1  引言

1.1  選題背景和研究意義 
農(nóng)民專業(yè)合作社是一種將農(nóng)民組織起來進(jìn)入市場的制度安排。由于合作社可以糾正市場失靈（實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品供給管理、充當(dāng)競爭標(biāo)尺、提供市場缺失的服務(wù)）、維護(hù)農(nóng)民利益、追求有吸引力的社會(huì)公平目標(biāo)，所以各國政府是鼓勵(lì)和支持合作社的發(fā)展與存在的。但是由于合作社具有先天的弱質(zhì)性（農(nóng)民實(shí)力弱以及集體行動(dòng)的困難），所以各國政府會(huì)采取不同形式的扶持政策，例如向合作社提供減免稅收、低息貸款和無償補(bǔ)貼，為合作社提供技術(shù)援助和教育等，這樣可以增強(qiáng)合作社的吸引力，同時(shí)也拓寬了合作社的生存空間。中國政府亦不例外。從 2004 年開始，幾乎每年的中央 1 號文件都會(huì)專門提到對合作社的扶持和發(fā)展，扶持手段包括直接的財(cái)政資金支持、涉農(nóng)項(xiàng)目支持、流通加工項(xiàng)目支持、稅收優(yōu)惠、金融信貸、保險(xiǎn)、人才支持多個(gè)方面。然而，由于《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的局限以及政府規(guī)制手段的不健全，中國農(nóng)民合作社的“名實(shí)分離”現(xiàn)象很嚴(yán)重，我國農(nóng)民專業(yè)合作社表現(xiàn)出明顯的迅猛發(fā)展與失范發(fā)展并存的現(xiàn)象，合作社的“二元化”發(fā)展格局與分化路徑，把以小農(nóng)為主體的合作社排擠出我國的財(cái)政扶持體系，從而催生出大量的大農(nóng)和企業(yè)控制型的農(nóng)民合作社，同時(shí)加劇了合作社對政府規(guī)制資源的依賴，，導(dǎo)致政權(quán)軟化，削弱政府合法性，陷入了政府權(quán)力失范與合作社發(fā)展低效率的“鎖定”②。本研究進(jìn)行農(nóng)民合作社的政府規(guī)制問題研究，以找出政府規(guī)制與農(nóng)民合作社發(fā)展的關(guān)系。掌握政府規(guī)制對農(nóng)民合作社發(fā)展的影響關(guān)系對農(nóng)民合作社未來發(fā)展政策的定制有重要意義。 西方國家法律完善，政府很少直接干預(yù)資源的配置，并未出現(xiàn)大規(guī)模的合作社異化問題。中國學(xué)者注意到這一現(xiàn)象，但是對歐美日韓等為何沒有出現(xiàn)中國對這一問題的分析很少，需要查閱更多的第一手資料。中國學(xué)者對合作社政府規(guī)制失范的現(xiàn)象和原因也有很多總結(jié)和分析。然而，對當(dāng)前合作社政府扶持的內(nèi)容、手段以及政府規(guī)制的內(nèi)容和方法尚缺乏更細(xì)致的案例分析和理論總結(jié)，本研究則試圖在以上方面做出努力。
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1.2  國內(nèi)外研究現(xiàn)狀
Viscusi 等（1995）認(rèn)為，政府規(guī)制是政府運(yùn)用制裁的手法，對個(gè)人或者某個(gè)組織的自由決策施展的一種強(qiáng)制性的限制行為。政府運(yùn)用其政權(quán)的強(qiáng)制力來限制經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行相關(guān)的決策，使其不至向任意的方向發(fā)展，這時(shí)強(qiáng)制力就成了政府對經(jīng)濟(jì)主體的主要資源。同樣認(rèn)為政府規(guī)制屬限制性行為的學(xué)者中，薩繆爾森(1995)把政府規(guī)制限定在政府對產(chǎn)業(yè)行為的限制上。在各國學(xué)者對政府規(guī)制的研究中，日本學(xué)者的研究成果對中國政府規(guī)制的研究有較深的影響，其中，植益草(1992)認(rèn)為，政府規(guī)制是社會(huì)上的某公共機(jī)構(gòu)依照一定的規(guī)則對企業(yè)進(jìn)行制約的活動(dòng)。相對 Viscusi 等人對政府規(guī)制的認(rèn)識，Spulber(1999)對政府規(guī)制持有不同的認(rèn)識，他認(rèn)為，政府規(guī)制是有關(guān)的行政機(jī)構(gòu)制定的并行使執(zhí)行權(quán)的能夠直接干預(yù)市場機(jī)制或者可以間接地改變企業(yè)和消費(fèi)者供給和需求政策的行為，該行為屬于一般規(guī)則或特殊行為。而斯蒂格利茨(1997)則將所提到的規(guī)制擴(kuò)展到更廣范的層面，認(rèn)為政府對各產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的保護(hù)、扶助、合理化以及轉(zhuǎn)換等，都應(yīng)該看作是政府微觀規(guī)制的范疇的。 以上內(nèi)容體現(xiàn)出了，國外學(xué)者對政府規(guī)制的界定是有所不同，但有一點(diǎn)是相同的，即政府規(guī)制論強(qiáng)調(diào)的是政府制定限制性規(guī)則而并不是在討論有哪一方來具體向社會(huì)提供公共物品。 
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2  合作社政府規(guī)制理論概述 

