分成，一年一變”，即以年為單位核定各地每年的預算進行分配；隨后經(jīng)歷的三年自然災害與“大躍進”帶來的經(jīng)濟后果，又重回中央高度統(tǒng)一的財政制度，“十年動亂”期間更是經(jīng)歷了集權(quán)與分權(quán)的更迭。①總之，這段時期的財政體制呈現(xiàn)交替反復狀態(tài)，但是也體現(xiàn)了我國財政分權(quán)的嘗試。

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第二節(jié)從資產(chǎn)負債存量進行財政績效評價的客觀要求

通過以上分析，僅從財政流量角度評價財政績效顯得有所片面，相對于流量信息，財政管理中還有大量的存量信息，并且從存量角度衡量我國的財政績效有其客觀必然性。

一、資產(chǎn)負債存量管理是財政管理的內(nèi)在要求

由于財政管理體制長期以來側(cè)重于財政支出，導致財政管理的其他方面內(nèi)容被有所忽視。事實上，存量管理也是財政管理中的重要組成部分

（一）資產(chǎn)負債存量是財政活動的必然結(jié)果

財政活動是政府通過財政收支進行的一系列經(jīng)濟活動。與經(jīng)濟學相同的是財政學的研究也是圍繞稀缺資源展開的。社會中所有可利用的資源，包括自然資源、人力資源及資本等都具有有限性，有限資源與人類無線需求之間的矛盾就構(gòu)成了資源配置的需要。資源配置決策有兩個主體：政府與市場。政府經(jīng)濟活動換句話說就是政府對宏觀經(jīng)濟運行進行的干預，主要包括：管制、定價及生產(chǎn)。管制一般針對產(chǎn)權(quán)制度，例如通過行政制約手段限制某些必需品的價格；對關(guān)乎國民經(jīng)濟命脈的企業(yè)通過參股方式實施控制預防形成壟斷，侵害公眾利益等。政府的定價行為不同于企業(yè)的定價，不僅僅是以產(chǎn)品的成本為導向進行定價，更重要的是將社會成本考慮在內(nèi)，即生產(chǎn)產(chǎn)品帶來的外部性，特別是指產(chǎn)生的負外部性，例如企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的廢水排放，政府會對其征收一定的污水稅費，這就是將社會成本考慮在產(chǎn)品定價當中，以此影響產(chǎn)品定價。生產(chǎn)一般是指政治直接在市場經(jīng)濟中進行生產(chǎn)的活動，大多是教育、治安、醫(yī)療及法律等公共產(chǎn)品及服務(wù)的生產(chǎn)和提供。

正如企業(yè)一樣，任何日常生產(chǎn)經(jīng)營的可持續(xù)性都是以資金流動為基礎(chǔ)，以流量形成，而以存量表示。企業(yè)對資產(chǎn)定義中最重要的特點就是“未來能夠帶來經(jīng)濟利益的流入�！睋Q句話說，流量形成存量，存量導向持續(xù)經(jīng)營。同樣在政府管理中，以政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，政府支出是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必備資金，而建成后的實體形態(tài)以及后續(xù)的各項物資、人員等的配備等保障其運作的投入才能真正發(fā)揮政府公共性職責，也才能夠?qū)崿F(xiàn)起初財政支出投入的根本目的。這是財政支出形成的政府資產(chǎn)存量分析，財政收入依然能夠形成存量信息。例如我國政府債務(wù)，政府收入除了稅收之外，還有一部分債務(wù)收入，中央政府的債務(wù)收入是我國的國債，現(xiàn)階段我國地方政府沒有自行發(fā)債的權(quán)利，一般的財政收支缺口大多通過銀行或者融資平臺進行債務(wù)舉借融得資金。這樣一來，財政的收入流量就形成了政府的負債存量。政府在持有債務(wù)期間，也需要按期對債務(wù)進行利息支付，包含在財政年度支出當中。由此可見，財政的收支流量與資產(chǎn)負債存量之間具有互聯(lián)性。資產(chǎn)負債存量就是財政收支活動的必然結(jié)果。以上表述的財政流量存量的關(guān)系可以用圖 2-1 簡單顯示。

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第三章財政績效評價基礎(chǔ)：基于流動性的政府資產(chǎn)負債表構(gòu)建.................. 61

第一節(jié)政府資產(chǎn).................... 61

一、資產(chǎn)與資本、資金與財產(chǎn).................. 61

二、我國政府資產(chǎn)范疇............... 66

第四章政府財政績效的效果評價：資產(chǎn)負債表法............. 100

第一節(jié)資產(chǎn)負債表方法................... 100

一、企業(yè)的財務(wù)分析.................... 100

二、資產(chǎn)負債表法在政府財政中的運用.................... 103

第五章政府財政績效的效率評價：投入產(chǎn)出法.................. 124

第一節(jié)投入產(chǎn)出經(jīng)濟學發(fā)展演變................. 124

一、重農(nóng)學派：魁奈與《經(jīng)濟表》...................... 124

二、洛桑學派：瓦爾拉斯的一般均衡理論................. 125

第六章提高財政績效水平，優(yōu)化資產(chǎn)負債表結(jié)構(gòu)

