第一章   緒論

1.1  選題背景

2013 年十二屆全國人民代表大會審議《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的議案。根據(jù)該方案，實行鐵路政企分開，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責等；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業(yè)職責；不再保留鐵道部。大部制改革為我國鐵路發(fā)展展開了新的一頁，也為河北省鐵路發(fā)展注入了新的活力，經(jīng)濟環(huán)境、政策支持有利于河北省鐵路發(fā)展。大部制管理體制下，河北省鐵路管理局將實行國家鐵路、合資鐵路、地方鐵路（含專用鐵路、鐵路專用線）綜合一體化的政府管理職能，鐵路原有的管理模式已經(jīng)不適應(yīng)大部制深化改革發(fā)展的需要。目前，河北省內(nèi)鐵路管理機構(gòu)主要有三個：河北省交通運輸廳下屬的河北省鐵路管理局，河北省發(fā)改委下設(shè)的鐵路建設(shè)管理辦公室，以及河北安全生產(chǎn)管理局監(jiān)管二處下設(shè)的鐵路道口安全管理委員會辦公室。這些鐵路的管理機構(gòu)分別屬于不同的廳局，造成了職能交叉、多頭管理、重復管理，體制不順，無法形成合力，阻礙著河北鐵路的建設(shè)與發(fā)展。同時，京津冀一體化的逐步成熟，也需要交通作為先行軍，為京津冀一體化服務(wù)，一體化區(qū)域內(nèi)的交通規(guī)劃與實施離不開三個省市政府組織機構(gòu)的相應(yīng)對接。因此，大部管理體制下，河北省鐵路管理局必須轉(zhuǎn)變職能，研究如何建立適應(yīng)鐵路京津冀一體化發(fā)展的、新的河北鐵路政府管理機構(gòu)及新的管理職能及模式，研究深化創(chuàng)新鐵路安全、信息管理模式，探索一條在政府引導下充分利用市場機制加快鐵路發(fā)展的新路子，通過對河北省國家鐵路、合資鐵路、地方鐵路（含專用鐵路、鐵路專用線）現(xiàn)有管理模式的研究，剖析利弊，創(chuàng)新管理模式，不斷提高我省鐵路管理水平和效益。

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1.2  研究內(nèi)容

論文擬在大部制改革背景以及河北鐵路現(xiàn)實管理現(xiàn)狀上，通過對我省國家鐵路、合資鐵路、地方鐵路(含專用鐵路、鐵路專用線)現(xiàn)有管理模式的研究，剖析利弊，創(chuàng)新管理模式，探索在政府引導下充分利用市場機制加快鐵路發(fā)展的途經(jīng)，為鐵路管理部門改革提供科學的決策依據(jù)和數(shù)據(jù)支持，全面提升我省鐵路核心發(fā)展能力和競爭優(yōu)勢，為其他地區(qū)鐵路發(fā)展提供經(jīng)驗和借鑒，推動全國各地區(qū)鐵路管理的改革。

具體而言，論文試圖從以下三個方面，研究河北鐵路政府管理新模式：

(1)大部制下河北鐵路政府管理組織機構(gòu)及職能管理模式研究：論文擬通過對我省國家鐵路、合資鐵路、地方鐵路(含專用鐵路、鐵路專用線)現(xiàn)有管理模式的研究，對原有管理模式、機構(gòu)和職能，進行剖析利弊，整合優(yōu)化，創(chuàng)新鐵路政府管理模式。

(2)大部制下河北省鐵路安全政府管理模式研究：探討大部制下河北省鐵路運營安全管理的制度設(shè)計。

(3)大部制下河北省鐵路信息化政府管理模式研究  ：信息化在鐵路發(fā)展中具有重要地位和支撐作用，應(yīng)探討河北省鐵路信息化政府管理模式，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、互聯(lián)互通、資源共享的原則，全面推進鐵路信息化建設(shè)，大力發(fā)展數(shù)字化、智能化、可視化鐵路，深入開發(fā)和綜合利用信息資源，充分發(fā)揮信息化整體效益。