2.1  政府扶持合作社發(fā)展的合法性分析

世界上許多國家和地區(qū)非常重視合作社的發(fā)展，各國政府為了促進(jìn)和保護(hù)合作社的發(fā)展，也出臺(tái)了許多有關(guān)扶持合作社的政策。中國亦不例外，其中 2007 年中國政府頒布并實(shí)施了的關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的《中國人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（簡稱《合作社法》），對中國合作社的發(fā)展尤其重要。該法中第七章對政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展做出了明確規(guī)定（見表 2.1）。表 2.1 中所列內(nèi)容均出自《合作社法》中關(guān)于政府扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的相關(guān)條目。在《合作社法》中列明政府扶持合作社，等于明確了政府扶持合作社的法律地位。自此，政府扶持合作社是有法可依的，也是屬于合法的范疇里的。 從《合作社法》中關(guān)于扶持合作社的相關(guān)條目來看，體現(xiàn)了我國政府是從多方面多渠道來扶持合作社的，政府會(huì)為有條件的合作社提供好的項(xiàng)目，這主要是為合作社的帶來相關(guān)業(yè)務(wù)，以保證其能持續(xù)發(fā)展下去。政府為合作社提供資金支持，并在提供培訓(xùn)、開展信息等方面支持合作社，也為合作社的建設(shè)和發(fā)展提供了支持。政府對民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)合作社給予優(yōu)先扶持體現(xiàn)出了政府對特殊合作社的優(yōu)待。 以上所討論的僅是我國政府扶持合作社的部分政策，在扶持合作社方面我國政府還有許多相關(guān)內(nèi)容，大致來看政府是從財(cái)政支持、教育和培訓(xùn)、金融支持、稅收優(yōu)惠等方面來扶持合作社的。 

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2.2  政府規(guī)制理論 
政府規(guī)制，是政府為了維護(hù)公共利益、糾正市場失靈，依據(jù)法律和法規(guī)，以行政、法律和經(jīng)濟(jì)等手段限制和規(guī)范市場中特定市場主體活動(dòng)的行為（特定市場主體是指，各行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體或中介機(jī)構(gòu)的法人和自然人，以及執(zhí)行政府規(guī)制的機(jī)構(gòu)及其人員。），確立市場競爭秩序，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展⑤。 在市場經(jīng)濟(jì)國家，往往把市場機(jī)制看成是“看不見的手”，而把政府干預(yù)或管理經(jīng)濟(jì)的行為稱為“看得見的手”。政府規(guī)制則是“看得見的手”中的兩大重要組成部分之一。在國際開放經(jīng)濟(jì)條件下，各國市場機(jī)制不同，所以在配置社會(huì)資源時(shí)，會(huì)產(chǎn)生市場失靈，這時(shí)就需要政府站出來管理經(jīng)濟(jì)，以糾正市場失靈，提高市場效率。政府從不同的角度出發(fā)，以“看得見的手”宏觀和微觀經(jīng)濟(jì)管理手段，這互補(bǔ)的“兩手”共同去糾正市場失靈。一方面，政府以宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)或調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理；另一方面，政府運(yùn)用規(guī)制，以微觀規(guī)制政策規(guī)范市場的微觀經(jīng)濟(jì)行為，對微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理和控制⑥。宏觀調(diào)控和政府規(guī)制是“看得見的手”的兩個(gè)組成部分，兩者相輔相成地糾正市場失靈。宏觀調(diào)控從宏觀視角出發(fā)糾正市場的宏觀失靈；政府規(guī)制則立足于微觀視角以糾正市場微觀失靈。 在西方國家中政府規(guī)制理論的發(fā)展中，占主要影響地位有三個(gè)理論，分別是公共利益、規(guī)制理論和激勵(lì)性規(guī)制理論。  
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3  河北省農(nóng)民合作社的政府規(guī)制 ........ 16 
3.1  政府扶持與河北省農(nóng)民合作社的發(fā)展 ....... 16
3.1.1  政府扶持政策 ..... 16 
3.1.2  河北省農(nóng)民合作社的發(fā)展 .... 20
3.2  河北省農(nóng)民合作社政府規(guī)制政策 ........... 21 
3.3  河北省深州市農(nóng)民合作社政府規(guī)制實(shí)例 ..... 23 
3.3.1  深州市農(nóng)民合作社概況 ...... 23 
3.3.2  深州市政府對農(nóng)民合作社的相關(guān)政策 ............ 23 
3.3.3  深州市農(nóng)民合作社存在的缺陷 ......... 24 
3.4  河北省農(nóng)民合作社政府規(guī)制效果評價(jià) ....... 24 
4  河北省農(nóng)民合作社的政府規(guī)制失靈及原因分析 ............ 25 
4.1  河北省農(nóng)民合作社政府規(guī)制政策執(zhí)行過程......... 25 
4.2  河北省農(nóng)民合作社政府規(guī)制失靈原因分析 ............ 27
5  發(fā)達(dá)國家合作社政府規(guī)制的實(shí)踐 ...... 30 
5.1  美國農(nóng)業(yè)合作社 ....... 30 
5.2  法國農(nóng)業(yè)合作社 ....... 31 
5.3  德國農(nóng)業(yè)合作社 ....... 33 
5.4  日本農(nóng)協(xié) .... 34 