第一節(jié)流量觀與存量觀下對政府財政績效的不同應用

經(jīng)過以上研究我們發(fā)現(xiàn)，存量視角下的財政績效與流量下的財政績效研究內(nèi)容及方法上存在很大的差異，進一步對財政績效研究結(jié)果的應用上也存在諸多不同。流量視角下，財政績效更多的等同于財政支出績效水平。從這一角度進行的評價之后，評價結(jié)果的應用或是對現(xiàn)有財政績效水平的提升集中在政府財政支出的總量與結(jié)構(gòu)。采用不同的方法對財政支出績效進行評價，一般考量的是財政支出的總量是否合理，更多的是在現(xiàn)有財政支出水平既定的基礎(chǔ)上對財政支出結(jié)構(gòu)進行分析，特別是對公共財政支出結(jié)構(gòu)的探討。例如，公共財政支出中對教育的投入、對醫(yī)療領(lǐng)域、公共交通又或是養(yǎng)老補貼的投入等等。考察每一部分投入比例的多寡對經(jīng)濟發(fā)展促進程度的大小。不可否認的是傳統(tǒng)流量觀下財政支出績效的結(jié)構(gòu)分析能夠為我國公共財政支出方向與總量提供支持與建議。但是正如文中第二章中對財政績效從傳統(tǒng)流量觀到資產(chǎn)負債流量觀的轉(zhuǎn)變探討，流量視角下的財政支出績效也存在諸多的不足。例如，流量觀下的財政績效水平反應的內(nèi)容較為單一。新公共管理理論下，將政府看作為自負盈虧、具有生產(chǎn)活力的企業(yè)，財政的絕對支出水平相當于企業(yè)的現(xiàn)金，財政支出績效即可看作是企業(yè)財務(wù)管理中的現(xiàn)金管理，而現(xiàn)金管理絕不能替代企業(yè)的財務(wù)管理，更不可覆蓋整體的企業(yè)管理水平。新公共管理理論指導下，財政支出績效并不能簡單的代表政府的財政績效水平。又如，財政支出是純粹的資金支出，一般支出的績效水平由其帶來的經(jīng)濟效益的高低決定。公共經(jīng)濟學中公共部門與私人部門存在差異，導致政府將財政資金投入的領(lǐng)域一般是私人部門不愿或者不能夠涉足的，而這些領(lǐng)域的投資一般具有回收期長的特點，那么財政支出的經(jīng)濟效益就存在時滯，而具體的時滯期的數(shù)值并不能明確。最后也是最重要的，政府的財政狀況應當作為國家經(jīng)濟的晴雨表，然而流量視角下的財政績效水平并不能對金融風險進行預警。

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結(jié)語

本文從資產(chǎn)負債的角度對財政績效進行研究，在對有關(guān)財政績效與政府資產(chǎn)負債表的國內(nèi)外研究現(xiàn)狀及理論支撐之上，筆者開始在我國實踐中探索。

由于我國財政體制形成的時間不長，仍然以預算收支作為財政管理的重點，，完善的政府報告制度要求的各種核算基礎(chǔ)與最終報告的編制還并未形成。這需要一個長期的過程，并且已形成完善財政體制的國家并不多見，大多處于改革的進程中。雖然各國進程不一，但是總體方向與改革趨勢是相同的，即達到政府財務(wù)報告制度要求下財政信息的完整性與透明性。我國的財政績效出現(xiàn)于預算績效概念，主要實踐是對財政支出進行的績效評價，由于是從財政收支的角度評價，本文稱之為財政績效的傳統(tǒng)流量觀；資產(chǎn)負債是財政活動形成的存量，本文稱之為財政績效的資產(chǎn)負債存量觀。長期以來財政績保持于傳統(tǒng)流量觀下，而客觀現(xiàn)實特別是金融危機的爆發(fā)導致社會各界對政府資產(chǎn)負債存量信息的關(guān)注，所以，對財政績效的評價也需要進行角度的轉(zhuǎn)化。

論文除緒論、結(jié)語外，分為四大部分，六章內(nèi)容。

第一部分是第一章。主要是本文研究內(nèi)容的相關(guān)概念界定與理論基礎(chǔ)。包括對財政、政府以及財政績效的界定，還有對新公共管理理論、資產(chǎn)負債管理相關(guān)理論的闡述。

第二部分是第二章，這部分細致深入的分析我國對財政績效研究及關(guān)注的演變。首先分析了財政績效由傳統(tǒng)流量觀到資產(chǎn)負債存量觀的轉(zhuǎn)化過程，分析其中體制變化的原因及流量觀下財政績效主要的內(nèi)涵；接著分析形成資產(chǎn)負債存量觀的客觀要求寄可行性，主要包括制度要求、金融風險預警的要求以及世界上他國先進經(jīng)驗的借鑒三個方面；最后在資產(chǎn)負債存量觀有其存在的意義及可行性下探討從這一角度進行財政績效評價的機理：第一需要設(shè)立評價的驅(qū)動目標，第二在目標的設(shè)立下闡述評價的過程機制。驅(qū)動目標的設(shè)立參考企業(yè)財務(wù)管理的目標，政府有其特殊性，但是相同的是關(guān)注所有者利益與影響：企業(yè)在于股東權(quán)益的利益最大化與企業(yè)價值最大化，表現(xiàn)在政府的宏觀層面即為納稅人作為政府所有者的利益以及政府財政活動下帶來的經(jīng)濟協(xié)調(diào)性。評價的過程是以投入產(chǎn)出思想為主導。這與傳統(tǒng)流量觀的主導思想相同，但是又具有區(qū)別。主要區(qū)別點在投入項的討論中，財政支出績效投入項為支出總額，單一性不利于財政績效在投入方面的提升，存量觀彌補這一缺陷。將存量信息的財政績效效果分析與經(jīng)濟效益產(chǎn)出的效率分析相結(jié)合，以求財政績效評價的完整性。

參考文獻（略）