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第二章   國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

2.1   國外研究現(xiàn)狀

2.1.1  國外鐵路改革

國際上各個國家的鐵路發(fā)展，大都經(jīng)歷了一次或者多次改革，各個國家經(jīng)過了長期的探索、研究以及實踐，都取得了一定的成效。分析各國改革經(jīng)驗教訓，可為我國鐵路改革提供參考。

德國的鐵路在實現(xiàn)政企分開之后，政府繼續(xù)承擔基本角色，實現(xiàn)了盈利。德國的鐵路改革計劃分為三步：合并兩德鐵路，成立德國鐵路股份公司，剝離政府職能—在股份公司內(nèi)設(shè)立五個相互獨立的子公司，分別負責路網(wǎng)、長途客運、短途客運、貨運和車站服務(wù)—撤銷德國鐵路股份公司，五個子公司單獨上市，實現(xiàn)私有化。在實際操作中德國的鐵路改革已經(jīng)初步完成了前兩個步驟，第三步由于受金融危機的不確定因素影響，通過上市實現(xiàn)私有化的進程受阻，目前德鐵仍為國有獨資的股份公司。企業(yè)化后的德國鐵路以多樣化的市場需求為目標，以運輸業(yè)務(wù)領(lǐng)域為核心，以車站開發(fā)等為補充，實現(xiàn)了多元化經(jīng)營。在行政職能方面，德國政府對鐵路的監(jiān)管主要有兩個層面：(1)聯(lián)邦交通部下設(shè)的鐵道司負責德國聯(lián)邦的鐵路立法、發(fā)展規(guī)劃、投資審批、資產(chǎn)管理、運營管理、綜合聯(lián)絡(luò)等業(yè)務(wù)內(nèi)容。(2)聯(lián)邦鐵路管理局和聯(lián)邦鐵路資產(chǎn)局。其中聯(lián)邦鐵路管理局負責：路網(wǎng)規(guī)劃和審批企業(yè)線路規(guī)劃、審查鐵路公司籌資及使用情況、鐵路運營許可審批、鐵路監(jiān)督、設(shè)備和技術(shù)標準規(guī)范的制定與修訂、安全事故的調(diào)查與處理、保護鐵路市場競爭等七大職責；  聯(lián)邦鐵路資產(chǎn)局主要負責德國鐵路的資產(chǎn)、債務(wù)管理，改革前退休人員養(yǎng)老金支付。

美國鐵路以私營為主，鐵路運營具有天然的壟斷性，因此早期美國政府對鐵路行業(yè)進行了嚴格的管制。美國的鐵路改革大致經(jīng)歷了這樣的一個歷程：鐵路的充分擴張，路網(wǎng)建設(shè)完成，，處于優(yōu)勢地位—汽車、水運、空運、管道等替代競爭開始出現(xiàn)—設(shè)立“州際商業(yè)委員會(ICC)”，對鐵路進行嚴格管制，起初可以起到積極作用，但是限制了鐵路行業(yè)的活力—鐵路行業(yè)面臨財務(wù)危機—19世紀 80 年代推出一系列法律(特別以放寬鐵路運輸限制，增加企業(yè)自主定價權(quán)為核心的斯塔格斯)和一系列的舉措(客貨分離、幫助鐵路公司資產(chǎn)重組、允許市場進入和推出、推動鐵路行業(yè)內(nèi)部整合、放寬價格管制、鼓勵競爭)后，美國鐵路運營商經(jīng)過一系列的兼并與重組形成了現(xiàn)在的 7  家規(guī)模較大、實力雄厚的上市公司，美國的鐵路再次煥發(fā)出活力。目前，美國鐵路的行政管理主要有地面運輸委員會(STB)、美國聯(lián)邦鐵路管理局( FRA)等負責。其中，STB 取代 ICC 負責鐵路公司的兼并、聯(lián)合的審批；適度的運價管制及運價投訴受理；監(jiān)督鐵路樞紐、線路等基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放；新建、廢棄線路審批。而 FRA 負責鐵路運輸安全標準與法規(guī)的制訂及其監(jiān)督實施。同時美國的鐵路內(nèi)部也存在著行業(yè)協(xié)會協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系。