5  發(fā)達(dá)國家合作社政府規(guī)制的實(shí)踐 

自從國際上產(chǎn)生農(nóng)民合作社以來，已經(jīng)走了很長的一段路程，現(xiàn)如今合作社也已經(jīng)遍布世界的大部分國家和地區(qū)。我國的農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織起步較晚，河北省的農(nóng)民合作社更是出現(xiàn)的比較靠后，在發(fā)展中也存在很多問題，所以河北省需要借鑒國際上好的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也要吸取其教訓(xùn)，以探索出適用于河北省農(nóng)民合作社發(fā)展的道路。所以本章旨在從各國農(nóng)民合作社發(fā)展及其政府規(guī)制中提煉一些可供河北是農(nóng)民合作社規(guī)制優(yōu)化的經(jīng)驗(yàn)。歐美和日韓的一些關(guān)于合作社發(fā)展較好的經(jīng)驗(yàn)，對于我國農(nóng)民合作社發(fā)展也具有借鑒意義。所以本章將逐一介紹美國農(nóng)業(yè)合作社、法國農(nóng)業(yè)合作社、德國農(nóng)業(yè)合作社和日本農(nóng)協(xié)的政府規(guī)制情況。 

5.1  美國農(nóng)業(yè)合作社 
美國號稱是“農(nóng)業(yè)世界冠軍”，是因?yàn)槊绹霓r(nóng)業(yè)非常發(fā)達(dá)，它的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度也非常之高。美國農(nóng)業(yè)的主要形式是家庭農(nóng)場模式，在美國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有百分之九十左右是以家庭農(nóng)場形式存在的。所以美國的農(nóng)業(yè)合作社是農(nóng)場主在不以盈利為目的的基礎(chǔ)上為了尋求自己所需的服務(wù)而與其他農(nóng)場主自愿組織起來的經(jīng)濟(jì)組織，這種經(jīng)濟(jì)組織是自有自享的法人團(tuán)體⑩。合作社在美國是以“民辦、民管及民受益”的原則來運(yùn)行的，也就是政府不對合作社的內(nèi)部管理進(jìn)行干預(yù)，而是由合作社自行管理內(nèi)部事務(wù)。且合作社與政府之間的關(guān)系在法律上是平等的，不存在政府比合作社等級高的問題，政府對于合作社的作用是服務(wù)合作社，通過建立相關(guān)的法律為合作社提供適于合作社發(fā)展的空間，為合作社提供健康快速發(fā)展的法律保障。 
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結(jié)論

監(jiān)督機(jī)制是政府對農(nóng)民合作社進(jìn)行有效規(guī)制的重要保證。無論是合作社本身還是政府機(jī)構(gòu)都應(yīng)該建立和完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，這是合作社和政府機(jī)構(gòu)各司其職的非常有必要的保證。所以要建立和完善監(jiān)督機(jī)制應(yīng)從兩方面出發(fā)。 一方面，建立和完善農(nóng)民合作社的監(jiān)督機(jī)制。過去，中國的政府規(guī)制機(jī)制存有“重管理，輕監(jiān)督”的特點(diǎn)。規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)對各環(huán)節(jié)工作的監(jiān)督，保持部門間的職能能夠相銜接、信息可以共享，以提高監(jiān)督的效率。建立外部審計(jì)制度也是農(nóng)民合作社的監(jiān)督機(jī)制的一部分。采取第三方對合作社進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，可以更有效地對各方面進(jìn)行審計(jì)。農(nóng)民合作社的監(jiān)督機(jī)制除了包括政府對合作社的監(jiān)督和第三方審計(jì)，還包括合作社的內(nèi)部監(jiān)督，所以應(yīng)該大力加強(qiáng)合作社的內(nèi)部規(guī)范化，發(fā)揮合作社的內(nèi)部成員的監(jiān)督作用。由于外部監(jiān)督存在信息不完全的情況，且外部監(jiān)督成本比較高，所以內(nèi)部監(jiān)督在實(shí)踐中才是合作社監(jiān)督機(jī)制的長久之計(jì)。 另一方面，建立并完善對規(guī)制者的監(jiān)督機(jī)制。為了能夠保證規(guī)制的效益，要對制定規(guī)制內(nèi)容的主體及其政策進(jìn)行監(jiān)督。 
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參考文獻(xiàn)(略)

本文編號：84446