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2.2  國內(nèi)研究現(xiàn)狀

2.2.1  國內(nèi)鐵路改革

左大杰認為網(wǎng)運分離有利于引領(lǐng)民間資本進入鐵路運輸領(lǐng)域、提高鐵路運輸效率、提高運輸市場競爭，建議形成一家路網(wǎng)公司，多家運輸公司的局面，并提出了實現(xiàn)網(wǎng)運分離的三個步驟：貨運改革—客運改革—拆分鐵路總公司。李華等基于網(wǎng)運分離模式，提出了市場化的動車組管理模式。

趙堅批判了網(wǎng)運分離的觀點，認為我國應(yīng)將鐵路改革成為兩層面競爭的三大區(qū)域鐵路公司，以實現(xiàn)我國鐵路打破壟斷、重塑鐵路運輸企業(yè)、引入競爭、提高效率、吸引民間資本、加快鐵路發(fā)展的目標。兩層面競爭的三大區(qū)域鐵路公司可以減少分界口數(shù)量以提高運營效率；分割后的區(qū)域公司承擔鐵路的投、建、管、用，改變了以往鐵道部統(tǒng)一投資償債的模式，利于激發(fā)鐵路建設(shè)活力；民間資本可以從投資專線鐵路、購買支線鐵路、投資建設(shè)火車租賃公司、區(qū)域鐵路公司上市后購買股票等方式投資鐵路。趙堅認為網(wǎng)運分離會因為嚴重的信息不對稱造成交易成本較高；網(wǎng)運分離由于調(diào)度權(quán)歸路網(wǎng)公司所有，運輸公司無法獲得獨立的市場地位，而路網(wǎng)公司則一家獨大，繼續(xù)壟斷。

我國鐵路建設(shè)的資金難題主要有三個：(1)高負債，截止 2012 年底，鐵路總負債 2.23 萬億，僅 13 年需支付利息就高達 1300 億元；(2)盈利困難；(3)新線投資困難。過去十年里鐵道部先后出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》(2005 年 7 月出臺，允許國內(nèi)非公有資本進入允許外資進入的鐵路建設(shè)、運輸經(jīng)營及運輸裝備制造領(lǐng)域)、《“十一五”鐵路投融資體制改革推進方案》（2006 年出臺，鼓勵多元化投資）、《鐵道部關(guān)于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》（2012 年 5 月出臺，明確社會資本及地方政府可有鐵路項目的所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)、鼓勵鐵路用地資源綜合利用、增加鐵路運輸價格彈性、研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金）吸引民間資本投資鐵路。但是由于鐵路規(guī)模效應(yīng)明顯，投資鐵路的民間資本參與經(jīng)營管理尚不現(xiàn)實。

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第三章   政府規(guī)制與政府約束理論簡介..............10

3.1   規(guī)制的概念 ..................... 10

3.2   政府規(guī)制理論 ...................... 11

第四章   河北鐵路現(xiàn)狀及問題.....16

4.1   政府多頭管理 ............... 16

4.1.1   河北省鐵路管理局 ..................16

4.1.2   鐵路建設(shè)管理辦公室 .............16

第五章   河北鐵路政府管理新模式建議................19

5.1   河北鐵路政府管理機構(gòu)與職能的改革 ................ 19

第五章   河北鐵路政府管理新模式建議

5.1  河北鐵路政府管理機構(gòu)與職能的改革

5.1.1  改革的原則

5.1.1.1   效率和公平——政府機構(gòu)和職能改革的基本價值取向

改革的背后都有一定的價值觀支配，政府機構(gòu)的改革也是如此，政府機構(gòu)改革的內(nèi)容和效果一定程度上取決于其價值取向。政府機構(gòu)是國家實現(xiàn)公共管理、實現(xiàn)國家意志的工具和載體，其基本的價值取向應(yīng)該是效率和公平。

具體而言，基于效率和公平的價值取向，徐邦友在其博士論文《自負的制度》中，對政府規(guī)制的價值追求做了四個方面的總結(jié)：

(1)抑制經(jīng)濟權(quán)力。經(jīng)濟權(quán)力是在人們的經(jīng)濟活動過程中，基于對生產(chǎn)資料和經(jīng)濟資源的占有，通過經(jīng)營管理權(quán)、產(chǎn)品和財產(chǎn)分配權(quán)等多種權(quán)力形式表現(xiàn)出來的控制、支配甚至統(tǒng)治的權(quán)力。經(jīng)濟權(quán)利不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟上對資源的處置和分割，也體現(xiàn)在社會屬性上基于對經(jīng)濟資源的占有而產(chǎn)生的對社會管理和社會意識施加影響的權(quán)力，還體現(xiàn)在對政治決策、政治目標、政治體制、政治資源分配上的影響。

任何占有一定資源的市場主體都擁有經(jīng)濟權(quán)力，因此也便存在濫用經(jīng)濟權(quán)力的可能。經(jīng)濟權(quán)力的膨脹和濫用會影響資源分配的效率和公平，因此政府規(guī)制的價值取向之一便是抑制經(jīng)濟權(quán)力。

(2)促進公平分配。公平分配的不是自然而然實現(xiàn)的。市場機制的成熟與完善在一定程度上保障了初級的公平分配——資源不以人意志為轉(zhuǎn)移的流向效率高的地方。效率原則也便是最初的公平原則，即按照效率來分配資源，但是效率原則的自由放任會導致社會利益分配的極大不公平，即富者越富、貧者越貧。因此，政府管制特別是經(jīng)濟性管制的主要目標并不是為了增加收益，而是為了實現(xiàn)公平分配。

(3)保障公共安全。在公共安全方面，政府作為公眾的代理人責任重大。眾多的公共交通事故、食品安全事故等各種各樣的事故以及各種對公眾安全形成威脅的潛在風險都為政府的社會性管制提供了理由。政府在保障公共安全方面，主要保障：產(chǎn)品質(zhì)量安全、產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)的安全。

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第六章   結(jié)論與展望

6.1  論文的主要結(jié)論

大部制下河北鐵路的政府管理模式主要為了滿足政府規(guī)制的公平與效率和京津冀一體化的實際需求。本論文針對河北省鐵路政府管理現(xiàn)狀和存在問題，在充分調(diào)研和分析國內(nèi)外研究現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有河北鐵路政府管理模式進行研究，剖析利弊，探討和創(chuàng)新了河北省鐵路政府職能和機構(gòu)、安全和信息管理新模式，對于提升鐵路政府規(guī)制和管理效率及水平，提高河北省鐵路管理的經(jīng)濟和社會效益具有重要的理論研究和實際應(yīng)用價值。

本論文形成了以下主要結(jié)論：

1、鐵路行業(yè)的特點及目前所處的階段，要求政府規(guī)制過程更加注重效率，通過增加職能和合并機構(gòu)，理順管理關(guān)系，一方面可以提升鐵路規(guī)制效率，另一方面可為京津冀一體化下發(fā)揮交通的先導作用鋪平道路。

2、比較歐盟、美國、日本的先進的安全管理方式，結(jié)合我國目前普遍的安全管理模式，建立了法律、政府、企業(yè)三位一體基于安全評鑒、安全監(jiān)督雙重管理的安全管理體系。并基于河北省內(nèi)鐵路不均衡的發(fā)展現(xiàn)狀，提出了以低成本的“云計算”為核心的信息管理模式。

參考文獻（略）